辽宁机构改革被叫停【检察机关机构改革论纲】
时间：2019-02-02 05:30:38 来源：千叶帆 本文已影响人
现行检察机关内设部门划分过细，机构设置上的行政层级式结构，导致检察机关效率低下，在履行法律监督职责、维护社会公平正义上没能充分发挥应有的作用。机构是行使检察权的载体，司法改革的步伐要求在机构改革上取得突破，应该以业务工作为中心整合检察机关的机构设置，根据工作性质具体划分为业务部门、检务保障部门和政治人事部门。整合业务部门，突破长久形成的行政审批办案模式，实行分管副检察长负责下的检察官独立办案制度，专职检委会对办案检察官的指导、咨询建议、监督和考核，有助于提高办案质量，发挥办案检察官的自主性，积极提高工作水平。机构改革的基础上，领导体制上也进行相应的转变，对应三种工作实行不同的决策体制，需要完善检委会、院务会和党组会的领导方式和工作机制。
一、现行机构设置的问题
（一）机构划分过细造成人员分散、业务开展不平衡、工作分配不均
现行地方检察机关机构设置遵循上下对应的原则，内设机构一般在18个左右。过多的内设机构，造成了检察人员的过度分散，职能重叠，特别在基层检察机关尤为明显。一般基层检察院干警人数在50名左右，很多科室仅有一至两人，诸如反渎职侵权检察部门、民事行政检察部门、控告申诉部门、预防部门、研究室、检委办等部门多则两至三人，少则一人，这种情况在基层检察机关比较常见，在分市级检察机关也存在。过少的人员配备使得一些工作无法开展，同时一个机关单位内，人员的工作分配很不均匀，有的部门经常无所事事，而有的部门经常利用休息时间加班加点，节假日正常公休都得不到保证。
（二）行政层级式结构造成效率低下、职责不清、检察人员素质提升缓慢
现行检察机关行政科层式的机构设置，也形成了行政审批式的办案模式。办案程序一般是承办人进行初审，拿出处理意见，交由部门负责人审批，再交由分管副检察长决定。复杂一点的案件往往还要经过部门会议讨论，提请检委会决议。这些复杂的程序设置初衷是确保案件的审慎处理和准确无误，但实际操作中，由于具体承办人不是最终的决定者，往往采取方便处理的方式规避责任，要么对案件简单决定，要么把问题提交上去。而非案件直接承办人来参与案件的讨论，也不能全面掌握案件的具体情况，仅就汇报材料所提供事实进行议论。而汇报材料也由于承办人的主观偏好往往不完全符合案件事实，更有甚者非案件承办人往往带有自己观念上的既成观点来发表意见，彻底使得承办人丧失自己的独立判断，听从民主决策程序的结果。办案工作违背了司法亲历性原则，上级领导的水平限制着具体办案的下属人员水平的发挥。这种办案模式造成了职责不清、效率低下，检察人员业务素质和工作水平也提升缓慢。
二、机构改革的原则和方向
（一）提高人力资源利用效率
社会发展需要良好的司法保障，检察机关的法律监督职责也显得日益重要，查办职务犯罪保证良好的政务环境，打击刑事犯罪维护社会良好秩序，加强司法监督维护人权和社会公平正义，检察机关的任务越来越重。检察机关的编制一直比较有限，人员素质也在逐步提高，为了适应新形势和新任务的要求，就需要提高现有人才的使用效率。机构设置是人才资源发挥作用的载体，通过机构改革就要达到人才充分利用的目的，将检察人才分配到合适的岗位上发挥出各自的专长，当下存在的部门之间人员工作分配不均问题就应该在机构改革中予以纠正，通过机构改革提高人才使用效率。
（二）全面履行法律监督职责
长期以来检察工作发展很不平衡，在各级检察机关中反贪局作为反腐败的主要职能部门，在社会上有较大的影响。而反渎部门由于渎职犯罪查办过程中存在“三难一大”（发现难、取证难、查处难，阻力大）的问题，反渎工作一直举步维艰，很多检察机关的反渎部门还在追求立案“零突破”标准的阶段。刑事检察工作是检察机关的一项传统内容，居于公检法办理刑事案件程序的中间环节，侦监和公诉业务正常开展。而诉讼监督职能行使的效果都很有限，民事行政检察工作仍处于起步阶段，行政抗诉工作在很多检察院还没有正式开展，监所内非正常死亡以及其他侵犯人权现象时有发生，监所执行监督仍需加强。
（三）建立制约有力、运行高效的工作机制
机构的分散、职能的重叠是现行检察机关机构设置中的一大问题，机构改革中在着眼于人员的合理配备、法律监督职能全面行使的基础上，更要建立制约有力、运行高效的工作机制。业务工作需要加强监督和指导，改变以往职责不清的状况，改变行政审批式的管理方式，需要成立专门的指导、监督部门，在保障检察官独立办案的基础上，从制度上、机制上提供其独立开展工作的支持，并进行必要的监督。机关内务管理和后勤保障上，要积极发扬民主，在专门部门负责的基础上，实行院务公开，保证全院干警及工作人员对院务管理的参与和建议权。在人员任免及重大事项决策上要发挥党组的集中领导作用，把党组的工作日常化，不断加强队伍的管理，在思想上政治上组织上保证党的领导，保证检察工作的正确政治方向。
三、机构改革的具体设想
（一）以业务工作为中心进行机构设置和人员配备
开展检察业务工作是检察机关存在的理由，所以机构设置必须满足检察业务开展的需要。以检察业务部门为中心，其他部门应该在满足业务需要的前提下设置，既不能浪费资源，也不能限制业务工作的正常开展。根据与业务工作的服务关系的不同可以划分为检务保障类和政治人事类，因而检察机关内部就形成以业务部门为主体，检务保障部门和政治人事部门为两翼的三大部门体制的检察机关机构设置。根据工作需要，三大部门的人员配备比例可以确定为85%、10%和5%，85%的人员从事检察业务工作，10%的人员从事院内管理和保障服务工作，和5%的人员从事思想政治组织人事教育工作。
（二）整合业务部门，形成一个综合业务部门和三大具体业务部门
（1）业务部门中成立行使业务指导、咨询、监督和考核为一体的专职检委会的综合部门，其具体职责涵盖了现行的研究室、检委办和业务监督管理中心。专职的检察委员会机构的设立解决了业务指导、监督、咨询职能的日常化要求，能够对需要讨论的案件遵循司法规律进行合议和决定，对提交检察委员会讨论的事项进行充分的论证，及时对业务经验进行总结。
（2）职务犯罪检察部门，其具体职责涵盖现行的反贪污贿赂局、反渎职侵权局和职务犯罪预防部门。将职务犯罪侦查权合并起来行使，有助于发挥人员的合力，集中力量办理重大案件，也有助于逐渐将反渎职检察工作开展起来。因为职务犯罪往往是交叉感染的，比如渎职侵权行为，很大可能就存在贪污受贿问题，人为地将二者分开是对职务犯罪性质的违背。组建统一的职务犯罪侦查部门，便于组建专业侦查队伍，提高侦查效率；也便于构建职务犯罪侦查决定权和执行权相对分离的体制，提高决策的稳妥性和正确性，避免权力的滥用。 而职务犯罪预防和职务犯罪侦查结合起来开展才能更有效，更有针对性和说服力。
（3）刑事案件检察部门，其职责涵盖现行的公诉部门和侦监部门。刑事案件的办理是检察工作的一项传统内容，由于其衔接了公安和法院两家的诉讼程序，这些工作已经取得了一定的经验，具备了一定的水平。
（4）诉讼监督检察部门，其具体职责涵盖现行的控告申诉部门、民事行政检察部门、监所检察部门。随着国家法治进程的推进，司法工作在社会生活中的影响不断上升，诉讼监督工作对于维护司法公正和社会的公平正义具有重要的意义。
（三）组建检务保障部门，提高保障水平和效率
检务保障部门，主要从事机关内的行政管理和后勤服务，涵盖现行的办公室、技财装备部门和司法警察大队。办公室和技财装备部门的分开设立客观上增加了办事成本，影响了办事效率。检务保障工作应根据检察业务的需要，在诸如人员接待、会场布置、车辆配备、办公设备以及财物供给等方面服务应该尽量一步到位，减少层层审批的程序性效率损耗。
（四）组建政治人事部门，改进“管人”工作方式
政治人事部门，主要从事的是管人的工作，抓好队伍建设和干部的管理、培训、教育、考核、监督，具体职责涵盖现行的政工部门、监察部门和机关内党的工作。现行政工部门、监察部门和机关党委工作交叉现象十分严重，同样工作在不同部门之间重复，也让业务部门应付了多重的工作任务，使得一些教育活动不得人心、收效甚微。将这些“管人”的工作合为一体，避免重复性工作和形式主义弊端，根据业务工作开展的需要，进行必要的思想政治教育、职业道德培养、廉政和纪律作风建设，将增强这些工作的积极效应。
（五）构建领导决策体制和工作机制，发挥机构改革的整体效果
三大部门的机构设置以及三类业务工作的划分，做到了分工明确，但要做好各项具体工作，还必须建设监督有力、运行高效的工作机制。根据三大部门不同的工作性质，应该完善检委会、院务会和党组会的领导决策机制和具体的工作机制。
业务工作中实行专职检委会的统一指导、监督、咨询和考核，分管副检察长具体负责，办案检察官独立办案的工作机制。取消部门负责人的职位设置，改变案件办理的行政审批式模式，严格限制检委会讨论决定案件数量，把办案责任具体落实到办案检察官个人，辅之以专职检委会的指导和咨询建议，专职检委会的全程监督和考核，这有助于提高办案质量，提升办案检察官的办案水平。专职检察委员会的工作也需要监督，因而组成全院检察委员会例会是民主行使最高业务决策权的方式，专职检察委员会定期向全院委员会汇报工作，接受其监督。
检务保障部负责人称主任，不再由副检察长分管，副检察长的职能只在检察业务领域。检务保障部门负责全机关内的行政管理和后勤服务，事关全院的决策由院务会决定。院务会的组成和决策实行民主制，由全院干警推举的代表组成，对检务保障部门的工作进行监督，就全院管理、财务、装备等重大事项讨论决定。
政治人事部门负责人为党组副书记，称政治指导员或者政治部主任，协助党组书记做好干警的思想政治、组织人事、教育培训和纪律作风建设工作。政治人事部门是党组会的工作机构，具体执行党组会的决议，就人事任免、职级晋升、队伍管理、党的建设等工作向党组会负责，实现党组会工作的日常化，确保党对检察工作在组织、思想、政治上的领导。
（作者简介：王帮元，男，法学硕士，全国检察理论研究人才，海南省人民检察院第二分院政治部干部，研究方向：宪法与行政法学。）
