• 读者文摘
  • 美文摘抄
  • 短文摘抄
  • 日记大全
  • 散文精选
  • 感恩亲情
  • 人生感悟
  • 智慧人生
  • 感悟爱情
  • 心灵鸡汤
  • 实用文档
  • 名人名言
  • 伤感文章
  • 当前位置: 蜗牛文摘网 > 日记大全 > 【制度在历史的积累中成长】 个人账户积累制度

    【制度在历史的积累中成长】 个人账户积累制度

    时间:2019-01-30 05:54:10 来源:千叶帆 本文已影响

      行政复议是由公民、法人和其他组织提起的行政机关内部自我纠正错误的监督制度,是现代法治国家普遍确立的基本法律制度,它有助于保障公民、法人和其他组织的合法权益,塑造合法、合理与高效的行政秩序,减轻法院的工作负担。与整个法治建设的过程一样,我国行政复议制度的确立和发展,经历了而且正经历着曲折的历程,在历史的积累中逐步生长和成熟。
      
      民国的《诉愿法》:短命的草创和奠基阶段
      
      制度的意义和权威,来自本民族的习惯,来自数世纪平缓的历史积累,它以民族的精神和价值为基础。然而,近代以来,面对西方新文明,国人茫然不知所措,先是荒谬的夜郎自大,继之是彻底的自卑自弃。本世纪初,历史虚无主义已演化为普遍的民族情绪。自1911年后,制度发展和本国历史之间的本源联系被彻底切断。历史上的制度资源不再是制度建构的依托,尽管它依旧是社会伦理和价值观念的来源。在忘却和废弃历史的之后,我国由日本移植了行政法制。因此,现代的行政复议制度并非我国固有,而系外铄。
      最初,复议称诉愿,目前我国台湾省的复议仍称诉愿。早在宣统二年(1910年),中国已有了建立现代行政复议制度的动议。(参见故宫博物院明清档案部编:《清末筹备立宪档案史料・上》,中华书局,1979,第89~90页)北京政府时期,现代法制的建构艰难展开。1914年6月29日,参政院奉令代行立法院职权,旋即议定《诉愿法》,共18条;7月20日,由袁世凯总统公布施行。在该法的起草过程中,关于未来行政法制的体系,究竟采用欧陆法系传统,还是英美法系传统,曾经有一番论战,最后欧陆法系传统雀屏中选。然而,一方面因为诉愿制缺乏历史的基础,另一方面因为时局阽危,战乱频仍,《诉愿法》没能很好实施。从纸面上来看,该《诉愿法》(1914年)是我国历史上第一部行政复议法,它确立了现代行政复议制度的基础和结构,其基础和结构至今未有大的变更。它的缺点是照搬外国制度太过,没能充分考虑中国的实际情况,并作出有针对的规定;它是在极度紧迫和反常的境况下制定的,而且缺乏相应的制度实践经验。这些缺点完全是可以原谅的。
      国民政府成立后,1928年北伐成功,全国再度统一,政府亦积极进行各种建设。行政院认为行政处分(指具体行政行为),影响公众生命权和财产权甚大,各国对民众不服处分而提起诉愿者,均以法律明定其程序,俾以保障民权,依法行政。国民政府遂于1930年公布并施行新的《诉愿法》。此法共14条。(关于这两部《诉愿法》的内容,参见谢振民编著,张知本校订:《中华民国立法史・下》,中国政法大学出版社,2000年,第1049~1050页)后来,国运多舛,兵燹四起,该《诉愿法》依然未能很好实施。但是,就行政复议乃至整个中国法制建设而言,这是草创和奠基阶段:行政复议制度虽然简陋单纯,甚至被束之高阁,但基本轮廓都已具备。
      其后,台湾当局以该《诉愿法》为基础,使得行政复议制度有了充分的发展和完善。在1978年后的法制建设中,这些又成为我国行政法重要的智识资源。因此,从政治意识形态上看,新旧中国曾经完全不同;但是,经历了将近三十年的法制虚无主义后,在传承和借鉴民国法律智识资源方面,在以前述资源为基础的制度建设方面,新与旧的界限已日趋模糊乃至消失。
      
      《行政复议条例》:中国行政复议制度的正式确立
      
      新中国成立以后,经历了三十年的风风雨雨,直到上世纪八十年代,社会逐渐意识到了法制的重要性,开始重建法制,于是,法制工具主义开始兴起。在这个时期(1980-1989),正式而系统的行政复议制度是不存在的;有的只是些个别的单行法,而且,这些单行法对复议制度的零敲碎击,也只是行政管理的权宜之计,而非出自理性的自觉。有些学者认为,这些零散的规定标志着行政复议制度的建立和发展。(参见张春生主编:《中华人民共和国行政复议法释义》,法律出版社,1999年,第2、8页;赵威等编著:《行政复议法起草问题及条文释解》,中国人民公安大学出版社,1999年,第2页)笔者认为,行政复议制度应该是由核心理念支撑且由诸多概念、规则和原则构成的有机规范体系,它应有自己的内在逻辑、运作程序和价值追求;而上述法规中的相关条款非常简单零碎,相互之间也没有沟通和协调,它最多只是类似复议制度的规定,只是为了个别地应付行政管理中的问题而设计的权宜之计。这个时期,由于没有专门规范行政复议的法律法规,由于市场经济尚未有充分发展,行政复议案件依然比较少。相关的理论研究也极不成熟,老百姓对行政复议也缺乏基本的认识。正式而系统的行政复议制度尚不存在。
      1989年,在市场经济和民主法制这两股力量的推动下,我国制定了《行政诉讼法》。该法的出台,提出了建立正式的行政复议制度的要求。《行政诉讼法》规定:对属于人民法院受案范围的行政案件,公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请行政复议,对行政复议不服的,再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议、对行政复议不服再向人民法院提起诉讼的,依照法律、法规的规定。为了落实《行政诉讼法》的上述规定,1990年11月9日,国务院第七十一次常务会议通过了由原国务院法制局起草的《行政复议条例》,该条例于同年12月24日发布,于1991年1月1日起正式施行。1994年,根据实践中出现的新问题,国务院又对《行政复议条例》作了修订。
      《行政复议条例》共10章,57条。它明确界定了行政复议的性质和目的,即维护和监督行政机关依法行使职权,防止和纠正违法或者不当的具体行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益;规定了合法、及时、准确和便民的复议原则。规定了行政复议的管辖、复议机关、复议审理和决定、期间和送达、法律责任等。以《行政复议条例》为契机,行政复议活动的各个环节都有了相对明确的法律依据。《行政复议条例》的施行,标志着我国行政复议制度的正式确立。
      自1991年复议制度施行以来,全国各级行政机关共受理复议案件约22万件。在维护和监督行政机关依法行使职权、保护行政相对人的合法权益方面,复议制度都发挥了积极的作用。然而,与立法的预期目的相比,同时参照行政诉讼和信访工作的情况来看,行政复议制度的作用还没有得以充分的发挥。自1991年至1997年底的七年间,各级人民法院共受理行政诉讼案件约30余万件,大大高于同期的行政复议案件。从年度的分布情况看,1994年以前,每年的行政诉讼案件比行政复议案件只多5000余件,自1994年以后,行政诉讼案件的数量迅猛上升,有的地区已高出行政复议案件一至两倍。其中,多数情况是没有经过行政复议而直接向人民法院提起行政诉讼的。以黑龙江省为例,据估算,每年至少有近两万起案件本来是可以成为行政复议案件的,事实上,1996年以前,黑龙江省各级行政机关每年所受理的复议案件总数不超过2000件。(参见赵威等:前引 书,第9页)行政复议的范围要比行政诉讼大,而且行政复议不收费,程序简便,依照常理,复议案件本应当远多于诉讼案件。因此,前列数字的巨大反差表明,《行政复议条例》设定的行政复议制度是有问题的。
      《行政复议条例》确定的复议申请范围较窄,和诉讼大致相同,没能体现复议的特色;申请复议的条条框框较多,相对人申请复议不方便;没能充分保护行政管理相对人的权益和安全,这导致相对人往往不敢申请复议,因为“胳膊拧不过大腿”,“胜一案子,输一辈子”;一些行政机关规避法律,想方设法蒙蔽行政相对人;有些行政机关的机构设置不合理,不设立专门的行政复议机构或专职的复议工作者;有些复议工作者因为怕当被告或者怕麻烦,对复议申请应当受理而不受理,即使受理,也总倾向于作出维持决定,对违法的具体行政行为该撤销的不撤销,对不当的具体行政行为该变更的不变更。
      基于上述原因,久而久之,行政相对人就对复议机关失去了信任,认为复议工作者官官相护,复议是无用的走过场。很多人宁愿舍弃免费而简便的复议程序,选择繁琐、耗时且花钱的司法程序,和政府对簿公堂;也有大量群众走上了层层上访的道路。周汉华先生对此曾有精彩的描述:“我们看到,一边是年复一年、数以百万计的信访案件和上京城、省城、县城讨说法的川流不息的人群,以及各级政府机关为平息这些诉求而投入的巨大人力、物力与心力。另外一边是为权利保护而设计的行政复议……等争议解决制度不同程度的出现了闲置甚至萎缩的征兆,尤其是行政复议制度,不但没有呈现预期的门庭若市景观,反而案件数量不断下滑,几乎成为被人遗忘的角落。”(《环球法律评论》,2004年春,第5页)正是基于对上述问题的认真严肃的反思,并出于充分发挥复议制度功能的拳拳之心,从1996年起,国务院开始在总结《行政复议条例》实践经验和教训的基础上,研究和起草《行政复议法》。
      
      《行政复议法》:复议制度的新进展
      
      经过三年的调查和研究,1999年4月29日,第九届全国人大常委会第九次会议通过了《中华人民共和国行政复议法》,该法于1999年10月1日正式施行。(当时的)全国人大常委会法制工作委员会副主任张春生认为:《行政复议法》的公布和实施,是“行政复议制度的新进展”。(张春生主编:前引书,第2页)
      与原有的《行政复议条例》相比,现行的《行政复议法》确实有重大的完善和发展,复议制度本身的主体性也日益突显:第一,从阶位上看,原有的复议条例只是国务院的行政法规,是为了被动地配合《行政诉讼法》的实施而制定的,它依附于《行政诉讼法》。《行政复议法》则是全国人大常委会的法律,是和《行政诉讼法》效力平等的规范。复议法的起草者则自觉而主动地把复议制度确定为“行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”。(杨景宇:关于《中华人民共和国行政复议法(草案)的说明》)第二,扩大了可以申请复议的具体行政行为的范围,并在一定限度内把抽象行政行为变成了复议审查的对象。第三,进一步贯彻便民原则,复议申请的期限从原来的15天延长到60天,允许口头申请,并确立了县级地方人民政府转送复议申请的义务。第四,强化了对复议活动的监督,严格了行政机关和复议工作者的法律责任。
      这些改革措施,确实是重大的制度进步,“标志着我国行政复议制度的高度发展和完善,并将使行政复议工作进入一个崭新的时期”。(赵威等编著:前引书,第4页)这种评价是中肯的,绝非不负责任的吹捧。真正的制度建设,总是绵延不息的时间之流漫长积累的结果,也只能通过无数次的局部的渐进的改革而实现。人们不会也不应该认为,现实中的制度是绝对完美的,它总存在这样那样的缺陷;人类无限追求完美的天性,也使他们不会满足于眼下的改革。然而,正因为如此,人类必须客观面对并珍爱已有的改进,仔细体会它的用心,认真挖掘它的意义;任何制度都是由人来实施的,制度实施的好坏,在很大程度上取决于实施者的综合素质。《行政复议法》取代《行政复议条例》,是亲民和便民原则的伟大实践,标志着行政机关在制度建构中的主体意识的觉醒,是中国行政复议制度的历史积累的开始。
      实践也证明,《行政复议法》确立的制度进步是有一定成效的。广州市的情况就说明了这一点。1999年,广州市政府法制办行政复议处收案137件,应诉案2件;2000年,收案量剧增至204件,应诉案1件;2001年,收案201件,应诉案32件。整个广州市的行政复议机关,1999年收案539件,2000年收案量攀升至745件。就全国范围而言,2001年,全国行政复议案件突破8万件大关,达到历史最高点。
      当然,这些数字不能完全说明问题,但是,前后的反差,至少说明,《行政复议法》在一定时期内重建了公众对复议制度的信任,强化了公众运用复议制度来解决行政争议的意愿。但是,没多久,复议收案量就开始一路走低,一些地方和部门出现了受案数量的负增长,同时,复议机关的应诉案件却急剧增长:例如,2000年以前,广州市政府法制办行政复议处应诉案的收案数从未超过5件,2001年则猛升至32件;在2000年后,整个广州市行政复议机关的应诉案的收案数则几乎翻番式的增长:1999年是110件,2000年是243件,2001年是280件,2002年是410件,2003年是795件。尽管同一时间,行政诉讼案件的数量也出现了类似的下滑现象,但考虑到行政复议不收费和更便捷的特点,考虑到最近几年是中国社会各种矛盾空前爆发乃至激化的时期,考虑到各地信访案件数量长期居高不下的现实,可以说,行政复议案件数量的下降和服役机关应诉案件的数量的上升,至少说明,《行政复议法》可能没有按照原有的计划得到很好的实施,没能实现在行政系统内部解决行政争议的预期目的,或者说它制度设计可能还有诸多缺陷;制度没有很好实施,归根结蒂,也还是因为制度本身有缺陷。
      与原有的10章57条复议条例相比,复议法只有7章43条,而就在大致相同时期,台湾地区制定和公布的《诉愿法》则有101条。我国现有的复议法比较抽象,缺乏可操作性;对很多问题,复议法只做了原则性规定,对该原则的具体实施,复议法则不置一词,留归地方立法补充。各级行政复议机关和复议人员在严格依照《行政复议法》审理案件时,普遍感觉办案程序和规则不具体,难以遵循;复议机构本身不独立,很难充分发挥作用;复议案件的审理程序不规范,复议案件的内部审批环节繁琐,限制了行政相对人的参与权利,损害了复议工作的透明度,也降低了行政效率;而且在很大程度上阻碍相对人形成稳定的预期,影响了复议工作的公正性和公信力;抽象的执行和监督等责任机制也难以落到实处。笔者认为,《行政复议法》的制度进步虽然巨大,但是,起草者们的修正只是基于对复议过程中不良现象的直接应对,没能考虑到现象背后的深层原因;没能把个别的不良现象与整体结构联系起来。复议法的进步只是量的改善,没能实现复议制度的结构性变迁。
      
      《广州市行政复议规定》:执行和补充过程中的制度进步试验   
      在我国的法制建设过程中,很多重大的制度进步都是先从地方开始的。地方立法的使命是在不抵触中央立法的前提下(在我国法律体制中,地方政府立法的标准是“根据原则”,笔者认为,“根据原则”是不恰当的,应该采用“不抵触原则”,本文对此不予展开),执行和补充中央立法,并根据地方的特殊情况和需要,制定具有地方特色的规范。由于地方立法机关最贴近现实,最能敏锐地感受到民众的需要,有最丰富的经验,因此,在满足地方法律需求的同时,地方立法还为全国的法律变迁作出了贡献。有时,地方立法中被证明有效的规范和制度被中央立法所吸收;有时,对某些事项,往往是先由地方制定规范,待条件成熟后,再上升为中央立法。地方立法通常是中央立法的智慧来源。陈端洪先生把这种在执行和补充的过程中试验和创新的立法思路,称作试验主义。(陈端洪:“立法的民主合法性与立法至上”,载《中外法学》,1998年第6期)
      我国的法律进步,一言以蔽之,即法制的现代化。现代化的进程是从东南沿海开始的。因此,东南沿海城市的地方立法经常是中央立法最集中的智慧来源。就行政复议而言,广州市一直走在兄弟城市的前列。在此仅以《行政复议条例》颁布和实施的第一年为例说明之。复议条例早在《行政复议条例》发布(1990年12月24日)之前,广州市政府就于1990年11月成立了行政复议机构,即广州市政府法制局行政复议处。《行政复议条例》实施后仅一个多月,广州市政府就受理了第一起行政复议案件。在《行政复议条例》实施的第一年,广州市政府建立了行政复议案件统计制度和应诉资格制度;颁布了《广州市行政复议案件办理程序规定》和《广州市行政复议管辖实施办法》;举办了三次大型的宣传和咨询活动;受理行政复议案件504件。这些都给兄弟城市的复议工作提供了丰富的素材。《行政复议法》公布和实施后,广州市采取包括媒体和咨询在内的各种形式,大力宣传复议法的相关知识;并把复议经费纳入了市财政预算;多数复议机构充实了人力,复议工作者的素质也有大幅度的提高;各复议机关还根据各自的工作职能和特点,大力推进制度创新,确立了一系列保证行政复议法实施的制度。
      为了充分实施该法,2003年,广州市政府依据自己在复议工作中的经验,在不抵触《行政复议法》的前提下,为了在广州市高效地开展行政复议工作并化解纠纷,贯彻执政为民的理念,确保行政复议制度能真正便民、亲民并取信于民,广州市政府起草了《广州市行政复议规定》(下称《广复》)。该规定遵循公正、公开和民主的原则,对行政复议的程序等问题做了全面细致的规定。
      《广复》共14章,104条。第一章是总则,规定立法宗旨、适用范围、基本原则、激励机制和复议经费等问题。第二章用五个条文专门规定了行政复议的工作机制,这在《行政复议法》中只有一个条文。在第四章,《广复》把“行政复议参加人”单列出来,分成四节,用十四个条文加以规定。《广复》的第五至八章和第十章对行政复议的申请、受理、审查、决定和送达规则做了详尽的规定。第九章专门规定了证据问题。第十一章规定行政复议的执行和监督,第十二章规定行政赔偿和补偿,而在《行政复议法》中,这两章都被放在第五章的“行政复议决定”中。第十三章规定法律责任。从结构上看,《广复》比《行政复议法》更加具体详尽,可操作性有很大提高。
      其中,有不少条文、制度和原则是很具特色的创新。其一,在立法宗旨中,《广复》更加强调对公众权益的保护和对行政机关的监督。《行政复议法》的第一条,把“保障……行政机关依法行使职权”也作为立法宗旨之一,“维护或保障行政机关依法行使职权”不是复议法的目的,这已是学界的共识。行政复议的本质是:通过监督行政机关依法行使职权而为相对人的法定权益提供保障和救济。依照这种基本原理,《广复》的第一条把行政复议的宗旨确定为:“规范本市行政复议工作,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权。”其二,《广复》还建立了对复议工作者的激励机制。写在纸上的制度本身是死的,它必须靠人来推动和实施。人总是避免和减少痛苦,追求和增加快乐,避苦取乐。良好的制度设计必须奠基于对人性的深刻洞察之上,确立适当的责任和激励机制。《行政复议法》确立了专门针对复议工作人员的责任机制,但却没有确立激励机制。责任机制只能导致人“但求无过、不求有功”,显然不利于复议工作的健全开展。要想让制度成功运作,立法者不能只让那些犯错者受到惩罚,还必须让那些素质高、付出多和责任风险大的人能获得更多的报酬、更有效的激励和更大的快乐。《广复》在这方面为全国复议制度改革提供了范例,其第四条规定:“对在行政复议工作中做出突出成绩的单位和个人,各级行政复议机关应当给予表彰和奖励。”其三,《广复》把因公务员的录用而发生的行政争议纳入了复议的范围。我国法律界有一种普遍的误解:凡涉及公务员的行政行为,都是内部行政行为,由此引发的法律关系属于特别权力关系,不属于复议的范围。这是值得商榷的。公务员录用行为不是内部行政行为。内部行政行为,是行政主体在内部行政组织和管理过程中作出的,它只对行政组织内部生效;外部行政行为,是行政主体在管理外部社会的过程中作出的,它的对象是普通的相对人。这种划分的意义在于,二者适用不同的救济途径。内部行政行为,不可以适用复议程序。公务员录用行为,实质上是行政机关在录用一般公民、并使之转化为公务员的过程中、针对社会上的普通公民所实施的行政行为:或者他成为公务员;或者他不成为公务员。因此,录用行为是外部行政行为。正是基于这些考虑,《广复》在第十二条列举式的排除规定的第三款特别强调:“行政机关作出的行政处分和考核、任免、升降、辞退、回避、退休等人事处理决定及相应的工资福利待遇等事项的处理决定”不属于行政复议的范围,“但录用除外”。从人权保障的视角看,这是一项进步。其四,《广复》建立了行政争议的协调制度。主流理论认为,复议不适用调解,理由是:这是由行政机关职权的公共性决定的。行政职权是一种公权力,对行政机关来说既是权利也是义务,行政机关无权处分自己的权力。笔者认为,这一观点不成立。虽然对于严格的羁束性的法定职权,行政机关无权处分,但是,对于当代行政机关行使的大量自由裁量权,法律则是允许行政机关处分的;另外,权利只是法律的形式,行政职权背后的实质乃是公共利益,申请人的权利是他的个人利益,这两种利益则是完全可以相互妥协平衡的;正是这种背后深层的利益的可妥协性,决定了行政纠纷是可以通过协商和调解而得到解决的。复议不适用调解的认识,已不符合中国行政复议的现实运作,在我国,大量的行政复议纠纷都是通过调解和协商而解决的。正是基于上述考虑,《广复》规定:“在审查过程中,行政复议机构可以通过协调解决争议。”
      此外,《广复》还从平衡公平和效率的原则出发,规定了合议和独任制度、集体讨论制度、专家征询制度和委托决定制度;在参加人问题上,《广复》确立了复议代表人制度和组织作为代理人的制度;在复议申请问题上,《广复》确立了申请人对申请材料之真实性的声明制度;在保障复议当事人的程序权利方面,《广复》也在《行政复议法》的基础上,向前迈出了一大步;结合行政复议的实践,在借鉴行政诉讼证据制度的基础上,《广复》还对行政复议的证据制度作出了比较系统的规定;《广复》还通过赋予申请人以举报权,确立了行政复议法律责任的启动机制。这些创新条款,实际上提出了中国复议制度改革在新的时期如何深入的问题。不论是在观念层面,还是在实践层面,《广复》都在一定程度上触及了中国复议制度背后的深层结构,为中国复议制度深层的完善和改革作出了重要贡献。
      (《广州市行政复议规定释义》,陈里程主编,新世界出版社2005年11月版,45.00元)

    相关热词搜索:积累成长制度历史

    • 名人名言
    • 伤感文章
    • 短文摘抄
    • 散文
    • 亲情
    • 感悟
    • 心灵鸡汤

    推荐访问

    在全市民政工作会议上讲话 春节期间文化旅游行业安全生产工作汇报 副县长主题教育专题组织生活会个人对照检查材料 干部任前谈话会主持词 市人社局关于开展矛盾化解“百日攻坚”行动工作总结 善党组织方式 党课讲稿:坚持严密党组织体系完 镇党委书记在党员冬春训和党建业务知识培训会上讲话 在公司“道德讲堂”暨专题党课上致辞 在全市文化旅游发展座谈会上交流发言 纠正“四风”整改情况报告 大学生入党积极分子思想汇报模板(共4篇) 办公室工作人员发言稿 主题教育实施方案(2篇) 入党积极分子参加发展对象培训班学习心得体会汇报 集团党委上半年宣传工作总结 微党课:践行信仰信念,争做合格党员 乡镇“七一”党课讲稿 在县政府食品安全委员会第一次全体会议上讲话 “四个坚持”扎实推动主题教育入脑入心走深走实 在全市组工干部业务培训会上讲话 "个人检视剖析报告 在乡镇校车安全会议上讲话稿 XX国企党课讲稿专题党课 廉洁党课讲稿:加强党性修养 县委统战部年人才工作述职报告 在全局市场监管工作会议上讲话 纪委书记述职述廉报告 分管住建和征地副区长述职述廉报告 在党组织书记抓党建工作述职评议大会上讲话 区医保分局年度深化作风建设工作总结 主题教育专题民主生活会6个方面查摆问题 交流发言:在专题“读书班”上学习体会和认识