广州国企引入优先股的思考
时间：2020-04-07 05:16:17 来源：千叶帆 本文已影响人
[摘要]优先股的引入是国企产权改革的重要手段。广州国企的现状为优先股的引入提供了条件。证监会有关规定为引入优先股提供了制度性框架，我们可以借鉴国外优先股的成功经验，并引入优先股推动广州国企产权改革，完善治理结构。
[关键词]广州；国企改制；优先股；产权改革
[DOI]1013939/jcnkizgsc201719105
十六届三中全会已经提出了国企改革的混合所有制思路，十八届三中全会再次提出打破国企垄断推行混合所有制，对国有企业实现市场化改造，推行优先股是改革措施之一。国务院提出了《国务院关于开展优先股试点的指导意见》，为了落实指导意见中国证监会通过了《优先股试点管理办法》，为国企优先股改制提供了明确的规范依据。
1优先股的含义及其国外情况
优先股是一种特殊股票类型。相对于普通股而言，它在公司收益分配和财产清算方面享有优先权，但不享有股东表决权，从而避免在经营过程中对企业过多地干涉。优先股有利于完善公司治理结构，完善股东和管理层之间的关系，有助于完善证券市场。
优先股最早来自英国铁路公司，后来应用效果最为突出的是美国。截至 2013 年 10 月，美国市场上活跃的优先股面值到 3900 亿美元。国际上，20世纪90年代以来优先股融资快速增长。
主要资本主义国家均规定了优先股，相关制度呈现出渊源多层次性。美国优先股法律制度更多授权于公司章程做出规定，便于新型优先股类型的出现，有利于资本发行市场以及投资的需要，具有较大的灵活性和自治性。大陆法系国家的优先股主要以法律制度作为法律渊源。
2优先股的有关国内规范和实践
中国也早有了优先股实践，《深圳市股份有限公司暂行规定》于1993年4月26日通过，并于2004年修正。该条例第51条第2款规定优先股。《海南经济特区股份有限公司条例》第39条、第41条、第42条对优先股做了规定。基于特区的特殊立法权限，对优先股做出了比较早的规定。以优先股、可转换优先股投资的企业，一旦上市，优先股便可流通。1998年生效2012年修订的《广东省股份合作企业条例》也规定了优先股。
比较典型的上市发行优先股的真实案例是深圳发展银行和天目药业。由于当时我国法律不认可优先股的地位，这些优先股先后被赎回注销。1992年国家经济体制改革委员会通过了关于印发《股份有限公司规范意见》。其中第23条明确规定了优先股，1994年9月由原國家经济体制改革委员会和国务院证券委员颁布了到境外上市公司章程必备条款，专门针对到境外上市公司提供示范文本，对不同种类的股东表决的特别程序进行了专章规定。2005年通过了《创业投资企业管理暂行办法》，该办法第15条明确规定了“经与被投资企业签订投资协议，创业投资企业可以以股权和优先股、可转换优先股等准股权方式对未上市企业进行投资。”2013年11月30日国务院通过了《国务院关于开展优先股试点的指导意见》，目的是增加丰富证券品种，开拓投资渠道，增加直接融资的比例。为贯彻落实《国务院关于开展优先股试点的指导意见，2014年3月21日，中国证监会通过了《优先股试点管理办法》。该办法规定了优先股发行、权利内容、交易转让、登记结算、信息披露、回购与并购重组、监管措施和法律责任等一系列内容。
以往国企改革往往习惯强调增强企业活力，但是忽视了市场经济需要建立公平竞争的市场机制，首先要打破国有企业的垄断局面。但是当今的国企垄断局面并没有被打破。在国有企业实现利润大幅度提高的反面，非国有企业发展及增长空间的下降、公平的市场竞争秩序遭到扭曲。因此，有必要引导国有企业公平竞争并维护良好的市场竞争秩序。
3广州国企产权改革的现状，为优先股的发行提供了条件
广州国有资产的体量很大，广州市国资委监管企业资产总额达5000亿元。广州市国资委下属国企平台有28家，具有12个A股上市公司平台。2013年12月，广州市通过了《关于全面建设广州区域金融中心的决定》，这是中国大城市中第一个以市党委、政府“决定”的名义出台的金融政策性文件，显而易见，金融产业是广州发展的重点所在。根据公开资料显示，目前广州国有金融资产主要集中在越秀集团和广州金融控股集团有限公司这两个金融平台。该平台金融牌照齐全，均拥有银行、券商、信托、基金和保险等五类资质。通过推动金融企业上市寻求金融资产整合的突破，也就意味着广州市属金融资产的整合将率先探路。广州市属国企以竞争性企业和公益性企业为主，这种类型的企业有助于开展改革而不影响国资在重大领域的控股地位。这为广州未来国资重整的展开找到了切入口。
目前广州国企证券化率已经超过一半，这便于国企产权改革的继续深化。通过国有产权结构调整和国有企业制度深层次地创新，通过股份制改革和证券化发展，国资委的监管职能也将从“资产监管”转变为“资本监管”。国资资产互换在进行中，国企引入民间资本并认购优先股，必然会推动公司治理结构的完善，国资运行模式必然会有很大的变化以适应市场经济的需要。
4广州国企产权改革引入“优先股”的设想和策略
我们可以从存量的转换和增量的发行对推行优先股进行分析。存量的转换指将普通股转变为优先股，这将随之带来股权结构的调整；增量的发行，维持现有股东的相对持股比例，实现保持公司治理结构的相对稳定。纯粹以增量发行优先股对公司治理并没有直接的影响。对于上市公司而言，再融资引入增量，是增加流动性和套现的重要途径。我国资本市场体系不够健全，公司治理机制存在问题，上市公司中的大股东侵害优先股股东的现象依然存在。广州国企优先股改革需要采用平行推进的方式，在法律层面上需要明确优先股的性质、种类或进行不同种类优先股的试点发行。
41将竞争性国企的国有股转化为优先股
国有企业选择性退出竞争性行业，可以选择采用优先股的方式，按照广州市国资战略谋划初步构想，广州将用3年时间，将市属企业由目前的130多户调整至40户左右，使市属国有资产的大部分集中到前20户大企业集团。目前已经有了多家国有资产整合的成功案例。资产整合的推行必然促进资产证券化，这必然为企业优先股的发行奠定基础。
虽然长期以来，这类国有企业的国有比例需要逐步降低，但是由于这些企业往往具有很高的利润，地方政府为了保持财政收入，难以放弃。为了解决上述矛盾，将国有股转为优先股，继续完善独立董事制度，排除政府官员兼任经营管理层，使企业逐渐得到适应市场需要的治理结构。
长期以来，决策低效的问题普遍存在于国有企业中。将国有股份转为优先股，在彻底改变政府干预企业的局面、公司治理结构的完善、弥补资金缺口三方面具有重要意义。将国有股转化为优先股并拨付给社保基金持有，让其分享长期的低风险收益。既可以减持国有股，也有利于社保基金的保值、增值，解决资金缺口，减轻国家财政压力。况且选择优先股在证券二级市场增量发行，不会对证券市场造成很大的冲击。
42选择金融机构开放优先股融资
传统金融机构补充资本金的渠道主要包括利润积累、增资扩股和发行次级债券。金融机构长期存在资本充足率不足的问题。特别是受到市场的刺激，银行往往习惯于增加对外贷款等方式获取更多的利润。优先股的优势在于无须偿付本金，在特殊时期甚至还可以适当延迟支付股息。因此，这必然会减轻金融机构的偿付压力，降低次级债券的再发行成本。
43公用事业公司开放优先股融资
目前的广州公有企业基本上属国有股，在国企选择混合所有制的同时，进行优先股的发行。近年来，随着城市规划的不断完善，基础设施建设不断展开，广州城市建设过程中出现了巨大的资金缺口需要弥补。公用事业公司作为城市建设的主要担当者，资金来源集中于银行和财政。由于公用事业的投入的盈利水平较低且回报期较长，容易形成长期债务，而财政资金大多以专款专用的形式存在，额度有限，因此，它们都不可能成为主要的投资来源。而优先股具有分红有限性等特点，有利于增值保值，必然会吸引更多的人参加投资。
44可颁布实施细则，实行税收优惠
从立法来看，目前我国对优先股没有具体分类，广州市是否对优先股做出细化规定。很有必要细分优先股的种类，也需要规制发行优先股的优惠条件。为了推动优先股发行，我们可参考国外经验，对优先股股利实行适当的税收优惠。根据需要进行优先股种类的设置，包括可参与的优先股、可累积的优先股以及可转换的优先股等。不同的条件设置形成不同的优先股，满足投资人和发行人的多种需求。
当然，国企改革与社会保障是需要同步进行的，国有股转为优先股的同时可以将该股份由社保基金持有，划拨国有资产转为社会资金并进入资本市场，以弥补社保资金的巨大缺口。
优先股纯化了资本的收益权，转移了一些社会职能，也大大降低了国企普遍存在的高代理成本问题。引入优先股推动投资形式的多样化，国有资产也将随之被盘活了。
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[基金项目]本文系广州市社会科学规划课题“后危机时代广州国企改制法律问题研究”（项目编号：10Y63）。
[作者简介]吴午东（1973—），浙江嵊州人，广东农工商职业技术学院法学教研室法学讲师。研究方向：民商法、地方法制。
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