法治国家与地方化问题研究
时间：2020-04-07 05:17:14 来源：千叶帆 本文已影响人
摘 要 地方和基层是法治领域最具活力的场域， 有地方法制， 才会有法治国家， 而地方法制的关键， 是地方国家机关实施法律的制度建设。在处理中央与地方关系中涉及的地方自治和垂直管理等问题上，应该通过宪法和其他宪法性法律坚定不移又循序渐进地推行和拓展地方自治制度，并严格控制垂直管理的设定，从而使我国中央与地方权力划分和关系处理中充分体现现代法治精神。本文拟对我国中央与地方关系法治化的问题作初步的探讨，以期抛砖引玉。
关键词 国家法治 地方化 中央与地方
在法治国家建设的过程中， 地方发挥了， 或者可以发挥什么作用， 是法治建设中的一个重大问题。它不仅关系到如何评价多年来地方各级国家机关在推进我国法治国家建设中的作用， 而且， 也关系到我们是建设“什么样”的法治国家， 以及又应该“如何”结合我国实际情况， 进一步推进法治国家建设这一根本性的问题。
我国宪法第5条第1款规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”而且，宪法第3条第4款明确规定：“中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”然而，目前我国宪法和法律对中央与地方的国家机构职权的划分任务并没有完成，可以说，目前我国中央与地方关系的法治化程度还不高，有的虽有一定的法制化，但规定得不一定科学合理，未必符合宪法所确立的既保障中央统一领导又发挥地方积极性的原则以及法治精神。
苏力在其书中，提出了知识的地方性和有限性的观点，他认为作为一种制度的法治不可能靠“变法”或移植来建立，而必须从中国的本土资源中演化创作出来。法治建设的规划无法穷尽社会中法律活动的全部信息，无法对社会中变动的现象作出有效的反应。因此，依据理想模式或现有的理论来规划建立现代法治不可行。豍
在所有的法治国中，以上都是普遍存在的。但是法律构建的缺陷并不是国情不同所造成，因为哪怕是土生土长的法律制度，也不可能完善，这是由法律制度本身的特质和性质决定，和是否需要坚持本土资源无关。具体而地方化的知识当然不能够被一国照搬移植，否则就会失去其效果，但是如果我们找到了一种适用上的通性，并依据理性而科学的方法去阐述和应用这种通性，那么将在很大程度上加速外来法律体系的适应过程，因为直接用公式求的答案，一定不会是天马行空，不受控制的结果。
因为发展经济的需要， 国家将原来由中央控制的各种权力在下放地方的同时， 也用法律的形式转化为民事主体的民事权利。特别是上世纪90年代中期， 中央决定建立社会主义市场经济体制， 以取代计划经济体制， 民事权利保护制度逐渐完善。伴随着这一过程， 社会矛盾和社会纠纷大量产生， 各级政府和其他国家机关， 与市场主体之间的关系问题骤然突显， 不仅要求地方国家机关必须学会在市场经济条件下运用法律保护民事主体的权利，而且也要求国家机关逐步退出市场， 依法行使职权。在民事权利法律体系逐步健全的同时， 国家机关公权形式的规范化问题日益突出。在不同的地方， 由于经济发展的水平不同， 市场化的程度不同， 对政府和其他国家机关的规范化要求也有一定差异。豎因此， 规范公权力的行为， 在各地当然不同。例如， 广州市政府按照国务院有关信息公开的规定， 根据公民的申请， 于2009年10月底公开了财政预算中的部门预算。相同的政府行为， 目前只有上海市初步表示跟进（最初上海答复公民申请时表示该预算属于国家秘密）。何以存在如此大的差异？ 原因虽然是多方面的， 但是， 却反映出不同地方， 法制发展的情况与水平是不同的。民事权利的保护， 带动了公民与社会组织各项权利保护水平的不断提高。在这个过程中， 显然， 只有中央一个积极性是不够的， 老百姓的积极性、地方政权的积极性， 都是不可缺少的重要因素。
目前我国中央与地方的关系以及中央与地方之间的权力分配都存在一些需要解决的问题，笔者近年来一直主张开展中央与地方关系法治化理论的研究，并在地方自治和垂直管理问题等问题上提出了上述初步见解。笔者非常赞成如下见解，即“为保障中央与地方的权力运行不偏离宪法所确立的框架和结构应当建立中央与地方关系的宪法保障制度。”豏这是一个宪法制度创新问题，需要认真探讨。此外，还有诸如财税体制与社会公共服务供给等诸多实证问题都涉及中央与地方关系、涉及中央与地方之间的权责分配，都需要运用中央与地方关系法治化的基本理论与方法予以解决，这些问题也都有待于我们进一步深入研。
由此可见， 在我国， 法治国家建设不仅仅是中央的事情， 而且也是地方的事情。研究中国的法治建设， 不能总是眼睛向上， 更要眼睛向下， 关注地方各级国家机关以及普通人民群众、企事业单位权力与权利保障制度建设中的问题。唯有如此， 我们才能真正找到中国法治建设的立足点， 让法治回归现实。
为防止目前我国中央与地方关系的改革再度陷入“一统就死、一放就乱”的怪圈，我们应当进一步解放思想，借鉴国外特别是联邦制国家关于中央与地方关系法治化的经验 。我们应当从制度上解决问题，应当通过法治途径在中央与地方之间进行明确的纵向分权，明确中央的专属管辖权和职责以及地方的自主权，改变当前中央与地方之间的关系在宪法和法律上不明确、不完善而在实际上“一统就死，一放就乱，一乱就收”的状况，实现中央与地方关系的法治化，既确保中央权威，又实现地方自治，真正发挥“中央和地方两个积极性。
注释：
苏力.法治及其本土资源[M].北京：中国政法大学出版社，1996：17.
葛洪义.法治国家与地方法制建设的关系[J].法学，2009（12）.
熊文钊.法律保障央地关系[J].瞭望，2005（49）.
参考文献：
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[2]刘小兵.中央与地方关系的法律思考[J].中国法学，1995（2）.
[3]林志远.中央集权和地方分权——联邦主义的经验和教训[J].战略与管理，2003（6）.
[4]杜万平.对我国环境部门实行垂直管理的思考[J].中国行政管理，2006（3）.
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