地方法制研究的理论框架

[摘要]地方法制的研究正在展开，地方法制相关理论需要加强研究。目前可以从四个视角来认识地方法制建设：中央与地方视角，突出地方作为法治国家组成部分的基础性地位；法律制定与法律实施视角．强调在立法任务基本完成之后地方法制建设在新历史阶段的战略性角色；领导与合作视角，是对上级与下级视角的一种改造，强调中央在实现治理方式转型中对地方的依赖与互动关系；普遍与特殊视角，强调地方在遵守中央统一规范的同时，承担制度创新的使命。

[关键词]地方法制　理论框架　中央与地方　合作方

[中图分类号]D927　[文献标识码]A　[文章编号]1000—7326(2011)04—0040—05

地方法制建设在改革开放以来有着丰富的实践，也取得了突出的实际成果。然而，地方法制研究长期以来主要以地方立法为内容，相关的研究也较多地围绕地方立法进行。地方法制作为一个理论问题进入法理学研究者的视野则是近年来的事情。地方法制建设包含丰富的内容，虽然相关研究长期突出地体现为地方立法领域的研究，事实上，地方法制为地方推进法治国家建设事业提供了丰富的制度空间．也为研究者开启了广阔的研究领域。本文试从地方法制研究的视角人手，讨论相关研究的可能性。

一、中央与地方：法治国家及其组成部分

中央与地方的视角，是地方法制研究不可缺少的一个认识框架。中央与地方，是当代中国长期以来需要制度化、法制化的一对主体。央地关系法制化、制度化，以及如何在新的历史条件下创造央地关系的基本范式，调动中央与地方两个积极性，是目前法制建设中突出的历史任务。

中国近代以来的历史，突出地体现在重建一个强大中央的任务上，没有一个强大的中央，中国国家独立自主的地位就不可能得到保障，因此中央的主体地位长期以来需要重点保障。相应地，在强化中央主体地位的同时，地方的主体地位则受到了削弱。虽然在追求强大的中央的过程中，地方的利益也同时得到了真正的落实与保障，然而，不能不说，中央与地方的关系在这一长期历史过程中，得到了一种优先中央、地方靠后的制度性安排与思维惯性。新中国成立之后，由于中央保持着对于地方强大的指挥与动员力量，地方实际上不得不对中央的政策呈现一种追随与紧跟的态度。改革开放以来的政策则以“放权”、“让利”为重要的政策倾向，使得地方开始意识到自己的主体地位，从而有目的地在中央与地方关系的重塑过程中逐渐地重新主体化。但由于领导人在改革开放政策推进过程中的策略性与制度中各种复杂关系的博弈性，事实上，很难以一种整体性的制度建设思路来考虑和设计法制化基础上的央地关系。

央地关系法制化，是中国这个传统的中央集权体制国家在新时期面临的一个新任务。法治国家建设是中央政府提出的国家法制建设的目标，并在中央层面予以推动，号召地方也加入这一历史进程。如果说，法治国家建设是中央政府对于中国法制事业目标的一种理想预期，那么，地方在这一事业中必然处于一种不可缺少的重要地位。法治国家是一个整体性事业，而一个个治理良好的地方才是法治国家的真正落实。相对于抽象的中央，普通民众生活在一个个具体地方的治理之下，即使是生活在首都北京的人们，也具体地接受北京市某区某一街道工作人员的服务与管理。对于法治国家来说，地方法制是必然的组成部分，是法治国家的现实基础和真实的支撑力量。不可能脱离良好治理的地方来谈空洞的法治国家，因此，地方法制就在新的基础上承担起了新的意义。

讨论法治国家建设，固然离不开宏观视野与理想目标的讨论，前一时期的讨论主要以此方向展开。但是，我们尤其需要更多地关注地方法制的制度创新与点滴进步，需要在央地关系维度中更加强调地方及地方法制，这是法治国家建设未来最具成长意义的内容。

二、法律制定与法律实施：制度承诺与权利保障

法律制定与法律实施，或者说立法与执法的视角，是地方法制研究需要着力的一种认识框架。这里所说的立法与执法(包括与之相联系的司法、守法、法律监督等法制环节)的关系，略不同于传统法理学体系中的立法、执法、司法、守法等概念体系中的含义。这一对概念是将立法者的制度承诺与执法者的权利保障做对极化处理后使用的。葛洪义教授曾用法治国家和地方法制来概括中央与地方在法制建设中的不同功能，法律制定(立法)是以中央政府为代表的国家权力对治理秩序的一种庄严承诺；法律实施(执法)是以各级地方政府为代表的基层国家机关对公民权利的切实保障、对治理秩序的具体落实。

法律实施效果不够理想是当代中国最为突出的一个现象，也是法治国家建设中必须认真面对的问题。当代中国社会主义法律体系的建设工作已基本接近尾声，即使立法还存在一些不足和遗憾，立法者在改革开放30年来完成的庞大工作，仍然是给人印象深刻并值得高度评价的。但立法者的工作越出色。执法者的表现就越引人注目，并且越来越成为法治国家建设的关注焦点。改革开放以来谈地方法制，基本上都在立法的角度上进行讨论，事实上，地方立法在法制框架中仅占有较少的内涵，而且立法活动更多受中央立法的制约。可以把立法与执法这一对概念，转换为理解地方法制的一个认识视角。

无论在任何国家，强大的官僚体系都具有自我增殖的惯性，这种官僚制度的特性会自然地从上级机关向下级机关扩散，形成各机关自我赋予权力、自我尊崇自身、自我制度扩张的冲动。从中央到地方的各级官僚机关普遍地追求自己的权力扩张，以法律的名义对公民社会设置自由行动的障碍，以强化管理的名义凌驾于社会之上，但却常常忽视自身应当承担的社会责任。中国社会中公共权力近些年来的权力扩张与利益膨胀也给人以深刻的印象。

要强化中央政府抽象规则制定者的角色，中央政府应当更多地把自己的工作重点转移到对地方政府执政能力、法律实施状况的监督与催促上来，较少地对具体部门、单位、企业进行个别管理，以强化中央政府规则制定、行动督促、结果评价的权威地位。地方政府应当更多地转换角色，强化其权利保障责任者的角色，成为法律执行者、权利维护者、待遇保障者，至少在县区一级政府层级停止“以文件落实文件、以会议落实会议”的官僚制工作传统，以具体到个人、直接面对个体的状态，将服务型政府的理念具体在基层政府予以落实。这样，中央政府强化其“立法”(规则提供)的功能，尤其不对自己所直接管理的“中央属”企业、事业单位给予特殊待遇，避免破坏法治的基本精神，更多地以中立于各个地方、独立于各种利益的权威地位提供抽象规则，指导与督促各个特殊地方法律治理工作的进展；地方政府虽然也具有某种“立法”(制定规则)的权力，但它更主要地是在中央集权体制下，遵守已经确定的法律格局，在此格局之下共同维护公民权利，树立国家法律治理的权威形象。如果这种“立法”(规则提供与执行监督)——“执法”(权利保障与待遇支付)的功能能够正常运行并进入良性循环，中央政府的权威将在法治框架下得到重塑，地方政府权利保障的功能也得到培育，将以更多的精力投入到本地区人民福利与权利的保障上来，而较少地进行“跑部钱进”式的争取特殊待遇与竞争例外资金的活动。

地方一旦将精力集中到本地区人民福利与权利的维护中之后，中央政府的权威是否就会受到影响?中央政府如何保持其对各个地方的优势地位与吸引力?可以预计，经济发达地区将会把自己的精力更集中到本地区的发展中去，但中央政府对此是具有其优势力量来保障其优势控制力的。

三、领导方与合作方：中央权力及其地方合作者

改革开放以来，以统制式的原计划经济体制为主要依托的旧体制，不断地受到改革的变革与消解．然而，正是在同一过程中，旧体制的惯性对改革的抵制与对抗也形成了相当强的制度复归力量。中央对地方的高度统制模式，倾向于把地方都“管”起来，地方为了自己的利益总是在寻找机会从中央的管制中解放出来，有的取得了制度化的形式，如“经济特区”制度；有的体现为地方灵活的工作方式，如“跑部钱进”的公关方式；等等。

一般地，在考虑央地关系时，上级相对于下级的优势地位多得到强调，尤其值得关注的是下级针对上级展开的各类公关活动及由此形成的正式机构“驻京办”、“驻省办”等。但是，中央与地方(包括广义的上级与下级)之间的关系是丰富复杂的，除了在中央与地方视角中可以采取的地方属于中央．地方主要体现出相对于中央的从属性、依附性之外，其实还可以采取一种相对平行的视角来看待中央与地方在法治国家建设与国家权力运行中的互动关系。地方诚然属于中央，在单一制国家中地方的这一特点非常突出并明显地不同于联邦制下的州权，然而，地方作为一个主体，它能够发挥的能动性、积极性是央地关系这一刻板制度所不能束缚的。可以相对搁置规范的央地关系的视角，从双方作为一种“合作者”的角度来看待两者的关系。行政学者较多关注行政主体及其他社会主体之间复杂的合作关系，可以同样如此来描述上下级政府之间的关系类型。

中央权力要在地方得到落实，不可能不尊重地方，也不可能主要依靠规范或制度所保障的权力．采取一种合作的态度是必不可少的。这一特点可以更具有地方性的司法权力之运行为例来说明。司法机关现在基本上按行政区域设置并向同级人大负责，同时在人权、财权方面对地方政府的相关职能部门有明显的依赖关系，这种制度现实在相当程度上把司法权拧向地方一极。然而，司法权力的中央权力属性也在强烈地塑造自身，地方各级法院就体现出与地方权力进行合作的特点。地方法院在涉及地方政府的诉讼中会更多地维护地方的利益，在行政诉讼中会更多地照顾地方政府一方的面子，有时这种对地方的照顾是在地方政府并不知情甚至事后也不了解的情况下作出的举动。地方法院在案件受理方面也倾向于维护地方政府的某种权威，更多地考虑到与地方的合作。不少地方法院也非常注重对政府部门行政审判的充分沟通，这在某种意义上是一种审判业务辅导甚至法律知识启蒙工作。

司法权因其体制原因，目前较少体现其中央权力的特点，但已经实现中央直接管理的银行部门，同样体现出“合作者”的特点，在地方经济发展及实现自身效益的过程中，银行部门与地方政府有着更为密切的合作关系。各级中央部门对于本系统的地方机关，都在保持上级领导身份的同时，注意到了双方的“合作者”角色。这一方面是由于地方机关主要由地方经费供养，从而主要属于地方；另一方面也是因为同类机关之间权力竞争关系的存在，需要保持与本系统地方机关的良好关系来扩张本系统的权力。

中央政府本身事实上也意识到此种“合作者”关系的存在，如中央政府对香港和澳门地区就明显地给予了较高的礼遇规格，并且较注意在对香港、澳门地区提出要求时更多地以平等的方式进行，如为支持香港经济发展的CEPA，就体现出不同于其他地方的正式的合作方式。其他地方虽然未必能够在形式上获得这样正式的制度安排，但非正式的合作关系是存在的，中央也是需要地方的配合的。中央要保障自己的权力能够行使，尤其是法治国家建设这样的宏大主题得到地方的落实，就非常需要一种具有平等性可持续的合作关系来保障。尤其是在中央和地方的关系有待制度化和法制化的历史进程中．这种既维护中央对地方的领导权力、同时又尊重地方的主体地位的认识模式，是有利于促进中央与地方两个方面的积极性的。或许用“合作”关系来概括央地问的关系类型不符合正式制度的规范观念，但是如果观察中央对港澳与特区的态度，则也能够得到某种直观的印证：中央在不影响并能够保障中央权威的前提下，并不反对给予地方某种优越的待遇。更何况此处所说的合作关系是一种非正式的表述方式，应当是对地方法制实践有积极促进意义的。地方在受到更多尊重之后，可能会更有兴趣来考虑具有风险的制度试验，这对于法治国家建设的整体局面是非常重要的。

四、普遍性与特殊性：遵守统一规范与创造新鲜经验

地方法制研究值得重视的一个视角是，地方同时存在着两种角色：一是遵守统一规范的角色。二是创造新鲜经验的角色。由于长期以来的倾向比较注重地方对中央的服从，因而，在地方法制建设过程中更多地强调了地方遵守统一规范的角色。事实上，即使在此过程中，各个地方都不同程度地承担了遵守规范之外的功能。即为制度创新创造新鲜经验。对于中国这样一个处于制度转型进程中的大国来说，后一方面的功能对于向新体制的过渡更为重要。

一方面，统一的规范难以在广阔的国土范围内普遍适用，必然需要地方进行相应的制度细化与再创造。这一工作是任何大国的地方政府都必然面对的问题，即无论立法者如何深入实际，如何考虑具体情况，总是不可能为具体事件制定适宜的规则，规则总是面临着需要再度创造的问题。作为世界第一人口大国和内部发展条件差异极大的国度，中国特色的问题总是无处不在，基本上不存在具有普遍适宜的规则，执法者必然要对规则进行加工，这就使得地方必然在遵守统一规范的同时，要承担创造性地适用规则的责任。这一责任是具有内在矛盾的，到底是应该更多地强调规则的统一性，还是应该强调规则的可变性呢?如果过度强调前者，势必影响规则目的的实现，制定规则本来是解决问题的，但可能会由此激化矛盾、制造问题；如果过度强调后者，则又可能影响到规则制定者的权威性，会影响到规则对社会的引导作用。另一方面，规则创造工作是地方需要积极承担的制度性任务。因为面临的问题复杂，各个地方的特殊性只能自己理解和表达，并且在强调统一性和齐一化的制度当中争取合宜的治理规则，因此，各个地方就需要积极地承担起制度创新任务。这一任务可能在制度中有正式的安排，最为明确的制度创新主体就是经济特区和承担改革开放制度创新任务的其他行政或经济区域(在此统一称为“特区”)。特区制度固然享有某些其他地区所不享有的特权，但更重要的是它们需要承担为制度创新提供各种新鲜经验的责任，尤其在政治风险还不太明确的情况下，特区地方就具有着一种特殊的政治责任。事实上，中央政府之所以把制度创新权力给予特区，也是为了保障制度创新活动本身能够不断地持续进行，避免受到政治压力而停顿。当政治形势好转之后，制度创新就可以在更加广泛的领域内进行，特区就不那么特殊了，各个地方也会拥有发挥其自身优势、创造自身经验的权力了。也有论者将特区所具有的这种功能推而广之．把西部大开发、中部崛起等都视为制度创新和制度示范的重要内容。中央在前一阶段陆续

批准珠三角发展规划纲要、长三角发展规划纲要等许多地区性发展规划，也可以从促进地区之间发展竞争、激活地方发展活力，从而推动全国整体发展的角度来理解。

对于中央权威的统一维护，是各个地方在中央集权体制下所必须承担的政治责任，但各个地方并非消极被动地服从中央就能够承担起它所具有的政治使命，而是应当更为积极地按照自己的责任来行使权力，这就需要它们在遵守统一的规范前提之下，积极地、有创造性地发挥其能动性，因地制宜，创造新鲜经验。局部地区创造的新鲜经验在经过相应的政治法律议程之后，就能够成为向全局推广的重要范本。当然地方所创造的经验未必全部都适宜在全国范围内推广，但各个积极探索实践经验、发挥能动作用的地方主体，就为整个法治国家的建设事业带来了充满活力的精神氛围，这种积极推进法制事业的精神气质，对于地方法制建设和法治国家事业是更为宝贵的。

五、结语

中央与地方视角，辩证地考虑了在法治国家建设中央地各自的重要地位，尤其是地方在此事业中的特殊重要性；立法与执法视角，突出了地方在法治国家实践中的战略性地位：立法事业已经基本完成，法律实施(执法)工作将成为今后法治国家建设与地方法制建设的战略重点；领导与合作视角，突出了央地之间存在的合作关系，此种关系主要地以非正式的方式存在，但对于地方法制建设的激励与诱导作用是不可忽视的；普遍与特殊视角，分析了地方所承担的两种职能，既要模范地遵守统一规范，维护中央权威，同时也要积极进行制度创造，以推进全国范围的制度创新，促进法治国家建设事业的进展。

总结起来，处于中央与地方关系中的地方虽然更多处于从属地位，然而在地方法制建设与法治国家建设事业中，地方因其处于法治实践具体落实的地位上而具有着特殊的重要性；从规则制定到规则实施的过程中，地方法制更处于决定性的环节，中央的法治进展可以抽象的文本与条文来评价，而地方法制则必须以权利保障的具体实践来评价；集权的中央主体与行权的地方主体关系方面，主要体现为一种自上而下的领导关系。然而，中央事实上无力独立承担法治国家建设的任务，必须尊重并维持地方的主体地位，在某种程度上要合理地维持一种与地方的合作关系；从普遍与特殊的视角着眼，地方不但承担维护中央政令畅通的责任，同时也承担着为中央推进法治国家建设事业提供积极有益的先进经验的使命，虽然各个地方在正式制度安排中可能责任大小有所区别，但任何地方的积极贡献均对于全局有积极影响。由此可见，中央与地方、法律制定与法律实施、领导方与合作方、普遍性与特殊性这四种视角．可以作为地方法制建设研究的四种主要的理论分析框架，促进地方法制建设研究的开展，总结和概括法治地方的各类具体经验。

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