元宇宙能否为公众参与社会治理赋权——通过五层阶梯结构辨析

□ 潘浩之 吕守军 陈 杰

国家治理体系和治理能力现代化要求保障人民当家作主，在党的领导下通过各种途径和形式依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。社会治理可以被定义为社会多元主体在决策过程中的互动。传统电子政务是在不改变社会治理权力分配结构的前提下优化政府公共服务效率，提升人民生活质量。相比之下，社会治理“技术赋权”目标则更进一步，旨在通过新兴技术重新调整社会治理的权力分配结构，重构政府与政府外社会多元主体在社会治理中的关系，积极鼓励公众、企业、社会组织等多元主体一起参与决策和协同共创。(1)G. Viale Pereira, M. A. Cunha, T. J.Lampoltshammer , P. Parycek, M. G. Testa, “Increasing Collaboration and Participation in Smart City Governance:A Cross-Case Analysis of Smart City Initiatives”，Information Technology for Development, vol.23, no.3 (September 2017), pp.526-553.然而，不同社会主体受到新兴数字技术的赋权程度与水平千差万别。在不同方式与路径的技术赋权中，广大社会公众的参与和增权是否能得到真正的实现？受国内外技术资本所追捧的“元宇宙”技术，能否真正为广大社会公众赋权？还是“赋权”资本掌控权力，反而削弱公众在社会治理中的话语与影响？这是社会治理数字化转型学界与政策制定者都亟需辨析的问题。

数字技术对不同社会主体潜在的“赋权”方式与程度千差万别，造成了各种社会力量间权力的重新分配。对于社会公众，新兴互联网、社交媒体等技术成为公共信息扩散、舆论传播、政民互动的渠道，促使公众参与、协作意识上升、更加重视对政务信息的知情权和民意表达权，以及对社会治理的过程参与；
对于政府，数字时代的政府需要从自上而下的管理导向转为社会多元主体参与的协同共治、公众参与和政民互动的治理导向，数字技术促进政府与市场、社会组织间数据流通、保障治理过程公开、透明化运行；
(2)孟天广：《政府数字化转型的要素、机制与路径——兼论“技术赋能”与“技术赋权”的双向驱动》，《治理研究》，2021年第1期。对于企业，尤其是技术资本操控的企业，在数字化转型中成为了社会治理平台(如城运系统、城市指挥室、物联网等)的网络技术供应商，同时也掌控着面向公众的数字服务业(如社交网络、共享经济平台)的技术运营业务，其实际上承担了一定的社会治理功能。(3)P. Cardullo, R. Kitchin, “Being a ‘Citizen’ in the Smart City: Up and down the Scaffold of Smart Citizen Participation in Dublin, Ireland”,GeoJournal, vol.84, no.1 (February 2019), pp.1-13.政府在数字化转型过程中对技术资本的监管，以及对数字技术应用策略的选择，都将在很大程度上影响着不同社会主体，特别是社会公众，是否能获得真正的增权。(4)关爽：《数字技术驱动社会治理共同体建构的逻辑机理与风险治理》，《浙江工商大学学报》，2021年第4期。

元宇宙概念的流行得益于一系列数字支撑技术的成熟，包括人工智能、物联网、区块链、虚拟现实、5G高速网络等。社会公众和组织借助这些技术，可以进一步实现社会结构的“去中心化”，获得新的信息获取与交流表达体验。国务院《“十四五”数字经济发展规划》(下称《规划》)中强调通过数字孪生赋能城市治理、提升公共服务：“深化新型智慧城市建设，推动城市数据整合共享和业务协同，提升城市综合管理服务能力，完善城市信息模型平台和运行管理服务平台，因地制宜构建数字孪生城市。” 《规划》中提到的数字孪生，即为元宇宙相似技术的一种表达形式，同样关注现实物理世界和虚拟数字世界的连接和交互，可以将目前以文字、图像等平面载体为主的线上政民互动形式，发展为更具沉浸感、实时性的、维度更丰富的政民互动线上空间。

本文所称的元宇宙(Metaverse)，按照一般共识，是指基于数字技术(包括虚拟现实VR、增强现实AR、互联网通信技术等)以及区块链算法与规则，架构于现实逻辑之上的共享的虚拟空间。(5)袁园、杨永忠：《走向元宇宙：一种新型数字经济的机理与逻辑》，《深圳大学学报》 (人文社会科学版)，2022年第1期。(6)郑磊、郑扬洋：《元宇宙经济的非共识》，《产业经济评论》,2022年第1期。本文主要讨论两类元宇宙技术在社会治理中的应用。第一类为政府借助元宇宙与数字孪生技术开发的政务信息与政民互动平台。第二类为技术资本主导下基于元宇宙技术开发的社交平台、在线游戏、虚拟社区等。

第一类的典型案例包括杭州“城市数字大脑”等城市数据中心。数据中心基于元宇宙与数字孪生技术对三维空间的高仿度复现能力，为城市运行增添更高精度、更全面的数字化信息；
又例如，上海“一网通办”等政民互动平台，引入元宇宙VR技术，搭建虚拟讨论室、办事通、移动客服，为公众在接受公共服务、反馈问题、参与决策的过程中获得更即时、人性化的体验；
不少党建、城市规划等虚拟主题展厅以及建设项目公示平台，借助元宇宙技术中的VR、全息等技术打造身临其境、震撼力强的观展体验，调动公众有更强的积极性去认识家园、参与社会治理。第二类的典型案例包括沉浸式更强的元宇宙虚拟社区。在虚拟社区中，不断涌现交易、非正式雇佣、信息传递、群体行动等类似真实社会的公众行为；
同时，虚拟社区产生的强感染力舆论也通过公众对现实世界产生影响。在一定程度上，这些虚拟社区也成为了社会治理的一部分。

两类元宇宙技术的应用有显著区别，但也有紧密的联系。第一类应用由政府主导，主要面向公众服务，一般是免费提供，但政府经常会把技术平台的打造整体委托或部分外包给技术资本进行开发与维护。第二类应用由技术资本主导，自定运营与治理规则，同时接受政府的监管。公众一般作为用户、消费者、或内容贡献者参与其中。两类元宇宙技术应用都会在政府、公众、技术资本间产生新的权力关系变化，对社会治理结构产生深远的影响。

元宇宙是否能真正实现对公众的技术赋权，在学界还存在较多争论与批判。2021年7月，Facebook首席执行官扎克伯格宣布公司进军元宇宙业务，并更名为Meta，引发了全世界各界对元宇宙的广泛关注。美国左派学界很快公开指出，扎克伯格的元宇宙将会创造一个噩梦般的“反乌托邦”世界。元宇宙“反乌托邦”世界的主要内涵为：技术资本以互联网与虚拟世界为工具，通过资本无序扩张以及通过对政府监管的逃避，实现新时代的“新自由主义”。(7)R. Zickgraf, “Mark Zuckerberg’s ‘Metaverse’ Is a Dystopian Nightmare”,Jacobin, 2021年9月25日， https://jacobin.com/2021/09/facebook-zuckerberg-metaverse-stephenson-big-tech，2022年9月21日.其主要手段包括：1)在沉浸式的虚拟现实中，利用用户的成瘾性与新媒体的宣传，形成“消费乐园”；
2)利用虚拟世界法规的缺失以及虚拟货币隐蔽的交易渠道，逃避政府监管。在元宇宙的文化原型小说《雪崩》的虚构世界中，政府对社会几乎没有影响力，而各大企业把土地划分为自己的城邦。这个原型世界影射了未来元宇宙新自由主义反乌托邦社会的可能形态。

如何辨析技术赋权能否真正实现公众对社会治理的参与和影响？元宇宙对技术赋权、公众参与可能有何种正面与负面影响？如何避免元宇宙被利用为资本控权的推手？为辨析这些问题，本文参照Arnstein公众参与社会治理的阶梯理论，在社会治理中对公众受到技术赋权程度从低至高分为五类，构建技术赋权的五层阶梯结构。(8)S. R. Arnstein,“A Ladder Of Citizen Participation”,Journal of the American Institute of Planners, vol. 35, no.4 (July 1969), pp.216-224.在每一层级中，本文将通过关键词识别相应文献，并提取现有数字化社会治理的相应案例，以此对元宇宙在技术赋权中的意义、作用与风险进行研判，并提出相应的治理策略。

(一)社会治理数字化转型促进技术赋权

在社会治理数字化转型中，“技术赋能”指通过数字技术提升社会服务供给的效率与质量，这属于数字化转型初级阶段的目标；
而“技术赋权”进一步让公众参与到公共服务的供给决策中，属于更高水平的数字化转型目标。(9)A. Meijer, M.P.R. BOLíVar, “Governing the Smart City: A Review of the Literature on Smart Urban Governance”, International Review of Administrative Sciences, vol.82, no.2(September 2015) pp.392-408.吴建南等结合公共部门创新的理论视角，提出了城市治理数字化转型的“创新-理念”框架，将参与向度定义为最高理念维度。(10)吴建南、陈子韬、李哲、张阿城：《基于“创新-理念”框架的城市治理数字化转型——以上海市为例》，《治理研究》, 2021年第6期。吴结兵和崔曼菲通过嘉兴市案例展示了数字化在社会秩序的构建中实现合作治理、共同生产的作用，以及数字化提供的公众参与共同生产的激励机制，构建了新型的国家—社会关系理论模型。(11)吴结兵、崔曼菲：《数字化推进市域社会治理现代化——以嘉兴市为例》，《治理研究》, 2021年第6期。孟天广指出，作为数字时代国家治理的新形态，社会治理数字化转型应协同社会主体、重塑治理结构。(12)孟天广：《政府数字化转型的要素、机制与路径——兼论“技术赋能”与“技术赋权”的双向驱动》，《治理研究》，2021年第1期。现有研究对于技术赋权的目标定义还较为笼统，并未系统区分不同社会治理形态中，技术赋权是真正实现了公众对决策的影响，还是仅在表象上与公众进行互动。

本文将提供更系统的概念框架，对技术赋权的程度与公众参与程度进行更详细的辨析。

实现技术赋权的途径包括政府开放数据共享和提供交流互动平台。(13)何圣东、杨大鹏：《数字政府建设的内涵及路径——基于浙江“最多跑一次”改革的经验分析》， 《浙江学刊》, 2018年第5期。张会平和顾勤归纳了政府数据向其他社会主体流动的方式，包括向社会免费开放政府数据，以及授权一定外部主体通过市场化方式运营政府数据。(14)张会平、顾勤：《政府数据流动：方式、实践困境与协同治理》，《治理研究》, 2022年第3期。高翔指出构建促进数据共享机制并同时保护隐私，是公共数据治理超越政府中心主义，实现市民授权的重要路径。(15)高翔：《超越政府中心主义：公共数据治理中的市民授权机制》，《治理研究》,2022年第2期其中，数据信任机制、利益共享机制以及采纳技术介入策略都是实现数据治理技术赋权的重要策略。(16)F. WANG, “Understanding the Dynamic Mechanism of Interagency Government Data Sharing”,Government Information Quarterly, vol.35, no.4(October 2018),pp.36-46.顺利实现政府数据治理，需要多元主体参与，并建立多元主体协同机制。(17)O. Benfeldt, J. S. Persson, S. Madsen, “Data Governance as a Collective Action Problem”, Information Systems Frontiers, vol.22, no.2(April 2020), pp.299-313.Bannister和Lin指出信息技术在公共部门的应用能丰富社会治理主体交流的渠道和平台，降低互动的成本，从而实现促进公众参与，优化治理结构。(18)J. Bannister, Y. Lin, “Correspondence: Digital Tools, Participation, and Promoting Effectiveness, Efficiency, and Fairness of post Covid-19 Urban Governance”,Urban Governance, vol.1, no.1(November 2021), p.6.社交网络、自媒体平台的出现在一定程度上实现了普通个人的信息崛起和话语平权。(19)张林：《自媒体时代社会话语生态变迁：生成模式、主体形式与权力结构》，《理论导刊》, 2019年第12期。元宇宙作为信息传递与交流互动的一种全新形式，能否提供更便捷、更有效的技术赋权途径，是本文的关注焦点之一。

技术赋权产生的多元主体之间权力关系变化，并不一定能使公众获得更大的权力分配。其原因主要有两点。首先，社会治理数字化基础设施的建设依赖于资本的技术提供以及公众的使用参与，造成决策权、规制权和所有权等维度的权力分配差异。(20)郑跃平、杨学敏、甘泉、刘佳怡：《我国数字政府建设的主要模式：基于公私合作视角的对比研究》，《治理研究》，2021年第4期。其次，复杂多样的互联网经济监管面临更强的信息不对称性，政府监管机构的能力和资源比较有限，难以对庞大的技术资本主体进行充分的监管。(21)刘鹏：《以网管网：第三方平台监管的兴起及其逻辑》，《治理研究》, 2021年第5期。Cardullo和Kitchin发现爱尔兰都柏林所谓的“人民中心”(Citizen-Centric)智慧城市倡议根植于“公众管教”(Stewardship Paternalism)与“新自由主义”的资本导向价值中，在社会治理中将市场解决方案与资本目标排在首位，而忽略公众的政治权力与社会共同利益。(22)P. Cardullo, R. Kitchin,“Being a ‘Citizen’ in the Smart City: Up and down the Scaffold of Smart Citizen Participation in Dublin, Ireland”,GeoJournal, vol.84, no.1 (February 2019), pp.1-13.Smith和Martin在对西班牙马德里与巴塞罗那城市参与式数字治理平台进行分析后发现，数字治理平台在建设与运行过程中必须以公众利益、公开透明为基础，促进公众与各级政府部门之间相互学习、监督、适应，才能更好地保证公众参与。(23)A. Smith, P. P. MARTIN, “Going Beyond the Smart City? Implementing Technopolitical Platforms for Urban Democracy in Madrid and Barcelona”,Journal of Urban Technology, vol.28, no.1-2 (February 2021), pp.311-330.元宇宙作为下一步社会治理数字化转型的潜在关键技术，对技术赋权可能会产生的正面与负面影响，仍需进一步辨析。

(二)元宇宙对技术赋权的影响

元宇宙可以理解为依托虚拟仿真等数字技术构成的沉浸式体验的互联网要素融合形态。(24)张夏恒、李想：《国外元宇宙领域研究现状、热点及启示》，《产业经济评论》, 2022年第2期。相较于传统的网络空间与物理空间，元宇宙拥有具身沉浸性与实时交互性等优势，有优化目前技术赋权方式与手段的潜力。在社会治理中，元宇宙技术一方面可以应用于沉浸感更高的政府与社会各主体间的交流互动的潜力，另一方面也可以通过数字孪生构建更全面、更多维的社会治理数据信息平台。

元宇宙技术用于构建沉浸感更强的虚拟社区中，可以促进公众通过政务平台参与社会治理的意愿。研究发现虚拟社区意识促进了移动政务平台使用行为以及持续使用意愿。(25)翁士洪、周含笑：《虚拟社区意识、使用行为与移动政务平台持续使用》，《治理研究》，2022年第1期。Koh等指出与虚拟社区保持较强关系的社会成员会展现更多的参与行为，且更乐于进行社区协作与共建。(26)J. Koh, Y-G. KOH, Y-G. KIM,“Sense of Virtual Community:A Conceptual Framework and Empirical Validation”,International Journal of Electronic Commerce, vol.8, no.2(December 2003), pp.75-94.其中，影响虚拟社区意识有三个关键因素: 归属感、沉浸感和影响力。在元宇宙虚拟社区治理结构和沟通规则搭建完成后，公众可在元宇宙中维护自己的社区，实现社会共建、边界拓展和社交活动。(27)胡泳、刘纯懿：《“元宇宙社会”：话语之外的内在潜能与变革影响》，《南京社会科学》，2022第1期。(28)蒲清平、向往：《元宇宙及其对人类社会的影响与变革》，《重庆大学学报》(社会科学版)，2022年1月30日，http://kns.cnki.net/kcms/detail/50.1023.C.20220129.1921.002.html，2022年9月21日。不论是政府提供的政务平台，还是其他社会主体创建的虚拟社区，都可以应用元宇宙技术赋权公众的信息获取与诉求传达，并进一步推广多元主体对社会治理参与的积极性。

相比传统的政府数据信息平台，元宇宙内蕴数字孪生技术可以精确地模拟现实，推演未来的发展，进而更好地指导和改造社会治理。(29)方凌智、沈煌南：《技术和文明的变迁——元宇宙的概念研究》，《产业经济评论》，2022年第1期。“数字孪生城市”的概念首次在雄安新区规划中提出，是将物理世界的数字化映射，通过将城市数据全域覆盖，使社会事实变得可见、可读、可知，以促进公众对社会治理活动的关注和参与。(30)徐辉：《基于“数字孪生”的智慧城市发展建设思路》，《人民论坛·学术前沿》，2020年第8期。(31)毛子骏、黄膺旭：《数字孪生城市：赋能城市“全周期管理”的新思路》，《电子政务》, 2021年第8期。数字孪生拓宽了信息获取渠道，使公众获取信息变得更便捷高效。(32)吴江、曹喆、陈佩、贺超城、柯丹：《元宇宙视域下的用户信息行为：框架与展望》，《信息资源管理学报》, 2022年第1期。然而，在现有社会治理应用中，数字孪生技术赋权的潜力并未被充分挖掘，大多数应用仅服务于自上而下的管理。(33)向玉琼、谢新水：《数字孪生城市治理：变革、困境与对策》，《电子政务》，2021年第10期。

此外，作为一个由资本炒热的技术概念，通过元宇宙进行技术赋权能否真正普惠公众，一直是有争议的话题。有学者认为技术资本的元宇宙虚拟用户的隐私保护难以被监管，用户的个人信息、社会关系、位置、购物偏好等敏感信息都可能会成为技术资本的牟利工具。(34)B. Falchuk, S. Loeb, R. Neff,“The Social Metaverse: Battle for Privacy”，IEEE Technology and Society Magazine, vol.37, no.2 (June 2018), pp.52-61.目前，关于元宇宙技术风险的讨论主要关注隐私安全、成瘾性等具体问题，尚未有系统、辩证地分析元宇宙对技术赋权可能产生的正负面影响的研究。

为辨析元宇宙影响下的社会治理中不同的技术赋权形态与效果，本文参照Arnstein公众参与治理阶梯理论构建社会治理技术赋权五层阶梯结构(图1)。(35)S. R. Arnstein, “A Ladder Of Citizen Participation”,Journal of the American Institute of Planners, vol. 35, no.4 (July 1969), pp.216-224.Arnstein于1969年首次提出了通过阶梯分类评价公众权利的概念框架，在城市研究、公共管理学界产生了广泛的影响力。(36)P. Cardullo, R. Kitchin,“Being a ‘Citizen’ in the Smart City: Up and down the Scaffold of Smart Citizen Participation in Dublin, Ireland”,GeoJournal, vol.84, no.1 (February 2019), pp.1-13.(37)A. Fung, “Varieties of Participation in Complex Governance”,Public Administration Review, vol.66, no.s1 (December 2006), pp.66-75.根据最初阶梯层级的理论假设，公众参与社会治理的质量取决于公众获得赋权的方式与程度。公众需要获得足以产生“显著社会变革”的权力，才能产生公众参与创造“普惠社会”的福利效应；
反之，公众参与会变成“空泛的仪式”。在Arnstein最初的阶梯结构中，阶梯分为3个主层级与8个二级层级。3个主层级分别为“无参与”“表象参与”“公众执权”，代表着公众参与权力从弱到强的程度变化。“无参与”层级包括“操控”与“处治”2个二级层级。在该层级中，社会治理形式为自上而下对公众的教育与操控。

“表象参与”层级包括“告知”“咨询”“抚慰”3个二级层级。在该层级中，公众有一定的发声和选择权，但对社会治理决策难以产生实质性的影响。最高层级“公众执权”包括“协作”“授权”“公众控制”3个二级层级。在该层级中，公众积极主动地影响、甚至掌控社会治理的决策过程与结果。

图1 五层阶梯结构模型

根据数字化转型下的社会治理形式，以及考虑政府、技术资本、公众多主体间的权力关系，根据Arnstein的阶梯结构扩展为五层阶梯模型。在原有阶梯模型中，“掌权者”概念较为笼统，一般指代政府机构。在未来元宇宙快速发展的数字化社会中，技术资本对社会治理权力的垄断往往与公共利益与参与权形成对立。所以，五层阶梯结构不同的层级，一方面体现了社会治理中公众参与程度的变化，另一方面也体现了技术资本对社会治理权力掌控与影响的程度变化。

在构建的五层阶梯结构中，最底层的技术赋权形式是“资本控权”。公众在其中的角色是技术企业的数据点、产品或廉价劳动力。技术资本可以自上而下地对公众进行看管与说教，操纵公众为资本积累服务。第二层次的技术赋权形式为“表象互动”，即资本表面上对公众进行信息通报与情绪安抚，且公众有一定的自由选择权，但总体上对社会治理的决策影响较小。公众在这类社会治理案例中的身份是技术资本对其用户与受众最常用的称谓，包括“消费者、受信人、受访者、受试者、玩家”。五层阶梯结构中间层的社会治理形式为“公众参与”，也是目前社会治理中最普遍的政民互动形式。公众的身份包括提议人、顾问和参与者，其呼吁和反馈可以对社会治理决策产生影响，但公众仍然不能主动加入社会治理的决策过程。再上一层次的社会治理形式是“协同共创”。公众在决策中有主动、积极产生影响的能力。公众的身份常为“合作伙伴”“协商方”“创造人”或是“共建人”。最上一层的公众治理角色是“授权自治”(Delegated Power)。公众在治理决策中可获得决策权与控制权，身份为“决策者、领导者、拥有者”。

为进一步提升五层阶梯结构模型在当前社会治理数字化转型以及元宇宙涌现过程中的时效性，本文将五层阶梯结构中各层级的公众参与强度与社会治理现状进行了对比，将五层阶梯结构分为上下两个部分。“资本控权”与“表象互动”两个层级为低层级，其公众获得的技术赋权水平低于现有社会治理现状。该部分元宇宙的应用多为由技术资本掌控的商业产品或技术工具，为技术资本逃避监管、垄断虚拟社区权力、进而侵占现实社会的公共利益提供便利，削弱了公众在社会治理中的参与和监督权。高层级中三个层级(公众参与、协同共创、授权自治)的公众参与程度为现有社会治理正在建设，或高于现有水平的层级、总体上都可实现公众的增权。

在阶梯结构基础上，本文为每一级阶梯定义了公众的治理角色、参与方式，以及对应的社会治理案例，其中包含了18种公众身份类型(从“数据点”到“决策者”)和参与方式(从“被操控”到“提出愿景”)以及11个关键词(从“资本控权”到“人民中心城市”)。在识别关键词的基础上，本文对全球数字化转型的现有案例，依照五层阶梯结构进行了归类，并对照已有数字化转型案例分析，进一步提出了未来元宇宙影响下的社会治理中，每一层次所对应的技术赋权情景。

(一)资本控权

五层阶梯结构最底层的技术赋权形式为“资本控权”(表1)，即为美国左派学者所批判的资本元宇宙愿景中的社会形态：新自由主义“反乌托邦”。“资本控权”(Corporate Technocracy，另有译为“技术资本控权”“技术资本统治”“技术资本专权”等)在现代社会治理批判理论中，常用于形容“智慧城市”“数字化治理”过程中，社会公共服务的契约由“政府—公众”转向“政府—资本”与“公众—资本”，致使社会利益的分配以及社会权力的掌控逐渐被资本私有化。(38)R. Kitchin, “The Real-Time City? Big Data and Smart Urbanism”,GeoJournal, vol.79, no.1(February 2014), pp.1-14.“新自由主义”理念的基本内涵是解除政府对资本的限制性措施与政策，把一切行为都纳入市场领域。互联网技术所承诺的去中心化的社会结构、畅通平等的信息沟通渠道媒介、市场化的自由经济模式被塑造成新自由主义政策的合法性来源。

表1 五层阶梯结构低层级数字社会治理案例

然而，当技术资本通过“新自由主义”议程实现对社会治理权力的过度掌控后，社会结构的不平等、劳动人民的被剥削、舆论信息的操纵垄断反而会加剧，从而进入“反乌托邦”式的社会中。例如，互联网通讯技术、搜索引擎、离岸经营与电子商务掀起了“全球化”浪潮，描绘了打破国家、政府边界的全球统一自由市场图景，使跨国资本得以在发展中国家建立金融操控与劳动剥削形式的新殖民主义；
(39)王维佳：《“点新自由主义”：赛博迷思的历史与政治》，《经济导刊》, 2014年第6期。资本的生产、管理和营销随着数字技术发展，获得了更强的灵活性，创造了大量“灵活就业”，将市场的不确定性风险由资本转移到劳动者与全社会，导致了劳动者从事任务导向、契约稳定性与福利保障更低、劳动时间更长的工作类型；
社交媒体虚拟社会的流动结构打破了物理社会区隔，资本对舆论的影响力逐渐超过政府与传统媒体，加剧了信息表达与获取中的数字鸿沟和不平等。(40)虞鑫、兰旻：《媒介治理：国家治理体系中的媒介角色——反思新自由主义的传播与政治》，《当代传播》, 2020年第6期。

借助元宇宙技术，技术资本实现控权可能出现的两种形式。第一，技术资本将用户所使用的元宇宙设备与网络平台(如增强现实设备或在线游戏)变成“探头”，并将用户变成“数据点”。同时，用户几乎无法访问、知晓自己所产生的数据，更无从通过这些数据获得“赋权”。在此过程中，技术资本将自己获取用户数据的行为包装为“赋能”“增效”等社会价值，实则将用户变为资本的廉价、甚至免费劳动力。获得数据后，技术资本通过分析用户数据，更加了解用户的偏好，可以通过为私人订制的精准广告投放等方法，操纵、引导用户的行为，从用户中获取更高的利益。已有较多学者列举了技术资本通过元宇宙虚拟世界逃避监管而给社会治理可能带来的风险和隐患，包括但不限于：在线上游戏、虚拟社区甚至政务平台中捕捉、追踪消费者、企业乃至政府机构的数据，为虚拟社区中开展赌博等非法业务提供便利。(41)张夏恒、李想：《国外元宇宙领域研究现状、热点及启示》，《产业经济评论》, 2022年第2期。第二，技术资本在发展中国家与欠发达国家，推进元宇宙技术对社会结构的改造，从而加速跨国技术资本的“后殖民主义”。通过元宇宙技术的推广，跨国技术资本可以更进一步肢解发展中国家的本土文化，加强“西方中心”以及“资本中心”的价值观；
同时，在公众价值观、城市基础设施、资本投资等领域对发展中国家的社会治理进行更进一步的控制，最终实现跨国技术资本在发展中国家社会治理中获得增权，减弱发展中国家政府对社会治理的控制力以及公众在社会治理中的权利。

(二)表象互动

五层阶梯结构倒数第二层的“表象互动”，常出现在政府与技术资本在早期社会数字化转型方案与规划(如智慧城市、社交媒体平台等)中对“公众参与”的表象宣传。公众在“表象互动”中会得到一定的选择权，并被标榜为“参与、共创、自主、去中心化”等。而实际上，早期技术资本主导这些平台反而更进一步加强了技术资本对公众信息的掌控，并通过“消费文化”的传播，加快了资本积累速率。如Greenfield称智慧城市是跨国大企业在全球各地“从头开始建构”城市，而这些跨国技术资本构建元宇宙社区的主要目标不是为市民创造更好的生活品质，而是通过对治理技术的垄断、对社会政策的影响、以及对社会治理平台服务的私有化，实现商业利益最大化。(42)A. Smith, P. P. MARTIN, “Going Beyond the Smart City? Implementing Technopolitical Platforms for Urban Democracy in Madrid and Barcelona”,Journal of Urban Technology, vol.28, no.1-2 (February 2021), pp.311-330.(43)A. Greenfield,Against the Smart City，New York, NY: Do Projects, 2013, p.36.

借助元宇宙技术，资本可以构建集社交媒体、虚拟现实社区、虚拟货币于一体的权力扩张空间，实现信息掌控、舆论影响、自由交易。以典型技术资本Meta为例，技术资本已经拥有了具有重大社会影响力的社交网络Facebook，并正在大力推行自有的虚拟货币Diem。Meta进军元宇宙社区，一方面能加强社交网络的社会影响力与受众范围，更进一步地收集用户数据并影响用户的行为，同时也能促进公司自有的虚拟货币推广与交易，构建一个弱化政府监管的空间，以进一步完成资本积累。由于元宇宙的核心技术几乎被少数跨国技术资本垄断，各国政府若想吸引资本与技术帮助其建设元宇宙社会治理平台，其需要放松对平台的监管，并划定技术资本权力扩张的“试验区”。(44)P. Cardullo, R. Kitchin, “Smart Urbanism and Smart Citizenship: The Neoliberal Logic of ‘Citizen-Focused’ Smart Cities in Europe”,Environment and Planning C: Politics and Space, vol.37, no.5((August 2018), pp.813-830.在“试验区”中，技术资本可以通过“大数据决策”对公众进行“看管”与“管教”，使公众成为元宇宙的“玩家”或“使用者”，在多数情况下公众未能真正参与社会治理决策，只能被动接收技术资本所传递的信息与决策。(45)R. Cowley, S. Joss, Y. Dayot, “The Smart City and Its Publics: Insights from Across Six UK Cities”,Urban Research & Practice, vol.11, no.1(January 2018), pp.53-77.

(一)公众参与

五层阶梯结构上层的技术赋权形式包括公众参与、协同共创与授权自治(表2)。其中，第三层公众参与是目前最普遍的社会治理技术赋权形式。例如，社交网络和手机APP技术可以提升传统市民热线的效率与透明度。作为公众向政府反馈社会问题的重要渠道，传统市民热线的公众意见与处理成效仅在政府接线部门与反馈主体间闭环传递，对促进公众监督效果有限，且比较容易导致相关问题在政府部门间被推诿、搪塞。相比之下，有研究发现美国旧金山市向公众提供智能手机APP与Twitter社交网络等新渠道接通“311市民热线”后，取得了良好的成效。(46)M. M. Young, “The Impact of Technological Innovation on Service Delivery: Social Media and Smartphone Integration in a 311 System”,Public Management Review, vol.24, no.6(June 2021), pp.926-950.手机APP可以通过系统集成，将公众反馈直接发送到相关职能部门，打破部门间的壁垒，更好地实现公众诉求与办理成效的全过程追踪与记录；
Twitter社交网络将个人的诉求和处理成效向公众公开，促进相关处理方式得到更广泛的监督。政务公开是另一种数字化转型促进“公众参与”的形式，源自于2006年美国总统奥巴马提出的“公开政府倡议”(Open Government Initiative)，旨在通过信息平台公开政府信息与数据，促进公共事务决策的透明与参与。(47)H. R. Gilman, “Civic Tech For Urban Collaborative Governance”,PS: Political Science & Politics, vol.50, no.3(July 2017), pp.744-750.例如，美国芝加哥市就通过 “开放网格”(Open Grid)探索了基于数据开放的公众参与社会治理的案例。“开放网格”将政府公开数据嵌入谷歌地图中，使得普通非技术相关专业市民也能收到所在社区的公开数据推送，并对相关决策进行反馈。

表2 五层阶梯结构高层级数字社会治理案例

借助元宇宙技术优化线上市民热线、政务公开等政民互动平台，进一步赋权公众参与社会治理，是我国“十四五”《规划》中强调数字孪生赋能社会治理的重要方式之一。在现有线上地图服务为基底的数据公开基础上，数字孪生技术可通过三维建模、虚拟现实等方式使数据公开更加直观、全面，也便于更多非专业市民获取公开数据。同时，人工智能客服、虚拟街道办事处等技术也可将现有“12345”“一网通办”等线上、线下市民热线的服务与信息反馈过程变得更容易、交互性更强。在雄安新区的智慧城市建设中，“城市中枢”基于数字孪生技术，在虚拟空间中将城市开发所涉及的利益相关方联系起来，对相关问题进行更充分的讨论与公示，能更广泛吸纳社会意见，从而推动形成更有效的多元主体参与的社会治理。(48)徐辉：《基于“数字孪生”的智慧城市发展建设思路》，《人民论坛·学术前沿》，2020年第8期。然而，以上公众参与方式大多为政府单方面提供途径，公众的反馈形式也限于反馈、诉求与建议，尚缺乏公众自发、主动地影响决策与政策制定过程。所以，在五层阶梯结构中，还有两层更高层级的赋权形式。

(二)协同共创

从五层阶梯结构关键词与案例表(表2)中可以看出，位于第二层级的“协同共创”案例受到了最多的关注。社会治理中公众的协作共创可以由政府或大学等机构主导，也可由社区自行发起，但其本质应为多元主体联合创建的。协同共创的一个常见形式为“应用创新实验室”(Living Lab)，即结合实验室创新与实际生活场景，构建真实、以用户为中心、多元主体协作的创新环境，通过新技术在现实复杂社会环境中的应用以推动社会治理创新的发展与推广。(49)D. Shin, “A Living Lab as Socio-Technical Ecosystem: Evaluating the Korean Living Lab of Internet of Things”,Government Information Quarterly, vol.36, no.2(April 2019), pp.264-275.欧盟的“OnlineS3智能产业专业化共建平台”就是一次区域产业政策协同共创的实验。OnlineS3的目的是提供一个由多元主体(国家与地方政府、企业、公众)共同商议、制定未来区域产业政策的线上合作平台。任何参与者都可以在平台中上传相关软件、数据与建议，并最终共同协商并制订原本由政府主导的地方产业政策。除了此类政府发起的协作共创数字平台，公众也可以自发通过社交网络等技术为特定目标进行协同共创。(50)A. Panori, C. Kakderi, N. Komninos, K. Fellnhofer, A. Reid, L. Mora, “Smart Systems of Innovation for Smart Places: Challenges in Deploying Digital Platforms for Co-Creation and Data-Intelligence”,Land Use Policy, vol.111(December 2019), p.104631.在新冠肺炎疫情期间(2020年3月开始)，西班牙阿拉贡地方社区进行了依托元宇宙虚拟社区协同应对疫情的实验。在政府的帮助下，公众自发在Twitter社交网络上构建了“Frena la Curva”的疫情应对元实验室。社区公众可以将疫情中的资源与需求发布在元实验室中，向最需要支援的地区迅速分配志愿者。在此基础上，公众在元实验室中发布了众多应对疫情的政策建议，并在经过社区遴选后，向政府报送了十条应对疫情的咨政建言。(51)J. I. Criado, A. Guevara-Gómez, J. Villodre, “Using Collaborative Technologies and Social Media to Engage Citizens and Governments during the COVID-19 Crisis:The Case of Spain”, Digital Government: Research and Practice, vol.1, no.4(September 2020), p.30.

借助元宇宙技术，可以进一步优化网络协同平台，为社会治理协同共创提供更坚实的基础、更广阔的前景。首先，在未来基于元宇宙的社交网络中，社区公众可以通过关键词创建并定位实时语音会议，代替现有的文字发布与沟通，使问题的讨论与解决有更强的反馈性与实时性。而政府或相关机构创建的协同共创平台，可以向公众展现更多元的信息，包括对未来规划的虚拟现实构建与情景模拟，并可通过游戏、沙盘推演、概念树绘制等方式让公众更切身、直观地对未来政策制定与规划提出建议。元宇宙技术可突破现有网络平台信息沟通非实时性的限制，进一步促进多元主体在协同共创中的高效沟通与相互理解。

(三)授权自治

由于技术、资源、现有社会结构、组织效率等因素的限制，通过数字化技术大范围实现技术赋权最高层级“授权自治”的难度较高。现有案例多为空间范围小、成员社会背景单一、涉及资源较少的小型社区自发实验。例如，在爱尔兰都柏林市“技术极客”团体自行发起的“Tog”网络社区中，成员自发决定并发起对城市“最有社会意义”的数字化治理项目，并自行设计、构建相关应用APP与网络平台，吸引利益相关公众参与项目。(52)P. Cardullo, R. Kitchin, “Being a ‘Citizen’ in the Smart City: Up and down the Scaffold of Smart Citizen Participation in Dublin, Ireland”,GeoJournal, vol.84, no.1 (February 2019), pp.1-13.在另一个案例中，巴塞罗那左翼群体自发组成了线上en Comú社区，在公开、开源线上平台中由公众自发组织对城市财政预算、大型项目听证等重大决策展开讨论，并形成集体决议。在完成决议后，通过社区成员的社会关系与资本，在线上平台中商议集体行动，试图影响正式的政府决策进程。en Comú社区目前已经成功影响了部分城市公共政策，包括要求在2013-2018年巴塞罗那城市交通规划中加强对交通噪音的限制，并阻止了由技术资本Cisco与Schneider电器主导的3700万欧元“智慧城市校园”投资计划。

借助元宇宙技术概念框架，西方学者构建了实现社会授权自治的“草根民主元宇宙”(Grassroots Democratic Metaverse)。“草根民主元宇宙”被形容为由社区自主构建的，由社区自主、自管、自治的数字去中心化自治组织，以对抗现有技术资本垄断治理权的虚拟社交网络(如Twitter, Facebook)，通过区块链、元宇宙技术为虚拟社区用户赋权。(53)N.Talmon, E.Shapiro, “Foundations for Grassroots Democratic Metaverse”, 2022年4月10日，https://arxiv.org/abs/2203.04090，2022年9月22日.然而，笔者认为，由于元宇宙在技术与资源上的较高要求与门槛，完全由社区自行发起的授权自治难以通过元宇宙技术有效影响社会治理。同时，授权自治由于其成员背景的单一性与局限性，难以吸纳广大社会公众在社会治理中的普遍意见与相关利益，无法成为社会治理的主流形式。

针对现有数字化转型背景下的社会治理技术赋权的理论研究与讨论，本文五层阶梯结构将原本认知形式较为笼统、对象较为单一的“技术赋权”进行了理论内涵的丰富与对象主体的辨析。针对技术赋权的理论内涵，本文将公众获得权力的程度从低到高排序，指出第三层级“公众参与”是现有技术赋权的主要形式，“协同共创”是利用元宇宙与数字孪生技术进一步赋权的目标，而“表象互动”“资本控权”是技术资本与公众权力关系处理失衡的后果，需要通过对元宇宙技术的监管与社区规则的设计进行避免。针对技术赋权的对象，本文通过对五层阶梯结构高、低层级的对比展现了元宇宙在社会治理中赋权技术资本与赋权公众的不同路径，并对不同对象赋权的机制、形式、案例、后果进行比较，做出以下研判：1)技术资本获得增权的主要方式为利用元宇宙中加密货币与社区逃避政府监管，通过虚拟社区舆论影响虚拟与现实社会集体行为，捕捉并获取在社区平台中的政府与公众数据，雇佣虚拟社区低契约劳动力等；
2)公众获得增权的主要形式为：在虚拟空间中构造更便捷、更实时、体验更真实的政民互动平台，由政府、学校及其他科研机构发起的数字孪生协作平台等。

需要注意的是，五层阶梯结构的作用是客观辨析不同的社会治理技术赋权类型与层次，但并不能直接证明更高的技术赋权层次代表更好的社会治理。Arnstein参与阶梯理论的批评者指出，通过参与阶梯概念对技术赋权进行“线性”评价是对社会治理的过度简化，忽视了公众不同利益相关者内部的异质性，在技术赋权的同时无法保障弱势群体的需求与利益。(54)J. Q. Tritter, A. Mccallum, “The Snakes and Ladders of User Involvement: Moving beyond Arnstein”,Health Policy, vol.76, no.2(April 2006), pp.156-168.此外，教条式地追求赋权阶梯的更高层级也会导致社会治理对专业知识的忽视。(55)I. Babelon, A. Stahle, B. Balfors, “Toward Cyborg PPGIS: Exploring Socio-Technical Requirements for the Use of Web-Based PPGIS in Two Municipal Planning Cases, Stockholm Region, Sweden”,Journal of Environmental Planning and Management, vol.60, no.8(August 2017), pp.1366-1390.

本文的研究发现有以下两条政策意涵。首先，由政府或社会机构主导，而非资本主导的元宇宙技术应用更容易让公众获得赋权。在五层阶梯结构低层级的“资本控权”“表象互动”中，涉及的元宇宙技术多为技术资本主导，且通过自上而下模式创建了数字产品，其主要元宇宙技术载体为资本垄断的线上平台(如新型社交媒体、网络游戏社区)。技术资本在元宇宙平台中进行的虚拟货币交易以及用户数据使用，可以较为便利地规避监管。相比之下，五层阶梯结构高层级的案例的推动方式主要为政府或大学等机构支持或社区自发发起，由多元主体共同推动。面向未来元宇宙技术，一些全球或者区域性社会机构联盟(如大学、研究所、非营利组织等)更有资源与技术创建协同平台，配合政府以及社区支持，面向特定问题需求或协作意愿，更大范围地推广元宇宙技术赋权的最佳社会治理案例。

其次，本文的研究发现为现阶段社会治理中技术赋权的发展方向提供了建议。技术赋权不应成为单一、线性的绩效指标，而应该作为优化政府社会多元主体间关系的目标引领。所以，社会治理应该在技术赋权五层阶梯结构选择最合适的层级作为进步方向，而非简单地追求最高层级。笔者认为，“协同共创”层级的技术赋权高于目前主流数字化治理实践，且该层级对应案例有较强的推广基础，对元宇宙技术赋权有最强的借鉴意义。同时，社会治理数字化相关文献也证实，纳入公众进行协同共创，可以提升政府与企业实现某项特定目标过程中的公众满意度与信任感。(56)J. Chilvers, H. Pallett, T. Hargreaves, “Ecologies of Participation in Socio-Technical Change: The Case of Energy System Transitions”, Energy Research & Social Science, vol.42(August 2018), pp.199-210.所以，利用元宇宙技术将现有的“公众参与”技术赋权形式提升为“协同共创”，是当前社会治理发展的合理、可行道路，有助于实现社会服务提供与决策满意度提升、公众增权、多元主体关系优化等多重目标。□

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