借鉴德国经验解决我国外卖食品包装垃圾处理问题
时间：2023-02-14 13:35:07 来源：千叶帆 本文已影响人
袁胜利
（湖南师范大学法治文化研究中心, 湖南长沙 410081）
外卖食品垃圾已成为全球大城市的一个问题。在中国，由于较大的人口基数和经济规模，这个问题尤为突出。
2017年中国人口达到14 亿人，其中城市人口占62.5%。随着生活节奏的加快，外卖业务满足了城市生活的需要。2017年中国在线外卖业务产生160 万t包装垃圾，2019年达到269 万t[1]。在这些外卖垃圾中，大部分一次性筷子和发泡饭盒甚至都没有回收；
近四分之三的塑料垃圾最终进入了垃圾填埋场或海洋[1]。《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境法》）和《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固废法》）都规定了外卖餐盒的使用和处置方式。这些法律具有指导意义，然而注重全局性统筹引导，缺乏具体的对于某一类材质餐盒回收的规定，因而很难直接适用和处理食品行业产生的大量塑料垃圾。立足中国外卖餐盒相关的立法和执行状况，借鉴德国包装立法的经验，探讨中国的环境管理部门如何适应和应对这一新兴的环境问题。
近年来，我国互联网外卖行业经历了爆发式增长。2019年上半年，我国互联网外卖行业当年规模约为2 625 亿元，超过95% 的交易发生在城市[2]，它带来了数量惊人的外卖垃圾。2019年我国城市外卖垃圾达到269 万 t，2021年则突破了320 万 t[2]。
政府和环保部门逐渐重视外卖餐盒垃圾问题，《固废法》确立了企业实行生产者责任延伸制度，规定相关企业如果使用不可降解的一次性塑料制品，必须向当地政府部门报告并缴纳相应处理费用。但是这部法律并没有规定固体废物污染的价格是多少，如何取样，或者环保部门如何统计公司的上报数据，因而可执行性偏低。事实上，由于《固废法》并没有统一的标准来限制外卖餐盒各材质使用，餐馆可以自由决定外卖包装的材质，所以低成本的塑料成为了多数餐馆的选择。这些原材料非常廉价，且环保性能极差，难以自然回收和降解。
另外，违反《固废法》的成本不高，使得餐馆敢于铤而走险使用环保性能差的材料。《固废法》规定：“违反过度包装强制性标准的，由当地人民政府市场监督管理部门责令改正；
企业拒不改正的，处2 000～20 000 元人民币的罚款[3]。由此可见，生产企业和餐厅即使违反法规生产、使用不可降解餐具，他们受到惩罚的上限就是20 000 元人民币，这与餐饮外卖的巨额利润相比，几乎可以忽略。
最后一个导致外卖餐盒垃圾低回收率的原因是外卖食品盒回收没有补贴。众所周知，外卖餐盒的处理过程是繁琐的，因为大部分居民并不会把剩余食品和餐盒分开。处理外卖餐盒首先需要把剩余食物和餐具分开，将餐盒进行清洁，然后才能回收。这个清洁过程所产生的费用是高昂的，如果没有高额补贴，很难有回收公司愿意花高价钱回收并不能创造巨额利润的餐盒垃圾。
综上所述，我国的外卖垃圾情况是复杂的，现有的法律法规并不能很好地解决回收问题，而外卖垃圾的解决方案本身也应当是多元而系统化的。在固体垃圾回收处理领域，德国的固体包装管理和回收体系一直被认为是非常科学和有效的。通过研究德国《包装条例》（VerpackG）处理包装废弃物的案例来探寻我国外卖食品包装改善和法律适应的路径。
德国于1991年颁布了《包装条例》，要求所有向德国市场销售商品的企业，必须为其商品外包装的回收和处理负责。二元制回收体系相应建立，企业必须通过缴纳相应费用获得授权许可，从而加入到体系中，该体系的服务商负责组织管理，对客户的商品废旧外包装进行收运和处理。为了享受《包装条例》的免税政策，相关生产商和经销商自发组织起来，成立了一个非营利组织Green Dot（绿点）[3]，组织包装废弃物的回收、分类、加工和再利用。绿点的收入来源是“绿点”商标的许可费。商标费用根据包装材料、质量和数量计算。许可费构成考虑了所有州政府监督的每种包装材料的实际加工成本。
绿点必须每年向州政府提交数据流量证明，证明公司已完成《包装条例》规定的每种包装材料的回收量。同时德国拥有非常安全的系统来提交这些类型的证书，以确保系统不会作弊。
这部法规的优势在于考虑和规范了固体废物产生和回收的全部环节，用一套可行的机制牢牢控制了固体废物产生和回收的所有变量。同时采用生产者责任延伸制，将回收责任分配给产品的生产者和销售者。
2019年1 月1日，《德国包装法》（VerpackG）生效，它取代了《包装条例》，要求包装生产商和分销商必须参与一个或多个计划（双重系统），以确保在全覆盖的基础上收集和回收包装。包装生产商和分销商还被要求在中央包装登记处注册，然后才能将其包装投放市场。为全面透明地参与双重系统，所有生产商和双重系统都必须向中央代理包装登记处报告其总包装质量、材料、参与期限和公司名称。对于违反VerpackG的行为，由联邦各州会处以行政罚款[3]。
从以上分析可以看出，德国的《包装条例》《德国包装法》对包装垃圾的每一道工序都进行了监管。因此，从生产到回收，法规法律牢牢控制着过程中的各种变量。这是值得我国政府和立法部门借鉴的。我国的外卖餐盒垃圾回收问题是由多方面的原因造成的，我国人口众多，幅员辽阔，大多数市政部门并没有建立起像德国一样的回收管理体系，地方没有回收管理的立法权。因此我国的外卖垃圾管理情况相较德国就更为复杂。借鉴德国《包装条例》，提出适合我国国情的举措，为我国外卖垃圾回收提供参考。
2.1 我国应建立外卖包装的生产、使用和回收体系
尽管我国《固废法》确立了生产者责任延伸制度，但该法并未将回收责任分配给产品的生产者和销售者。因此，《德国包装法》中的回收责任分配机制可以供我国参考，这个法律促使生产者承担回收的责任。
在德国，社区市政当局将负责收集生活垃圾，系统公司将负责回收和利用垃圾。包装的生产商、零售商和使用企业可以自由选择任何与双系统签订合同的供应商，并在这个供应商平台注册并获得许可。否则，该产品将不被允许在德国销售和使用。如果某一公司不注册而违规出售带有包装的产品，则有可能被处以最高20 万欧元的罚款[4]。
我国的《固废法》也应构建“双轨制”。我国政府主管部门应指定或设立一些公司，负责包装废物的收集和回收。这些公司提供平台供包装的生产商注册，为所有面向中国市场的企业颁发包装许可证，从源头监控包装材料数量，以及这些包装材料去向，从源头监控固体废物的产生。具体来说，在固废法的指导下，我国的环境主管部门应在不同省份设立包装系统的登记平台，要求外卖包装材料供应商和使用者（外卖餐饮企业）在这个平台登记相关信息，接受监督和取得许可。在这个系统中，包装许可证的价格取决于所使用的包装材料的种类和数量。主管部门应该对生产和使用可生物降解材料的工厂和餐馆给予较低的许可价格，同时对生产和使用不可回收塑料饭盒的工厂和餐馆征收相对高的许可价格。这样，即使生产成本和原材料成本很低，制造商也需要向系统中的供应商支付更多的环保成本（许可费）。这样做可以达到两个效果：一是践行污染者付费原则，污染者为保护环境付出更多费用；
二是推动我国主流外卖包装由不可回收向可回收转变。如果法律向生产不可回收餐具的工厂征收更多的税费，在原生产材料价格不变的情况下，他们的整体生产成本将上涨，甚至高过那些生产可再生塑料制品的企业。当餐厅不再面临可再生塑料制品和不可再生塑料制品的巨大差价时，他们会更加倾向使用环保包装，从而源头抑制了不可回收垃圾产生。另外，对于不遵守注册制度而违规使用包装盒的企业，应当给予高额的行政处罚。这样违法者会面临高额的违法成本，从而更加倾向于注册和接受监管。
2.2 我国应建立数据库来监控外卖食品包装的使用和废弃物回收
为防止包装浪费，《德国包装法》规定包装生产商和使用商对必须在回收系统中的公司平台注册，并获得许可来销售和使用包装物[4]。这条立法的底层逻辑是大数据的收集和监控。大数据是近年来最热门的行政管理话题之一，部分智慧城市项目也利用了环境和消费大数据来监控垃圾产生[5]。建立大数据网络来监管包装物垃圾是未来智慧城市建设趋势。我国有34 个省级行政区，每个省对外卖包装标准的地方管理规定不同，对进一步生态目标的定义也不同。因此，在这样的行政体系中，建立统一的信息中心是不现实的。但我国的外卖市场也有自己的特色，它几乎是被三大公司垄断[5]，这些巨型外卖平台熟悉和备案了所有应当承担污染者责任的法律主体，他们掌握了足够的不同地区的法律主体使用可回收和不可回收餐盒数据。如果我国政府鼓励三大互联网外卖平台设立中央代理包装注册中心，专门管理外卖包装的使用和回收，这将极大提高《固废法》的可执行性，有利于就外卖包装的使用和回收标准达成一致。
信息中心还应包含两个基本功能：第一，监控外卖食品包装盒的使用情况，确保餐厅使用可回收或可降解的餐盒，外卖包装垃圾有合适的回收路线并公开此信息。第二，信息中心可以监测进一步的生态指标，例如遵守回收配额和促进可持续包装的财政支持。该项目将促进包装行业和外卖行业的健康可持续发展，为在我国建立第三方包装垃圾处理机构提供经验。
2.3 我国政府应考虑对外卖食品包装回收采取税收和补贴
我国外卖包装垃圾回收率低的根本原因是新包装盒的零售价低和废弃包装盒复杂的清洁和回收程序。我国政府没有对外卖食品包装的回收给予任何补贴。不同的是，德国的治理体系非常注重培养消费者的回收意识。根据《德国包装法》，消费者将获得回收清洁塑料包装的补贴，例如消费者可以在回收机中将一个啤酒瓶换成0.5 欧元。久而久之，大众逐渐形成清洁和回收包装的环保习惯。
培养人们清洁和回收外卖食品包装的习惯，也需要我国政府尽早补贴。当然，对回收企业的补贴更为重要。德国《包装条例》规定，所有参与绿点的德国企业都因环保免征部分营业税，这对企业来说是一个很大的激励[5]。我国政府可以效仿此方法，制定税收减免政策，促进个人和企业参与回收的积极性。
综上所述，通过环境立法解决外卖食品包装垃圾造成的环境污染已成为共识，我国需要通过政策和立法来明确和细化固体废物污染者的责任。最重要的是，需要指定企业和外卖平台，建立专门的外卖食品包装垃圾回收体系，让包装的生产和使用者承担责任。此外，对个人和回收企业的补贴也是必要的。德国《包装条例》对解决我国外卖垃圾问题具有参考意义。
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