试论社会养老保险的公共性流失问题:社会养老保险缴费查询
时间：2019-01-30 05:48:38 来源：千叶帆 本文已影响人
从公共管理角度来看，社会养老保险是一项准公共产品，因为它是部分由公共资源直接和间接投入而形成的。社会养老保险的公共性要求政府的公共服务应尽可能体现公平分配的公共服务精神，强调以公众的基本利益为出发点，其管理目的具有公益性。但现实中我国社会养老保险制度存在公共性流失问题。当前学界对此问题的研究还很少，且多为定性研究。在人口老龄化严重、养老保险制度不完善的现实国情下，研究养老保险公共性流失问题显得更为必要。本文在界定社会养老保险公共性的基础上，通过具体的事例与数据指出其流失的具体表现，分析出现公共性流失的原因并针对这些流失提出治理对策。
一、社会养老保险公共性的界定
对于社会养老保险的公共性，目前学界没有达成共识，也没有学者对此进行专门的界定。笔者认为社会养老保险的公共性可以从以下四个角度来阐释：
(一)社会养老保险主体的公共性
生存权与物质帮助权是公民的基本权利。国家有义务与责任为公民建立基本养老保险制度，保障公民享有平等的权利且不受外力的侵害。国家通过立法提供社会养老保险制度的法律框架，同时政府在此框架下依法规划、组织和实施社会养老保险计划。国家有权参与社会养老保险基金的筹集、管理和支出，并对养老金计划负有财政“兜底责任”。
(二)社会养老保险价值观的公共性
社会保障的基本价值观是保障社会公平。那么，从养老保险角度来看，国家建立社会养老保险的目的是保障劳动者在年老丧失劳动能力或退出工作岗位后的基本生活，并通过国家的补偿和制度内的互助互济，使得处于劣势地位的劳动者也能安度晚年。
(三)社会养老保险对象的公共性
中国宪法规定：“中国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”获得养老保障是中国宪法规定的基本权利，只要公民依法参加社会养老保险，按规定缴纳保费并达到一定的期限，达到法定退休年龄即可领取养老金。
(四)社会养老保险结果的公共性
结果均等是养老保险最终的追求结果。均等并不是指平均主义，而是指养老保险待遇的大体均等，待遇差距应保持在人们能够接受的范围和制度可持续发展的范围内。
二、公共性流失的表现
社会养老保险产品具有公共性，那么它应该满足人们的公共性需求，同时还应达到制度设计之初的目的，并保证结果的大致均等。但是现实中，社会养老保险公共性的流失已成为不争的事实，主要表现在：
(一)保障对象尚未覆盖全体公民
社会养老保险作为一项具有公共性的产品，应该没有遗漏地被所有需要这项产品的人所享受。但是，从现实情况来看，我国基本养老保险尚未实现全覆盖，部分群体如农民等还游离于社会养老保险制度之外。
据统计，2009年全国农民工总量为22978万人，其中外出农民工数量为14533万人，参加基本养老保险的农民工为2647万人，仅占外出农民工数量的18.2％。从数据看至少还有高达80％以上的农民工没有参加基本养老保险，而实际享受到养老保险的人更少。
近几年来，中国正在积极推广新农保，2011年新农保的试点范围将达到40％的县。但该制度尚处于试点阶段，短期内还难以完全覆盖农村。据《2009年国民经济和社会发展统计公报》，截至2009年底我国农村人口有71288万人，全国老年人口16714万人，我国农村人口占全国人口的70％，按此推算，我国农村老年人口达1.16亿左右。另据《2009年人力资源与社会保障事业发展统计公报》显示，2009年末全国参加农村养老保险人数为8691万人，全年共有1556万农民领取了养老金。用“农村参保人数侬村总人口数”来计算农村社会养老保险的覆盖率，2009年末我国农村社会养老保险的覆盖率仅为12.19％，领取养老金的老人约为农村老年人口的13.3％。从上可知，目前农村社会养老保险制度覆盖率仍然很低，我国农村人口的社会养老保险制度供给与需求缺口巨大。
(二)不同群体间的保障水平不均等
理论上讲，社会养老保险产品应该无差别地被公众消费。但现实中我国各地区间、城乡间、城镇内部群体之间的养老保障水平并不均等。
笔者根据相关数据，对我国的基本养老保险水平的地区差异做了实证分析，如图1所示：以各地人均养老金给付可以看出，东部地区的人均养老金给付最高，平均值为17238.5元，前三位为北京(22083.0元)、上海(19674.7元)和山东(19067.8元)。中部地区是最低的，各省均低于全国平均水平，其中最高为山西(16042.3元)，最低为江西(11778.8元)，西部地区内部差异较大，但整体水平仅次于东部地区其中西藏高达2724.0元。以各地区养老金替代率来看全国地区的差异，整体来说全国各省无明显地域差异，但东部地区的内部差异最大，山东高达64.9％，而上海仅为33.7％。从养老保险给付与替代率两个主要指标来看，我国的基本养老保险水平地区差异比较明显，这不仅有碍缩小区域经济差距，更有悖于社会保障体现和维护社会公平的基本原则。
截至2009年我国参加城镇基本养老保险的离退休人员5807万人，2009年基本养老保险基金总支出为8894亿元，那么2009年城镇职工的月人均养老金给付约为1276元。而新型农村养老保险试点保障水平与城镇的养老保险保障水平相距甚远。农民连续缴满15年计算，农村居民社会养老金最多为108.96元，最少只有65.79元。根据现在农民的基本消费水平与物价水平，每月70元到110元的养老金，根本解决不了老人的基本生活。
我国城镇内部群体的基本养老保险制度和待遇也存在不同，仅从待遇上看，公有部门员工与私有部门员工之间存在差距，同时公有部门内部的政府机关工作人员、事业单位的工作人员也存在一定的差距。何伟指出一些国有企业的高官阶层退休后享受省部级待遇，拿高额养老金。如新华人寿前任总裁退休后，每月养老金高达8.28万元。如此高的养老金严重背离了基础养老金用于保障基本生活的原则，不利于养老保险制度的可持续发展，也降低了养老保险制度的公平性。虽然我国正在山西、上海等5个省市开展事业单位工作人员养老保险制度改革试点，但是各省市的改革进度缓慢，养老金待遇均等化目标依然艰巨。
三、社会养老保险公共性流失的原因
(一)政治理论层面
保险领域的市场失灵是政府介入社会保险的原动力。社会养老保险产品的公共性需要通过委托代理来实现。作为代理人，政府在管理社会养老保险这一制度时不应该加入任何狭隘的私利。但是布坎南指出，政府官员也是个人利益的最大化者，政府部门及其官员有自身的利益或组织的目标，一旦管理者追求自己或组织的利益而非公众的利益，公共性的流失 就有可能发生。
作为代理人，政府由公众授予了管理的特殊资源，如对社会养老保险基金征缴、管理的权力。授予权力就应接受监督，但是在现实中，强势的政府在操作过程中存在不透明性，导致公众无法得到有效的监督信息。再者，公众的分散与意见不一致也无法对集中统一的政府部门施加很大的压力。因此在养老保险制度的委托代理关系中政府与公众优劣势分明，社会养老保险公共性流失就存在可能了。
(二)历史原因与认识偏差
长期以来，我国二元分割的社会制度结构，对我国的社会保障制度产生了深刻的影响，主要表现是人为地将社会养老保险制度按人群设计，导致我国广大农民群体没有享受到应有的社会养老保险待遇。虽然现在政府正在改革，但是目前个群体的养老保险待遇仍不均等。
传统社会思想对我国社会保障制度的设计与实施也产生了较大的影响。农民拥有土地，家庭关系比较亲密，因此，政府认为他们可以通过土地保障与家庭保障来安度晚年，而不一定需要通过社会养老保险的方式养老。同时，一些地方政府受政绩观念的影响，一味追求GDP增长，而比较忽略养老等民生问题，认识的偏差使农民的养老保险问题长期没有得到特别的关注。
(三)现实原因：收益递增与路径依赖
长期以来，覆盖部分群体的社会保障制度，可以为政府节约一笔很大的财政支出用于投资国家经济建设等，这也在一定程度上也推动了社会经济的迅速发展。当前社会养老保险制度的现状，实质上对我国政府来说是一种收益递增的制度，因此，政府部门形成了一种路径依赖：牺牲农民利益、养老金待遇不平等等公共性流失成了一种惯性。
四、公共性流失的治理
正确治理我国社会养老保险领域的公共性流失需要：
(一)实施顾客导向的理念
当前我国政府部门在管理养老保险制度过程中存在缺位与越位现象。改革政府主体责任缺位，首先要转变政府的官僚主义理念，贯彻顾客导向的公共服务理念。政府应站在顾客的角度，努力提升养老保险产品和服务的价值，使之更能满足顾客的个性化需求，同时要普及产品和服务，使所有需要的顾客都有机会享受，并尽量将顾客成本降为零。
(二)完善社会养老保险制度
首先，应实现养老保险制度的全覆盖。制度覆盖率是衡量社会养老保险政策的重要标准，同时根据养老保险的“大树法则”，制度的覆盖面越广，分散老年风险的能力越强，越利于制度的可持续发展。我国需要进一步完善养老保险制度，将农民工纳入城镇职工基本养老保险的范畴；同时，应加快新农保制度的建设步伐，实现制度全覆盖。其次，在实现制度的全覆盖的同时，还应解决养老保险待遇均等化的问题。群体间的待遇不一致，导致社会成员的机会不均等，权力与义务不平衡，制度的互济性与调节再分配功能较差。因而要逐步实现社会养老保险制度统一，让公众享受到大致均等的待遇。
(三)加强公众的评估与监督
公众对社会养老保险制度监督不力是社会养老保险公共性流失的重要原因。实践中，有很多参加社会养老保险的人员并不清楚自己的养老保险权利，那又何谈评估与监督呢!因此，加强监督先要加强社会养老保险信息化建设，社会养老保险机构应该定期公开信息；加强政策宣传力度，让公众真正地了解制度并参与制度的建设与完善；还可成立一种民间或第三方的组织，定期对社会养老保险制度的运行与完善等进行评估。
