国有林场发展“悖论”与管理制度改革浅议

时间：2020-03-27 05:13:14 来源：千叶帆本文已影响人

【摘要】本文通过分析现行国有林场管理中存在的经济效益与生态环境保护的“悖论”，探讨进一步改革强化国有林场管理的策略：明确国有林场的性质定位，协调林场三大效益的发展；建立符合当前市场经济要求和国有林场特点的运行机制；改革和完善森林资源管理体制及其相关规定；加强国有林场人力资源管理，完善国有林区的基础设施建设，切实保障林工的利益。

【关键词】国有林场管理；悖论；管理制度改革

从新中国成立来，国家非常重视林业的发展建设，特别是在进入新的世纪后，党和国家领导人明确指出，发展林业是改善生态环境的最根本、最持久的措施，在贯彻整个可持续发展战略中，应该赋予林业以重要地位。国有林场是我国林业生态建设的主体和重要力量，在发挥林业生态、社会和经济效益的同时对森林的保护和培育发展都有很大的促进。

但是在当前的新形势下，国有林场还存在严重地问题，如基础设施条件相对落后，经济贫困、劳动力成本上升，森林质量下降、森林资源枯竭等一系列问题，而在同时，国家和社会对生态环境保护的要求却日益提高，在国有林场的开发利用和生态保护问题上形成了经济利益与生态效益巨大的“悖论”。因此，研究国有林场管理中的开发利用和生态保护这一悖论有着重要的现实意义。

一、国有林场管理“悖论”现状与林业生态

目前，我国共有国有林场4507个，职工总数66万人，其中在职职工43.5万人、离退休职工22.5万人。全国国有林场总经营面积6200万公顷，其中林业用地面积5500万公顷，森林面积4500万公顷，森林蓄积量23.4亿立方米，分别约占全国林业用地面积、森林面积和森林蓄积量的18%、23%和17%。在5500万公顷林业用地面积中，商品林面积1000万公顷，公益林面积4300万公顷，其中重点公益林面积2700万公顷。国有林场有林地总面积3000万公顷，疏林地面积200万公顷，灌木林地面积900万公顷，宜林荒山荒地面积800万公顷［1］。国有林场在培育保护森林资源、优化生态环境和促进经济发展上做出了巨大贡献。但是，投入严重不足、基础设施薄弱、经营管理粗放、生产生活条件差、职工收入低下等问题，仍在困扰着林场森林资源保护和经济社会发展，与新时期林业生态建设发展形势极不适应，与落实以人为本的科学发展观不相适应。因此，国有林场的开发利用和生态保护之间的矛盾仍旧强烈。

根据上文所述，也就是说所谓的“三林”问题，即林业、林场和林工三方面互相交织的复杂现象。其基本特征是林业资源枯竭、林场经济危困和林工生活艰难［2］。国有林场的开发利用中，一方面由于追求林场的经济效益而大肆地砍伐森林资源，导致林业资源日益枯竭严重透支的同时，森林的生态效应也急速退化，环境问题十分严重。另一方面，伴随着国家经济的迅速发展，城市、工业等征用或占用国有林场经营区内的林地面积逐年扩大,城区周边老百姓或村民侵蚀、侵占、抢占国有林场经营区林地现象也越来越普遍,国有林场经营区内的林地面积逐年递减,导致国有林场的生存与发展受到严重威胁。这与“加大生态建设保护力度”和“加强林业经济发展”形成强烈的反差。

二、国有林场管理的“悖论”形成的原因

在当前，我国的国有林场经营管理体制仍采用计划经济条件下建立的森林分类经营管理体制。近些年来，在林业、森林业分类经营管理的体制下，我们国家林业发展却没有完全的满足人们对林产品需求的目标和形成健全的林业生态体系，一方面是大量的砍伐后无人栽培的荒林，日益恶化的生态环境，一方面是日益紧张的林业产品供应。

这种形成开发利用与保护的“悖论”的原因：

1、经济利益与生态效益的冲突

森林资源本身的特点决定了林业的发展不仅有经济效益还有生态效益。据专家估计，在全部林业价值中，经济价值只占20%，而生态价值则高达80%。但人们往往过分看重林业资源的经济效益，而忽视其特有的生态效益。国有林场性质为生产性事业单位,以实现社会效益、生态效益和经济效益最大化为目标。因此，经济利益与生态效益的冲突是造成“悖论”一个重要原因。

2、传统国有林场的管理体制束缚，导致我国国有林场利益机制矛盾突出

当前国有林场的管理体制呈现多样化,但都还在沿袭计划经济管理模式。在国有林区开发建设中，国有林场形成了政企合一体制，其主要特点是“三合一”,即政企合一、企事合一、政事合一,把所有权与经营权、政府职能与企业职能、企业经营职能与社会管理职能集于一身。在林区开发建设初期,这种体制为国家的经济建设做出了重大贡献。但是随着我国市场经济体制的建立和完善,特别是随着林区“两危”的出现,政企合一体制的企业所带来的问题也日渐显露［3］，特别是中央政府从全局出发开始重视恢复生态功能而限制采伐后，其政策目标与地方政府和林场的利益发生冲突，三者的博弈短期内难以实现顺畅协调［4］。这是造成“悖论”另一个重要原因。

3、森林资源管理体制及其相关规定不够完善

1949年新中国成立以来，我国基本形成了以森林法为主体，其他相关林业法律、法规、规章相辅相成的林业法律体系。各项林业工作基本做到了有法可依、有章可循，为推动现代林业建设、促进林业部门依法行政发挥了重要作用。但是现行《森林法》第10条规定:“国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作。”第13条规定:“各级林业主管部门依照本法规定,对森林资源的保护、利用、更新,实行管理和监督。”这是现行《森林法》的一个不足之处。从整体上看,这两条规定仍然是建立在传统林业理论基础之上的,体现出以木材和其他林产品的生产为中心、注重森林的显性经济效益的特征。［5］

长期以来，人们往往把林业和木材等同起来,森林经营走的是“人工林林业”的道路,重采运而轻营林现象比较普遍和严重，后果是造成营林生产投入不足，森林资源质量的下降，甚至某些国有林场的森林资源严重枯竭，生态状况日益恶化。虽然国家政府制定了一系列相关的法律法规政策，但是某些地方政府以及当地的村民由于利益驱使，无视法律，仍然疯狂地大量砍伐森林资源。

4、国有林场用人机制陈旧，造成林工的思想教育观念落后

由于国有林场长期以来实行计划管理的影响深远,“一抓就死,一放就乱”的问题依然没能得到解决。国有林场内部人事制度僵化,能进不能出,年龄结构老化且断层严重,论资排辈,优秀员工不能量才使用；同一国有林场同级岗位间和不同国有林场相同岗位间的可比性不强,岗位工资“一刀切”，“平均主义”现象依然存在,缺乏有效的制约措施和激励机制,造成职工工作热情不高,思想观念陈旧。长期以来，国有林场依靠老一辈职工种植的林木生存，面临森林采伐完后的收入来源枯竭，以及职工巨大的工资成本压力等一系列问题日益严峻［6］。

林工的这种安于现状、不思进取的思想观念以及信息的闭塞加重了林场社会保障的负担。特别是在资源枯竭、大量林工下岗后的林场地区，林业经济辉煌时期培养出来的林业工人自我肯定意识，对再就业产生了负面影响。加上退休林工和大量老龄化人员，林场为解决这些林工的生计保障，必须加大森林资源的开发力度，继而一系列的环境生态问题逐步突出，这种恶性循环，无疑是国有林场发展的又一个瓶颈。

三、优化国有林场管理的策略，解决国有林场管理中的“悖论”，从而推动林权制度改革

解决国有林场管理中存在的“悖论”，必须从经济现代化和林权制度改革的指引下出发,使之既有利于加强林场持续有效的经营，促进林业经济的繁荣，又有利于推动国家基础生态林业系统的建立和完善，加快推进社会主义现代化的进程。

1、明确国有林场的性质定位，协调林场三大效益的发展

随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善，政府职能的逐步转变，都要求我们在新时期必须对国有林业的建设方向和目标任务有一个重新的准确定位，这是其首要问题。《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》对新时期林业定位已经明确,林业必须坚持以生态建设为主的可持续发展战略。作为国有林场,也应该定性为社会公益型事业单位,明确国有林场承担保护国土安全和保障战备资源的任务,坚持生态优先战略,走“以林为本,生态优先,分类经营,可持续经营”之路。国有林场的建设方向从以木材生产为主向以生态建设为主转变，这是近年来来我国国有林场的发展的重大战略和方向。

国有林场只有在自身的性质功能准确定位之下，才能切实履行好自身的主要任务。当前国有林场重中之重的任务就是护林工作，维护生态平衡。这样才能更好的协调国有林场的经济效益、社会效益和生态效益协调发展。

2、深化管理体制改革，建立符合当前市场经济要求和国有林场特点的运行机制

首先，要深化国有林场的管理体制改革，从根本上改变传统管理体制中种种弊端。进一步完善现有经营管理体制,赋予国有林场管理部门的人、财、物管理权限,真正建立起管人、管事、管资产相统一的运行机制。特别是行政管理中所突出的各级政府单位管理混乱，上下级之间职责不明晰等带来的一系列利益、环境问题。要按照市场经济条件下，明确社会公益性事业和商品经营性活动职能分工。把国有林场承担的社会公益事业和以获取经济效益为目的的商品经营性活动相对分离开来，使以承担生态建设这一公益事业为主要任务的国有林场纳入政府管理的范畴，其建设所需投入主要由政府财政负责，为社会公益事业的发展提供保障；使以商品经营性活动为主要任务的国有林场以及场办经营性项目，按照市场经济的要求进行运作，给予更灵活的政策，让其在市场竞争中求得更好的发展。

其次，要建立符合市场经济要求和国有林场特点的运行机制，实行森林分类经营。要彻底改变国有林场管理机构庞大，供养固定职工多，管理成本高，经济负担沉重的现状，变国家出钱养人为国家出钱办事。生态公益型林场要按照所承担的任务和管理的难易程度，合理核定事业编制，用人上全面推行聘用制和岗位责任制，林业生产性活动通过多种形式由社会力量来完成，商品经营性活动面向市场经营［7］。

总之，建立权责分明、高效和长期稳定的国有林场管理运行体制，加强对森林的持续经营管理，从根本上解决国有林场在开发和保护中所呈现出来的利益冲突。

3、结合实际，改革和完善森林资源管理体制及其相关规定，进一步提高林业的法制水平，发挥法律法规的监督、规范作用

（1）修改《森林法》相关规定，使所有权人主体明确、产权落实。赋予各级林业行政主管部门统一负责所属国有森林资源管理所需要的人财物等各方面权力,真正形成国有森林资源国家所有、所有权人明晰、分级管理的体制。旨在将保护和发展森林资源的权责落实到具体的某一级政府身上,使各级政府及其林业行政主管部门千方百计地保护和发展森林资源,并实行严格的问责制,以期为强化森林资源管理提供体制和制度保证［8］。

(2)加强林业法律法规的宣传力度。要广泛开展宣传教育，增强全民保护的意识，特别是对偏远的国有林场地区。在此基础上各级政府应该充分利用法律、行政、经济手段加大执法力度，对盗伐国家、集体所有的林木以及殴打、伤害林业执法人员的人和事及时查实，并依法予以严厉打击。其次，国有林场及其林工应该养成“养林”、“护林”的意识，切实的依照法律法规来履行职责，确保森林资源可持续稳定增长。

4、加强国有林场人力资源管理，完善国有林区的基础设施建设，切实的保障林工的利益

建设一支精干的、高素质的管理人员队伍，是促进国有林场长期健康发展的必要保证［9］。因此，必须加强国有林场人力资源管理。应根据国有林场自身的特点，有选择、有重点地加强对员工的开发与管理。首先，要把教育培训人员开发的重点，加大对林工的科技教育力度，使林工的思想观念切实转变。第二，要以人为本，落实人本管理。国有林场要把人的全面发展和人力资源开发放在重要位置，建设和谐的林场环境。最基本的是建立合理的国有林场薪酬机制。［10］培养林场发展所需的人才，给员工以公平的晋升和发展机会，尽量减少不良人情、关系的影响，营造良好和谐的人际关系。其次完善国有林场社会保障制度和医疗卫生制度。如对员工要定期体检，改善住房、饮水等基础条件，提高员工健康水平和生活质量。

总之，根据党的十六大精神，优化国有林场的管理，必须明确新的指导思想和发展思路，采取新的措施和办法，坚持与时俱进，按照全面建设小康社会的目标要求，把发展林业经济作为第一要务，使国有林场走上以生态建设为主的林业发展道路，推动我国林权制度改革顺利进行。

【参考文献】

［1］国家林业局，2011中国林业基本情况［C］.北京：2011.

［2］李晶.国有林权制度改革的主体冲突及其化解［J］.改革，2010.194（4）.124-129.

［3］邱加荣.强化国有林场经营管理的策略［J］.群言堂,2010（11）44-45.

［4］谢非非.国有森林资源管理体制改革初探［J］.黑龙江社会科学,2010.123（6）37-39.

［5］杨文奎.新形势下国有林场的改革思路与可持续发展［J］.河北林业科技2009(5)55-56.

［6］国家林业局赴日考察团.日本国有林管理考察报告［N］,绿色中国（理论版）,2005(03M)56-59.

［7］郭小鹏.加强国有林场人力资源管理的研究［J］.中国林业经济,2010.104(5)59-62.

［8］赖书文.加强林场管理工作提高林场经营效益［J］.广东科技，2011(4).

［9］程世斌,李卫忠.陕西现代国有林场建设与发展研究［J］.陕西林业科技，2010(6)82-85.

［10］盛渊明.论国有林场林业行政管理林业科学［J］.现代农业科技,2009(18)209-210.