清季府厅州县改制
时间：2020-03-31 05:23:06 来源：千叶帆 本文已影响人
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[摘要]府厅州县改制是清末官制改革的重要内容，尽管各地进展参差，且不乏敷衍塞责，但与新政前比较，仍有不容置疑的变化：不少地区增加了佐治官，在倡导学堂教育、推动实业发展、普及巡警与加强治安方面均有所作为。为数不少的州县相继成立了议事会、董事会，对宪政知识的传播普及起到积极作用，移风易俗方面亦有成绩可观。清季官治与自治并举，一定程度上使府厅州县的绅权得到扩张、民权初步启蒙，为清季民初的政治活跃创造了条件。
[关键词]府厅州县改制 分科治事 议事会 官治与自治
[中图分类号]K252 [文献标识码]A [文章编号]1000－7326(2011)09－0092－12
1906-1911年，清廷为挽救危亡、仿行宪政而推行的官制改革，开启了政体的全面变制，为清季民初政制转型的承上启下奠定了重要基础。府厅州县改制是清末官制改革的重要内容，对其成效与局限的认识与把握，有助于加深对辛亥时期复杂政情的理解。
学界历来对清季府厅州县层面的官制改革评价不高，如张德泽就认为，除三司两道改制外。“其余无大变动”。除魏光奇、马小泉近年研究有所深入外，整体研究状况还是过于简略。这与府厅州县改制多在宣统年间匆匆推行，且因后来战乱频繁导致各省清代档案、文献散佚，民国时期编纂的方志对此记载甚少不无关联。揆诸史实，相对于督抚司道层面，由于人才、经费欠缺以及改革进程各种因素的制约，府厅州县官制改革整体相对滞后，变化幅度较小，且呈现出各地发展的不平衡状态，但就官治与自治的关系而言，仍有重要的变化趋向：不少地区在学务、巡警与劝业等方面增加了佐治官，推动了当地教育、实业、治安的发展，并成为民初官制的基础；相当多的府厅州县先后成立了议事会、董事会。为近代中国地方自治的开展，提供了宝贵的经验。
一、府厅州县官制与吏治积弊
府厅州县是清代直省司道以下的政府层级。府与直隶州、直隶厅并列平级，散州、散厅与县同级。清代直省州县以下无官治设置，统治者往往将知府称作“牧民之官”，而州县官员被视为“亲民之官”。
清季改制前，府厅州县官制与吏治存在诸多问题，抨击之声不绝于耳，被诟病之处主要有以下几端。
其一，外官制自督抚司道以至府厅州县，结构层叠，办理政务过于繁琐重复，不利于政令贯彻，行政效率低下。
其二，府厅与州县作为直省两个主要层级，佐贰官设置过少，不断为时人所诟病。知府总领属县，其佐贰官有同知、通判，但并非各府都普遍设置。截至1899年，全国共设府185个，仅有同知110人、通判88人。知州为直隶州或散州的正印官，掌理一州政务与刑名钱谷，其佐贰官为州同、州判，两者并设的不多，有的州甚至完全不设。清代改制前，除台湾外，共有73个直隶州，145个属州，而直隶州州同仅20人，州判35人；属州州同32人，州判35人。知县的佐贰官为县丞与主簿，据《光绪会典》所载，全国1314个县，仅有县丞345人，主薄55人。一般散州或县的官员约5-7人不等，面积与人口较少的县，只有3名额缺。瞿同祖指出，不仅州县官员各式僚属数量过少，“佐贰即助理知事官数量之少更引人注目”。为了凸显这一情形，他根据统计制作了全国州县佐贰官分布情况一览表。在交通及通讯落后的条件下，辖区辽阔的府厅州县，佐贰官过少，处理政务的效率自然备受影响。
其三，府厅州县衙署虽设吏、户、礼、兵、刑、工六房，却甚少僚属，只有为数不多的书吏衙役，于是私人聘请或雇用幕友、长随、家丁担任助理和帮手。这些“编外官吏”往往直接或间接地插手政务及诉讼，对吏治造成严重不良影响。由于宋代以后职官实行避籍制，有研究者注意到，县官均系外籍人(非本地)，“地位郑重而进退频繁”，而地位卑下、收入微薄、操守差的胥吏，则多为本地人。他们和长随、家丁，则想方设法利用靠近权力的机会，通过种种方式获取利益和心理满足，祸害百姓，贬损官常。
其四，府厅州县官员集吏、户、礼、兵、刑、工六官之事于一身，随着社会生活的日趋繁复，政务不断因时损益，对所辖地区的户口治安、司法诉讼、行政人事、税收漕运、教育教化、邮驿交通、防汛工程、赈灾慈善等事均要兼顾，就个人的精力、才具、能力而论，很难完全胜任。加上科举正途出身的官员首要在于树立道德楷模，以便驾驭办事得力的能员干吏，防止他们因为过于能干而不愿谨守规矩，一旦政府形态转换，要求其由做人转而办事，难免力不从心。道咸以来，为应对变局，清廷不断颁布保举和捐纳的谕令，要因之一即在于拔举办事人才。而官员出身的正途与异途比例因而出现颠倒。
其五，府厅州县没有自己的正式财政来源，各种办公经费只能通过悄悄截留部分税收及向下级衙署收取“陋规”来支出。因此，假公济私、借机勒索的情况屡不鲜见，吏治腐败难以遏制。
其六，清代严格实行避籍制，官员原籍与任职地至少相距500里之遥，孤身上任，不谙风俗人情，很难对所辖地区产生乡情依恋，贫瘠之区更甚。清中叶以后，由于人、地不宜等因素，难有乡梓之情，官员调动频繁，州县不久任，成为吏治的一个严重问题。清季有人评论道：“中国官制，凡行政官吏咸越省授职，无官本省例，于地方之风俗习惯，沿积趋尚，一概茫然，此已非政之善者。然苟使久于其任，则地方利弊，积久可以周知，循渐可以推行，虽不克治臻美备，要亦必有可观者。乃有朝湖广而夕奉天，今岁川陕而明岁苏浙者，民情未知，新令方下，而迁转之诏至，调补之文催，奔波方少息，行旌又载道。至有循良吏，而地方民禀请留一任而不得者。”官员既怀“客居”之心，“天下岂有过客而能为主人善治其事者哉?且也前客既去，后客复来，人民则迎送不绝，胥吏则交代不休。官与民痛痒既不相关，民与官爱戴亦不甚切。……然则欲议去中国官场之弊者，必先自久任始。”硎尽管顺治以来的历朝清帝均对州县官选任监管十分重视，因制度架构依旧，弊端始终难以克服。
二、改制设想与难题
对于府厅州县官制与吏治相互影响的问题，咸同以来批评者日渐增多，冯桂芬、薛福成等人均有专门论述。丙午至丁未年间的外官改制讨论及方案选择，将解决州县官制痼疾之事提上政府的议事日程。1906年8月戴鸿慈等奏改官制方案，认为应当取法日本府县分曹治事，各设专官，简化官制层级。建议裁撤守道及知府、直辖州两级，以州县直辖于督抚，采用普、法等国的省一州县一乡市三级制，以省为第一级，按辖区面积和人口分州县为大、中、小三等，不相统属。官员任用，“凡道府州县各班，皆可为地择人，分途并用。”
针对府州县的既有官制与吏治现状，考察政治大臣戴鸿慈、端方等建议改革从以下方面着手：一是立法、司法、行政分立，实行地方自治，府州县设立议事会与参事会，作为官治与自治结合的权力机构。二是改革回避制度，各级官员“不必更问籍贯，皆可简补，则不至视官如传舍矣”。三是“自改定官制之后，一切政费地方官皆得有权支销，如此则权限厘然”。四是“内外衙署，宜皆以书记官代吏胥”。五是新增官职，仿日本官吏考试办法，所学所用与所试结合，均须通过相应的专业资格考试录用；
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