我国证券业金融机构反洗钱监管分析
时间：2020-04-27 05:22:07 来源：千叶帆 本文已影响人
摘要：本文在分析证券业金融机构洗钱风险和证券业反洗钱工作成绩的基础上，分别从对证券机构反洗钱工作内部管理的监管和相关反洗钱监管制度角度剖析了我国证券业金融机构反洗钱监管存在的主要问题，提出了完善我国证券业金融机构反洗钱监管的政策建议。
关键词：证券业金融机构 反洗钱 监管
从国际和国内经验来看，在证券业开展反洗钱工作是十分必要的。长期以来，银行业金融机构由于能快捷、大量、安全的放置、转移资金，而一直成为洗钱分子的首选。但随着世界各国以及国际组织对银行业金融机构反洗钱力度的不断加大，以及银行业金融机构反洗钱内控制度的不断完善，洗钱分子通过银行业进行洗钱的难度和成本越来越大，从而把目标逐渐转移到证券业等其他金融领域。证券业金融机构已经逐渐为反洗钱斗争的主要领域之一。
一、证券业金融机构的洗钱风险分析
一个典型和完整的洗钱过程包括放置阶段、培植阶段和融合阶段三个阶段，这三个阶段均离不开现代金融体系。一是放置阶段，即把非法资金投入经济体系，主要是金融机构；二是离析阶段，即通过复杂的交易，使资金的来源和性质变得模糊，非法资金的性质得以掩饰；三是归并阶段，即被清洗的资金以所谓合法的形式加以使用。
证券业并不主要以现金作为交易媒介，因此证券业并不像银行业那样适合用来初步存放犯罪活动所得款项，但由于证券市场的国际化、产品的多样化和高度流动性，资金的隐蔽性相对较强。并且，由于证券市场上有多种投资媒介可供选择，且各种投资媒介之间可以相互转换，这就使得洗钱分子可以很容易的将合法和不法款项的投资组合变现，以隐藏不法款项的来源，从而将犯罪所得融入正常经济体系，因此非法资金把证券市场作为除银行外的第二大洗钱途径。
国际反洗钱实践经验表明，存在洗钱风险的证券机构的范围是比较宽泛的，凡是接受监管的从事自营业务和（或）经纪业务的证券公司、从事商品期货和（或）金融期货交易的期货经纪公司、证券投资基金管理公司都因面临不同程度的洗钱风险应而承担相应的反洗钱义务。虽然洗钱过程的放置阶段通常不是在证券市场进行，但有些情况下，证券买卖的资金却是透过不法资金来进行交易；因为证券业某些从业人员或公司收入来源以佣金为主，因此这些专业人员可能会刻意忽略相关规定，以免资金或客户流向竞争对手。
客户交易结算资金实施独立存管后，我国证券业不再主要以现金作交易媒介，所以相对于银行业而言，证券业不适用作为洗钱的第一阶段(放置阶段)，但仍能有效适用于第二阶段（离析阶段）和第三阶段（归并阶段）。从我国目前的情况来看，证券业的洗钱行为主要分为两大类：一是利用证券市场非法牟取利益并进行清洗，二是将其他犯罪所获得的黑钱通过证券市场进行清洗。
二、我国证券业金融机构反洗钱监管现状分析
随着国际证券保险业反洗钱的发展，我国反洗钱领域越来越认识到证券业反洗钱的重要意义，建章立制工作逐步完善，我国证券业反洗钱工作开始逐步迈入正规。近年来，在人民银行的推动下，证券业金融机构反洗钱工作稳步开展，反洗钱组织制度不断健全，反洗钱报告工作逐步完善，反洗钱技术手段不断丰富，宣传培训工作逐步开展。在肯定成绩的同时，不可否认我国证券业反洗钱工作仍处于起步阶段，面临的形势依然严峻。证券业反洗钱监管工作还存在诸多困难与问题，需要在今后工作实践中不断探索破解之道。
（一）对证券机构反洗钱工作内部管理的监管仍有待完善
表面上看，2001年1月1日证监会《客户交易结算资金管理办法》的实施，特别是客户资金独立存管制度的建立对于防止证券公司非法挪用起到很好的制约作用，但规范类以下的证券公司营业部在合规经营、风险控制等方面的情况令人堪忧，给反冼钱工作带来了困难。目前证券公司内部管理中影响其反洗钱工作开展的主要问题包括：
1.账户管理。长期以来，证券公司的账户管理沉淀了了大量历史遗留问题：一是证券公司专用存款账户体系和客户明细账户体系脱节，存管银行并不掌握客户明细账户，无法通过总分账核对发挥第三方的监控功能；二是客户资金账户与证券账户脱节，大量存在一对多、多对一、多对多的账户，使得洗钱分子可以通过资金与证券的转换，隐蔽的转移客户资金；三是历史遗留了大量不规范账户，清理工作难度很大，直接影响对客户身份识别，不利于洗钱风险的前端控制；是账户的开立和变更欠规范。证券公司对开户环节不够重视，对账户的修改、注销等缺乏必要的审核。
2.结算管理。一直以来，证券公司普遍存在着重“交易”，轻“结算”的问题，清算交收体系人为被弱化，结算环节没有发挥应有的监督制约作用。目前，只有少数证券公司对交易数据和清算数据实行集中清算管理，大部分由于缺少对交易、存取款及证券转移等前台业务运作进行有效控制的平台，成为证券公司内部控制机制最为薄弱的环节，也是证券公司诸多风险频繁发生的关键所在，同时还大大制约了证券公司反冼钱的报告效率，证券公司难以有效识别和发现账户交易的异常行为。
3.核算管理。目前证券公司客户资金的会计核算分布在交易、法人清算、财务等不同系统，证券公司普遍缺少完整反映客户资金的会计稽核体系，客户资金专用存款账户与客户资金明细账户之间缺少核对、制衡机制，不能对客户交易结算资金进行有效监控。核算管理的漏洞容易被洗钱分子所利用，并且监管部门难以从报表本身发现可疑交易及涉嫌洗钱线索，一定程度上影响了反洗钱的效果。
4.交易管理。证券公司的交易系统在客户的账户、资金和证券管理方面相对薄弱，是最容易出现风险的柜台业务操作环节，可以比较方便地利用客户透支、虚增账户、虚存资金、修改清算数据、内转资金、内转证券、数据转入、更换资金账号、账户冲正(红冲蓝补)、冻结与解冻、强制取款、利息积数调整等手段达到挪用目的，尤其是尚未实现集中交易的营业部是容易出现问题，给不法分子通过证券交易掩饰、隐瞒犯罪所得或收益的来源和性质提供可乘之机。
5.划付管理。一般情况下，未实现封闭运行的证券公司对于划付体系的管理措施存在缺失，容易导致给类违规违法行为的发生：一是混台交收挪用，客户资金专户与自有资金专户相互划转或直接划出体外；二是通过抵押等变相挪用；三是挪用给关联企业账户；四是虚假开户或利用内转等提款挪用。证券公司利用挪用的手段牟取非法利益，其行为本身已经涉嫌洗钱犯罪。
（二）相关反洗钱监管制度存在缺陷
1.证券业反洗钱义务主体的缺失。《金融机构反洗钱规定》（中国人民银行令[2007]年1号）规定的证券业反洗钱义务主体包括证券公司、期货公司和基金管理公司。但从证券业实践看，这个领域还有一个重要的参与者，那就是自律性组织。证券行业自律性组织包括证券交易所、期货交易所、证券登记结算机构及其他行业自律组织。其中，交易所、登记结算机构在证券行业中具有举足轻重的地位。首先，交易所和登记结算机构几乎蕴含了证券行业全部的原始交易信息和资料，而这些信息和资料正是证券业反洗钱监测和分析的对象。其次，如果客户刻意隐瞒交易痕迹，采用转托管方式交易，则单一的证券营业部无法取得客户交易深交所上市股票的全部资料，进而影响对可疑交易的分析和监测。再次，证券交易所本身已经建立较为完善的监察系统，应该充分发挥证券交易所监察系统在反洗钱可疑交易监测分析上功能。
2.客户身份识别责任划分缺乏可操作性。我国的基金销售业目前处于以银行为主、辅之以券商代销和基金公司直销的格局。按照人行2007年2号令的要求，基金公司在客户身份识别方面的义务绝对多数是要通过与银行的委托协议方式，明确双方在识别客户身份方面的职责，并最终由基金公司承担未履行客户身份识别义务的责任。但是由于银行在基金销售渠道中的垄断地位，银行或是为了维持自己在基金销售领域的垄断地位，或是出于保护自己的客户资源，并不愿意将客户的身份识别资料提供给基金公司。因此，即便银行采取的客户身份识别措施符合反洗钱法律法规的要求，基金公司也无法按照法规要求有效获得并保存客户的身份资料信息。
3.客户身份识别内容和要求与证券行业客户特点相矛盾。首先，人行2007年2号令对客户身份基本信息的内容采取了大一统的方式进行规定，即按照自然人和法人、其他组织和个体工商户客户两大类别对客户身份基本信息进行了列举式的规定，并原则上确定所有项目都为必选项目。这样导致两个问题：一是自然人客户身份基本信息规定不全。人行2007年2号令规定自然人客户的“身份基本信息”不包括自然人客户的收入状况、家庭情况等重要信息，事实上“收入状况”是判断可疑交易的一个相关度非常高的因素。二是法人、其他组织和个体工商户客户基本信息大而全的统一规定方式与法人、其他组织和个体工商户客户多样化的组织形式相矛盾，主要表现为控股股东或者实际控制人姓名和身份证件问题。意识何为控股股东就没有一个具体的界定。其次，不以客户风险类别为基础，统一要求获取控股股东、实际控制人姓名和身份证件，有不顾金融机构实际操作成本和效果而杀鸡取卵的嫌疑。再次，人行2007年2号令在客户身份识别的内容和要求上采取了简单统一的规定，这与证券业客户对象的广泛性相矛盾，无法实现证券金融机构对不同证券业务中不同规模、国籍、背景和目的的投资者的客户身份识别要求。
4.客户交易结算资金第三方存管制度实施后，部分证券可疑交易客观标准失效。根据新修订的《证券法》“证券公司客户的交易结算资金应当存放在商业银行，以每个客户的名义单独立户管理”的规定，结合证券市场和证券行业的具体情况，中国证监会要求全行业必须实施客户证券交易结算资金第三方存管制度。第三方存管制度是指证券公司将客户证券交易结算资金交由银行等独立第三方存管，证券公司不再接触客户证券交易结算资金，而由存管银行负责投资者交易清算与资金交收，其目的是为了从源头切断证券公司挪用客户证券交易结算资金的通道。第三方存管制度对证券行业可疑交易的监测带来了本质上的变化。客户用于投资的证券、资金资产被割裂开来，券商管理客户资金资产的职能被银行所取代。因此原来规定由证券公司负责监测证券账户和资金账户可疑交易的现实基础发生了变化，基于此制定的证券业金融机构判断可疑交易的客观标准也失去了现实意义。
5.反洗钱调查程序难以满足证券业反洗钱调查工作要求。根据《中国人民银行反洗钱调查实施细则（试行）》第八条和第九条的规定，中国人民银行省一级分支机构负责对本辖区内的可疑交易活动进行反洗钱调查，在反洗钱调查时，需要中国人民银行其他省一级分支机构协助调查的，可以报请中国人民银行批准。也就是说，反洗钱调查采取的是属地管理的原则。而实施客户证券交易结算资金第三方存管制度后，这种管理模式与证券业资金和交易信息的分布状况存在矛盾。因为客户证券资金的来源和流向信息都保存在客户的结算账户开户银行，而客户用于第三方存管的结算账户往往与证券账户在不同的行政区域，因此按照属地原则开展反洗钱行政调查，地方人行无法获取异地证券资金信息，即使要获得，也因必须经过人总行的批准而导致大量的操作成本，而资金信息和交易信息的割裂必然给反洗钱监测、分析带来困难。
三、完善我国证券业金融机构反洗钱监管的政策建议
（一）建立多层次的证券业、保险业反洗钱监管体系。充分发挥证券业、保险业自律组织在行业中信息聚集和行业准入的重要作用，建立以中央银行集中监管为主、自律监管为辅的多层次证券业、保险业反洗钱监管模式。
从证券业来看，一方面，人民银行作为反洗钱行政主管部门依据国家法律履行对证券、保险金融机构反洗钱的监管职责。在《反洗钱法》的框架下，制定并颁布相关的反洗钱规章，采用以法律手段为主的监管模式，将证券交易所和证券登记结算机构纳入反洗钱监管范围，明确证券交易所和证券登记结算机构的反洗钱义务和权利。首先，证券交易所和证券登记结算机构必须接受人民银行的监管，履行相关的反洗钱义务，包括：（1）制定反洗钱制度；（2）报告可疑交易；（3）开展相关的反洗钱培训；（4）违反反洗钱规定时接受处罚。
另一方面，赋予行业自律组织相应的反洗钱监管权限，包括（1）证券交易所和登记结算机构在会员准入时提出反洗钱制度要求；（2）由证券登记结算机构制定并颁布符合反洗钱法规要求的客户身份识别行业规则；（3）赋予证券交易所相应的反洗钱可疑交易监测职责；（4）赋予证券交易所和登记结算机构对其会员进行反洗钱监督和指导的职责等。
所有这些制度安排必须保证自律组织的自律活动是在反洗钱法律框架下开展的，并接受人民银行的监管，充分发挥证券交易所和证券登记结算机构在反洗钱监管体系中承上启下的作用，既保证人民银行的一些反洗钱监管意图得以贯彻实施，又保证人民银行可以对其制定的反洗钱规则和实施的反洗钱行为进行修正和废止。
（二）追加受托销售金融产品的金融机构在客户身份识别方面的连带责任。鉴于我国目前银行金融机构在客户资源方面的主导地位，在确定金融机构委托其他金融机构向客户销售金融产品时的客户身份识别责任时，应追加受托金融机构在未履行客户身份识别方面的连带责任。也就是说，金融机构在委托其他金融机构向客户销售金融产品时，如果受托金融机构拒绝向委托金融机构提供给本的客户身份识别信息，应和委托金融机构承担客户身份识别的连带责任。具体到证券业来说，基金销售业务应追加银行、证券公司等代理机构的客户身份识别连带责任，证券资金存关业务应追加银行等存管机构的客户身份识别连带责任。具体到保险业来说，应追加受托销售保险产品的银行、保险中介机构在客户身份识别方面的连带责任。
（三）以风险为基础，按照业务类型调整客户身份识别的内容和要求。反洗钱金融行动特别工作组（FATF）四十项建议第5项指出，金融机构可以根据客户、业务关系或交易的类型，并在风险敏感程度的基础上确定客户身份识别措施的应用范围。具体而言，证券业业客户身份识别内容大致可以分为以下几类：
一是客户身份识别的基本内容。这是对所有客户都要求的内容，具体可以包括现有客户身份基本信息中的内容，如自然人客户包括客户的姓名、性别、国籍、职业、收入状况、住所地或者工作单位地址、联系方式，身份证件或者身份证明文件的种类、号码和有效期限等。法人、其他组织和个体工商户客户基本信息包括客户的名称、住所、经营范围、可证明该客户依法设立或者可依法开展经营、社会活动的执照、证件或者文件的名称、号码和有效期限、实际控制人信息等。
二是按客户类别和风险类别分别规定不同的客户身份识别内容。证券业金融机构客户身份识别可以按照客户类别，如国内公司、国外公司、私人所有的公司、对冲基金、私募基金、居民、非居民、来自高风险地区的投资者、政治敏感人物等类别分别规定不同的客户身份识别程序和内容。对于高风险的客户应该采取扩大的、持续的客户身份识别程序，以获取更多的信息以确定客户身份和交易目的。
（四）建立以客户交易结算资金第三方存管制度为基础的证券业可疑交易监测系统和以属地管理为基础的延伸反洗钱调查模式。客户交易结算资金第三方存管制度将客户的证券资产和资金资产管理权限分别划分给券商和存管银行，因此应该重新构建以证券公司和存管银行共同构成的证券业可疑交易监测报告体系，将证券业资金交易信息和证券交易信息有效的整合起来。人民银行作为反洗钱行政主管部门拥有对银行业和证券业的反洗钱监管职责，有利于对上述行业交易信息的整合。鉴于实施第三方寸管制度后证券交易信息和资金信息跨行政区域保存的普遍情况，应赋予证券交易信息所在地人民银行委托托管银行对异地资金信息开展反洗钱延伸调查的权利，建立以属地管理为基础的延伸反洗钱调查模式。
（五）督促指导证券业金融机构建立健全反洗钱基本制度，完善内部管理。反洗钱监管部门应加强与证券业金融机构的主动沟通，促使其转变观念提高认识，正确处理反洗钱与合规经营、业务拓展的关系，督促、指导证券业金融机构根据《反洗钱法》预防和控制冼钱原则，建立健全反洗钱基本制度，完善客户身份识别措施，规范大额交易和可疑交易报告程序。证券机构应科学设计统筹规划，指定并赋予反洗钱牵头部门必要的监督指导权限，规定各业务部门、后台支持部门的职责义务，确保牵头部门能够调动各项资源开展反洗钱工作。
作者简介：童文俊：男，安徽宣城人，1977年1月出生，2005年博士毕业于复旦大学金融学专业，获经济学博士学位，现供职于中国人民银行上海总部。
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