我国准金融机构监管的实践与反思
时间：2020-05-21 05:29:36 来源：千叶帆 本文已影响人
摘要准金融机构作为中国影子银行的一部分，具有巨大的发展空间。准金融机构监管问题成为当下社会各界热议的焦点。对准金融机构的监管，属于政府微观管制的范畴，准金融机构特有的风险决定了政府监管具有正当性。准金融机构监管框架的形成有其特有的历史背景，现行监管框架取得了一定成效，但也存在许多不足。我国准金融机构尚处于行业发展早期，有必要充分借鉴成熟市场经济国家经验，在本土实践中不断摸索和反思，完善我国准金融机构的监管，从而促进其健康发展。
关键词准金融机构监管正当性风险
2008年全球金融危机发生后，影子银行成为金融监管当局和学术界关注的重点。中国的影子银行发展十分迅速，引起了全国甚至全球的关注。有学者认为，影子银行体系本质是“是现代金融市场高度发达的一种存在形式”；是伴随着金融创新和监管放松，经过长期发展而形成的，“不仅改变了传统金融结构，而且挑战金融监管体系和货币政策”。
王博、刘永余：《影子银行信用创造机制及其启示》，载《金融论坛》2013年第3期。2014年初，国务院办公厅下发《关于加强影子银行业务若干问题的通知》，按照是否持牌和监管状况，将中国的影子银行分为三类，其中一类影子银行，即“不持有金融牌照，存在监管不足的信用中介机构”
另两类分别是：不持有金融牌照、完全无监管的信用中介机构，包括新型网络金融公司、第三方理财机构等；机构持有金融牌照，但存在监管不足或规避监管的业务，包括货币市场基金、资产证券化、部分理财业务等。，实务中常被称作“准金融机构”（Quasi-Financial Institutions）。
准金融机构是我国金融深化过程中涌现的新生事物，目前理论研究较少。已有研究成果主要有：① 对准金融机构内涵的认识基本一致，将其定义为“无《金融许可证》，从法律层面不受金融监管当局监管，从事特定金融业务，接受特定监管机构监管的合法企业、机构或组织”。至于其外延，均将小额贷款公司、典当行、融资性担保公司作为重点研究对象。② 对准金融机构的作用也基本达成共识，认为其较好地发挥了对正规金融的补充作用，特别是对缓解小微企业、个体工商户等融资难问题具有积极意义。研究结果还表明，准金融机构的发展对正规金融机构产生竞争压力，促进正规金融机构加强金融创新、改进金融服务。③ 关于准金融机构发展中存在的问题，研究显示：业务发展存在诸多制约；运营模式容易导致风险积累；与正规金融机构间存在风险传导；存在超范围经营等违法违规行为。但是，对于准金融机构是否需要监管、如何监管、如何在监管与发展之间寻找平衡点等这些热议的焦点，学者们仅指出准金融机构监管薄弱，影响其健康发展，继而提出强化监管的观点。客观而言，此方面的研究并不够深入系统，既缺乏对监管必要性这一研究监管问题的前提性条件的论证，也缺乏监管框架的整体完善思路。
一、 准金融机构监管的正当性
目前，准金融机构主要包括小额贷款公司、融资性担保公司、典当行、融资租赁公司
按照监管部门的不同，中国的融资租赁公司可以分为三类，即金融租赁公司、内资试点类融资租赁公司和外商投资类融资租赁公司。融资租赁公司由中国银监会审批设立，内资试点类融资租赁公司由商务部和国家税务总局审批设立，外商投资类融资租赁公司由商务部审批设立。可纳入“准金融机构”范畴的是后两类融资租赁公司，金融租赁公司是持牌金融机构。、商业保理公司等。金融学通说认为，凡是专门从事货币信用活动的中介组织，均可称金融机构。准金融机构本质上属于金融机构。在现代西方国家，金融机构主要有中央银行、商业银行、专业银行和非银行金融机构四类。
邓超、岳意定等编著：《金融理论与实务》，中南大学出版社2006年版，第46页。世界银行将“非银行金融机构”（NonBank Financial Institutions，简称NBFIs）界定为主要从事金融中介业务的金融企业，即以自己的账户将资金从出借方融资到借入方，或者从事与金融中介密切相关的辅助性金融活动，但不属于吸收存款者。
World Bank （Washington， USA）， “Medziodn menov fond，” Financial Sector Assessment： A Handbook， World Bank， 2005.显然，准金融机构属于NBFIs，但只是其中的一小部分。
监管（regulation and supervision），实质是政府对市场的干预。对准金融机构的监管，属于政府微观管制的范畴，是政府对金融市场中一类金融中介组织活动的直接调节。所谓准金融机构监管，是指准金融机构监管当局根据国家法律法规及相关制度的规定，对准金融机构的行为进行监督和管理。准金融机构监管有狭义和广义之分。狭义的准金融机构监管仅指监管当局的监管，广义的准金融机构监管，除了准金融机构监管当局监管之外，还包括准金融机构的内部控制、行业自律性组织的监管、社会中介组织的监督等。
关于金融监管的必要，经济学界主要从外部性、公共产品性、信息不完备和信息不对称等角度论证政府介入的必要。金融监管是防范金融风险的内在要求。根据影响范围，风险可分为系统性风险和非系统性风险。就准金融机构而言，研究其风险有两个视角，一是准金融机构作为来源的风险，即准金融机构引发了哪些风险；二是准金融机构作为风险承受者，面临哪些风险。
实践显示，源于准金融机构的风险主要有：① 准金融机构多依赖间接融资，如丧失偿债能力，银行面临信用风险。② 准金融机构进入资本市场发行股票或债券，或开展资产证券化业务，可能导致投资者损失。③ 准金融机构可能违法违规经营，如非法集资、暴力催债、发放高利贷等，破坏金融市场秩序，产生相应的社会治理成本。但准金融机构基本不会引发系统性风险，理由是：第一，准金融机构不能吸收储户存款，自然不会发生挤兑事件。准金融机构之间通常不存在业务往来，单个机构的倒闭一般不会波及其他机构。第二，准金融机构基本不参与资本市场投资或代理投资者参与资本市场，也较少从资本市场融资，引发资本市场停滞的可能性较小。第三，准金融机构现阶段规模较小，且较少参与资产证券化或衍生品交易，虽然可能发生投资者损失，但只是单个机构风险。
准金融机构承受的风险则主要有：① 信用风险。信用风险指因借款人（或担保对象）违约或者信用等级下降，无力按约定偿还债务，造成贷款逾期、呆账而产生损失。② 操作风险。操作风险是因主观失误、遭遇欺诈或意外事故等而导致资产损失。③ 流动性风险。流动性风险是由于没有足够现金应付到期的资金偿还需求、客户的贷款需求或其他即付的现金需求，而遭受信誉损失或经济损失。④ 市场性风险。市场性风险指外部市场环境对准金融机构造成的损害。一方面，由于市场饱和而发生恶性竞争，同行间竞相压价、低价揽客，导致行业资金价格下滑。另一方面，非正规金融打着准金融机构的名义开展业务，不仅抢占了准金融机构的市场份额，而且还损害了准金融机构的社会形象。比如，民间高利贷组织冒充小额贷款公司名义高利放贷，寄售店以典当行名义收赃销赃，混淆了公众对准金融机构的认识。⑤ 法律风险。法律风险指经营行为不规范，可能因违反法律而遭受惩罚。
准金融机构不同于银行等正规金融机构，现阶段不会产生系统性风险，但仍存在较大风险。首先，其虽不吸收存款，但可以负债经营且部分准金融机构具有较高的外部融资杠杆，一旦发生倒闭必将波及银行等正规金融机构，仍然具有一定的负外部性。其次，准金融机构作为一类金融市场主体，大多为民营资本投资设立，资本的逐利性决定其始终追求利益的最大化，容易出现恶性竞争和违规经营现象，扰乱金融市场秩序。比如，融资性担保公司数量一度激增，但相当多数并没有发挥融资担保中介作用，反而成为公司股东从银行圈钱的平台，不仅将风险传导至银行、产生大量银行坏账，而且严重影响了信贷市场秩序。第三，准金融机构的定位和经营模式决定了其相比正规金融机构，面临更大的市场风险和不确定性。比如，小额贷款公司的借款人是银行不愿意放贷的对象，风险承受能力更加脆弱，这就导致小额贷款公司面临比银行大得多的信用风险。可见，我国政府现阶段有必要对准金融机构进行监管，政府监管存在正当性。
二、 我国准金融机构监管框架现状
准金融机构监管框架的形成有其特有的历史背景，与我国金融体系的发展、政府管理体制的改革都是密切相关的。比如，典当行的监管框架随着其行业发展而变化。在1987—1993年期间，典当处于无序发展阶段，没有典当法规和全国统一的典当监管部门。其后，中国人民银行认定典当行为金融机构，成为其主管部门。2000年原国家经贸委接管典当业，取消其金融机构地位，将其认定为工商企业。后随着国家经贸委被撤销，商务部成为其监管部门，将其定位于“特殊工商企业”。又如，小额贷款公司、商业保理公司的产生时间不久，本身即可视为制度创新的产物。小额贷款公司是随着2008年银监会和中国人民银行《关于小额贷款公司试点的指导意见》（以下简称《指导意见》）出台而产生的一类“只贷不存”的新型金融机构样态。商业保理公司则随着国务院批准天津市开展试点而产生，并继而在上海、广州、深圳等地扩展试点。
（1） 监管依据。相比于我国正规金融机构已初步形成包括法律、行政法规、部门规章和规范性文件等一套相对成熟的监管法律制度体系，准金融机构监管依据效力层级较低，均为规章级别以下，且大多数是政府及其部门的规范性文件，仅有少数为部门规章。（见表1）在内容完备性方面，部分监管依据，如《指导意见》等，规定较为笼统和含糊，可操作性不强。
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