白洋淀流域农村河长制二元递进共治机制及途径研究
时间：2023-02-13 08:50:11 来源：千叶帆 本文已影响人
史艺萌，苑紫彤，王 军
（河北农业大学，河北保定 071000）
多年来，白洋淀流域水环境治理状态呈现跨区域、跨部门、跨层级；
流域治理政出多门，利益结构重叠，协调性合力不强；
工程、技术、管理等治理手段耦合不足；
边际治理投入递增较快，边际治理效果尚不稳进。进入“十四五”时期，白洋淀流域“三线一单”实施必将更严格，京津冀生态协同支撑能力亟待快提升，雄安新区水城共融美景对生态管控标准要求更高，山水保定京畿之功能更善美，以水定城更尊重水伦理，白洋淀流域中上游保水量、深治污、强修复、提水质、水功能区高达标率指标更约束，供、用、节、排，回全水循环更需全链接，上下游、左右岸、城乡间、“条”“块”间、水质水量、地表地下和人水间更应大统筹，治水供需两端失衡矛盾，农村难点更需早破解并早攻坚。其中，因政府、农民、市民、企业和NGO 多主体利益目标方向各异，叠加资源禀赋、要素差异、行政壁垒、条块分割，导致水生态系统平衡负反馈与经济增长正反馈机理互斥消长，治水制度创新不足，流域治理多主体集体行动困境化风险尚存。
从2007年太湖蓝藻事件，江苏双河长制的应急实施，2008年滇池流域“河（段）长负责制”的探索，2014年浙江省“五水共治”制度创新，倒逼2016年底中办和国办《关于全面推行河长制的意见》，从地方实践创新上升为国家治水方略即：河长领治、党政同责、四级河长、部门联动、全民共治格局。有利于完善政府主导、企业主体和社会参与的水环境治理体系；
有利于强化流域利益相关者公民民主权利参与保障，并纠偏“环保不下水，水利不上岸”部门协同不够、“治水归政府”全能化包揽、“上热下冷”基层参与不足以及“运动式”治理等质疑［1，2］；
有利于农民从边缘地位逐步主体化、系统化参与到京津冀保（定）雄（安）的农村水协同联动联治。所以，将白洋淀流域河（湖）长制在其生态红线、资源利用上线和环境容量下线“三线一单”“最严格最高标准管控”下，从“治湖—治水—治河—治污—治人—治官”的逻辑升级为“治水先治人，治人先治制”的逻辑构建，其流域农村共治模式力求成为京京津冀保雄生态协同乃至全国流域治理的典范。
国外学者关于流域水环境管理的研究包括设立流域委员会、立法、跨流域协作、自下而上和运用科技等治理模式。分析加拿大新不伦瑞克省加强科技手段制定协作治理政策开展水资源管理保护［3］；
在俄亥俄州协作流域治理案例中，政府主导越来越倾向于政府和NGO结合共同参与，政府适度给予社会组织自主权，合作来实现政府的流域治理的政策目标［4］；
通过对加拿大地方水资源委员会的民主实践评估，得出以公民参与决策的自下而上的流域治理是改善环境的较好的社会治理效果［5］。
国内河长制的研究从理论依据、模式规避困境、治理主体演进展开。关于河长制的理论依据。除了以水文学、水资源、水环境和水法律为核心的基础框架外［6］，还提出制度变迁理论，诱致性制度变迁和强制性制度变迁能够解决外部性，地方性河长制属于自下而上自发地的诱致性制度变迁，而由上而下的属于政府为主体强制性手段变革制度［7，8］，多中心治理［9］、集体行动［10］、制度嵌入［11］、激励悖论［12］、行政发包［13］、技术嵌入协同治理［14］、政策执行博弈等从公共管理和治理领域寻求。
关于河长制规避困境的研究。河长制具有职责归属明确、权重清晰，同时存在政府与农户间信息不对称、政府工作监督困难等无法根除委托一代理制度缺陷，忽视社会力量和问责困难等［15］；
权威依托的等级制协同模式，短期提高了协同效率，但长期则面临着能力、组织逻辑和责任等困境的挑战，应从权制、法制、德制的视角分析而完善［16，17］。
关于河长制治理结构和主体演进方面，有基于行政与民间途径的双轨河长制［19］。建立多元主体参与的共同体治理模式，不断完善公众参与、生态环境联合防治与多元主体协商共治等制度［20］，有水环境治理经历政府包揽全能的一元化独立治理、政府与农户征补协同治理或政府与企业管控共治二元化城乡共同治理以及政府主导、企业农户主体、社会组织参与的多元善治阶段［18］。关于河湖长制政府与社会二元结构及其互动递进持续创新路径，有政府政策创新的扩散路径划分为象征采纳、理性学习、上层吸纳和压力辐射四种路径［21］。
可见，河（湖）长制是中国特色的流域管理的创新，文献研究及案例与现实中白洋淀流域的河长制研究的不足亟待定性趋势和定量化精准研究，以良政善治确保加快白洋淀流域河（湖）长制在“十四五”期间持续高效运行。本文拟构建现行河（湖）长制，政府与基层功能递进，二元结构健全协作并渐变向三元和多元善治演进，法治、德治和自治三维递进乡村治理的农村水环境共治路径。
从概念界定上，“二元”是指的政府和农民。其一，政府既指“条与块”管理从科层体制下的省、市、县、乡村五级党政同责的“一把手”和同级涉水的地方性水利、生态环境、农业农村，自然资源部门和财政部门等；
其二，农民既包括户籍名义农户，实则农民工，主要按留存农村年龄性别划分的“三种人”，又包括按照政经尺度划分的乡贤和良民。在乡村振兴和建设的视域内，乡村工业化和城镇化，以城镇涉水工程作为点源排放和绿色治理两类，企业的主体已渐被公认，而水治理环保社会组织（NGO）具有为政府、企业和农户提供双向服务的功能，故将其划归三元和多元之列。这里“递进”概念是指功能性演进和推进之意，尤其“参与”概念不只是目前偏于被动边缘化地位、舆论宣传为主要形式参与内容表述的一般理解，而是从生计导向经济核心的权能以及向民主权利层级的实质性参与，即是指从低端农民生计保障，生态权的赋利获得，再到高端民主化共建、共治和共享的责、权、利占有。
因水环境的经济学本质是外部性，政府、农户等的行为抽象为边际量可比较成本和收益，在运用logistic 模型多元回归分析获得意愿性自变量与因变量的倾向程度分析分别从农户个人特征及家庭特征、心理认知、政府手段、权利保障等四个方面研究影响农户参与水治理意愿为目标，聚焦突破雄安新区启步建设生态管控趋严，城镇化仍保留乡村，政府与农户二元主体共治赋权瓶颈，为有企业和社会组织三元和多元的共治到共商共治共建共享的善治更优递进治理打下基础，着眼“十四五”时期和更远期，创建白洋淀流域上游和雄安新区水治理模式，提供制度优化变迁的白洋淀范例。
1.1 基于乡村治理的理论解析
1.1.1 法治、德治、自治维度约束机制
河长制框架下实现政府与农户协同治水有赖于网络、协作、整合等关键变量发挥作用，将乡村自治、法治和德治“三治结合”推动基层乡村治理创新为水环境协同治理提供途径。法治是乡村治理体系的基本方略和重要保障，在河长制中表现为建立一套以法律条文和文本为主的行动约束体系；
德治为乡村治理体系的价值基础和道德支撑，体现对乡土文化的挖掘和感召，发挥环境道德的引领、规范和约束作用，为自治、法治赢得情感支持、社会认同，使环境道德规范内化成人们的行为自觉；
乡村自治是在河长制水治理中关键在于争取农民的主动参与，激发主体的自觉行动。
1.1.2 价值、制度、结构因素
环境价值因素影响利益主体的环境理念，将政府生态为主与农户收入为主的价值协同包括对环境伦理、信任和共建共治和共享的共享理解。环境伦理是强化人类对环境的尊重和顺应而不是战胜，信任是减少权力和利益冲突、促进政府与农户双向责任共担和协作共治的重要前提［12］；
共享体现为人与自然和谐相处，是促进部门之间、政府与公众包容与信任的桥梁，有利于形成共同治水目标而采取集体统一行动，是协调多主体有效互动的前提；
结构要素作为跨部门、多主体合作的机会之窗受到“权责配置”“利益冲突”“双重制度逻辑”等外部因素影响，政府与农户协同互动过程中存在着多元博弈，挑战归结于组织维度进行权责重新配置。制度设计要素要求基于共同的价值观而设计一套打破河长制制度结构与资源配置等冲突的机制，形成政府与农户共同激励，促进责任共担，这是克服协同治水的“能力和责任困境”、保障河长制政府与农户协同治水可行性和执行有效性的关键。
2.1 数据来源
作为海河流域大清河水系的白洋淀流域，淀内外污染源中，淀外污染源包括生活和工业污染点源排放和随地表径流进入河道或淀区的农业和农村面源污染物。淀区内源污染源来自淀区底泥释放，淀区居民的生活垃圾和污水、淀内开展的旅游等。近20年，因蓄水不足，水位在5.70～7.27 m 之间，低于功能区8.4 m 要求，多数监测点位未达到功能区Ⅲ类水质要求。2005-2010年间有好转，2011-2015年间Ⅳ类—劣Ⅴ居多，2017年全淀平均水质为Ⅴ类，2018年河湖长制实施，强势推进污水厂提标扩容、城镇雨污分流、农村污水整治、河道清淤治理等，2019年主要河流入淀水质大幅改善，全部达到了Ⅳ类（由2006-2010、2011-2015、2017、2019年《保定市环境质量报告书》等数据整理）。近期，实地调研访谈问及淀区居民“实行河长制后白洋淀水环境有改善吗？”表示有一定改善和很大改善占比达56%。
2019年5月团队成员前往雄安新区桥西村、西街村和东田庄等村进行调研，共发放问卷216 份，其中有效问卷数量为206份；
2019年8月团队成员深入到白洋淀淀区典型村庄大淀头村和赵庄子村对农户参与水环境治理情况进行调查，设计并发放300份问卷，回收有效问卷数量288份，2020年10月再次前往白洋淀与政府、企业和涉及河长工作人员访谈，调研数据真实充分，本文采用2019年8月的调研数据进行分析。
2.2 描述性数据分析
第一，河湖长制绩效正面自评居多，缺少公众社会评价。农民对政策的参与和惩罚机制上感知较为强烈，但对政府政策的出台评价不足。288个样本中，农民对出台政策出台、政策执行、参与机制、监督机制、惩治机制、制度回应和总体评价的评分均值分别为2.04、2.29、2.68、2.61、2.67、2.55、2.35。由此可以看出，农民对政府政策出台和执行手段评分较低，政府在水环境治理中政策体系仍不够具体完善，政策执行手段上偏向于管制型，导致行政力量大，而农民对治水的参与感较差。近几年来，由于政府加大了白洋淀的治水力度，农民在白洋淀水治理中有参与的积极态度，因此农民对政府治水工作的总体评价相对较高，这与实际调研情况比较吻合。
第二，基层与顶层上下级互动不够，农民参与不足。长期以来，为了规避风险，水环境政策从制定、执行、监管全过程由政府垄断，农民长期被排斥在公共事务之外。河长制方案主要强调政府责任和义务，对于公众参与权利的具体内容只有零星规定，涉及公众参与内容和路径多是“大力宣扬”“充分发动”“听取意见”等词汇，参与主体的范围和内容规定较为含糊。在关于农户环境权力保障感知调研问卷中，表示“非常同意”和“比较同意”政府有效保障了自身的环境民生权（水、空气、土地等生存发展安全）、知情权、参与权、监督权、决策权、诉讼权的均值分别为74.3%、53.5%、42.4%、36.9%、32.6%、36.5%，见表1。这反映出政府有效保障了白洋淀周边农户的环境民生权，也践行了提供和保护环境的环境伦理责任，但同时反映出农户的环境民主权保障不足的问题。
表1 关于农户环境权力保障感知Tab.1 Perceptions of farmers"environmental rights protection
2.3 研究方法
笔者利用SPSS24对调研数据进行统计分析，对实施河长制政策中农户水环境治理意愿各因素的影响程度及其显著性水平做出定量化估算，在分析政府与农户二元共治机制的影响因素时主要用到了logistics 回归的方法，间接地、精准地找出影响农户参与程度的因素。根据调研数据，本文以“农户参与水环境治理意愿”作为因变量，主要选取上述描述统计分析中的认知与意愿为自变量，分别从个人特征、心理认知、政府手段、权利保障四个方面分析实施河长制中农户参与水环境治理意愿的影响因素。在定性基础上同时结合定量方法共同拟构架白洋淀出双层河长制水治理机制和多元共治的框架提供理论基础与有效路径。具体变量说明见表2。
表2 变量释义、赋值与预期作用方向Tab.2 Variable definition，assignment and expected action direction
根据变量的选取，建立如下logistic模型：
式中：Y为被解释变量；
Xi为自变量（性别、年龄、受教育程度…）；
μ为随机扰动项。
3.1 模型回归结果分析
通过logistics 模型回归分析，分别从农户的个人特征，心理认知，政府政策手段执行，政府对农民权利保障4个方面分析得出农民对水环境治理参与付费意愿、政府水治理征费补偿政策的满意度、政府回应人们诉求的满意度、政府对农民水环境人生权的保障和知情权的保障5 项自变量，对河湖长制二元共治机制有显著影响，为政府与农民二元水环境共治的递进机制构建奠定有力的基础。
基于SPSS24软件分析，由回归分析可得到以下结果：
从模型估计结果可知，-2Likelihood值为144.115，Cox＆Snell R2为0.244，NagelkerkeR2值为0.448，显著性水平为0.004，模型整体拟合效果较好，具有分析意义。具体分析如下：
3.1.1 农户个人特征对二元共治机制的影响分析
结果显示，性别、年龄和受教育程度对农户参与治理意愿的影响均不显著，说明：①性别因素对农户参与水环境治理意愿没有显著影响，无论男女对参与政府与农户二元共治淀区水环境机制的认知基本一致。②不同年龄段的农户对参与水环境治理意愿没有显著影响。③模型估计结果农户的受教育程度对因变量影响不显著的原因是由于自变量之间的相互影响，但在实地调研中农民受教育程度越高，水环境参与治理意愿更高，对公益性的水环境污染治理行为的兴趣更高。
表3 模型估计结果Tab.3 Model estimation results
3.1.2 心理认知对二元共治机制的影响分析
农民的个人心理认知是德治的前提，从模型结果可以看出，水环境治理参与付费意愿对因变量有显著影响，且呈现负相关关系，即农户付费意愿越低，参与水环境治理意愿越高，大部分农户虽愿意参与到水环境治理工程中来，但对于付费参与的形式较为排斥，付费占收入的比例大小导致农户承受力的变化。说明通过环境道德规范和约束农民的行为的德治还有待完善。本地水环境治理现状认知对因变量的影响均不显著。模型结果不显著的原因是由于农户是有限理性个体，是在衡量多方面因素后的理性选择，受农户主观意识、实际环境等因素的影响，因此影响不显著。
3.1.3 政府手段对二元共治机制的影响分析
政府手段是河长制共治机制自治维度的具体体现，模型估计结果显示，对政府水治理政策的满意程度和对政府回应人民诉求的满意程度两项自变量对农户参与水环境治理意愿影响均显著，这说明从农户角度对政府治理白洋淀流域水生态环境过程中发挥的正向作用认可度较高，农户对政府信任度的认知进一步提升，与政府共同治理淀区环境。主要原因是：政府威信较高，农户对政府职能了解较为全面。实地调研中问卷主要针对农户发放，农户认识到政府充当着一定重要职能，实际水治理效果得到农户支持，从而导致农户对政府手段的满意程度对其参与意愿有显著影响。农村环境治理农民参与不高、村委会与乡政府的不协调等问题与村干部和农民群众素质不高有某种内在联系，要根本上解决这些问题，需要在制度约束下谋求政府民主管理和乡村自治的良性互动。
3.1.4 权利保障对二元共治机制的影响分析
从模型结果可以得到，政府对公民水环境民生权的保障和政府对公民水环境知情权的保障两项自变量对农户参与水环境治理意愿影响显著，政府对公民水环境诉讼权的保障对因变量影响不显著。模型结果说明政府有效的保障农户水环境的民生权和对农户水环境污染和治理的知情权，对农户参与水环境治理意愿有正向促进作用。主要原因是：从法治维度来看，政府以良好的法律环境孕育社会成长，更好发挥其社会中间层组织、协调功能，通过对公民水环境民生权、知情权以及诉讼权的保障，充分发挥了政府的职能，加强了立法执法明确农民地位，拓宽其参与途径、时机和程序。
如图1所示，从政府权力运行的向度来看，河长制体系中的人员配置呈现出“直线—职能”结构与“矩阵型”结构相结合的组织形态，上级政府和下级政府之间体现着纵向的垂直领导。从政府运行职能的角度来看，顶级河长掌握着在政策制定、政策执行、政策监督、政策评价四个政策体系，以及社会管制型、利益诱导性和社会制衡型三类手段体系，更好地构建价值、制度和结构三个维度的河长制分析框架，进而进一步构建政府与农民二元水环境共治的递进机制。
图1 河长制乡村治理结构改良框架Fig.1 Framework for improving the rural governance structure of the river chief system
4.1 强化政府递进主导，完善各级政府职能
加强党对于河长制政策落实的领导权、监督权、评价权，完善考核问责制度，强力推动河长制“自上而下”推进，强化党的领导主体责任，推动治理手段与模式变革，统一流域生态环境行政管辖权，运用系统思维，实现激励措施制度化、治理手段多元化，完善技术参谋制度。完善各级干部的绿色考核制度，强化过程考核及离任考核机制，进而逐步形成“良正善治”的党领导格局。加强流域预警，完善关于细化公众参与的政策细则，完善政府与农户二元递进治理结构。通过“政策+手段”双体系共同进行水治理。逐渐加快政府从管控型，一元主导型的治理手段向补贴与征税靠近的利益诱导型的水治理手段，最后形成政府主导、适度放权，企业、农户共同参与治理、监督、评价的多元共治的社会制衡型的治理模式。
4.2 加快二元结构向三元和多元善治型河长递进
改良单一依靠行政力量的治理惯性，发挥政府、市场和社会协同作用，强化现行白洋淀流域河湖长制内生态环境产权公有，全民共有、政府与农民共建、共治、共享的多元善治化治理导向。通过政府授权，下放治理功能，下移治理重心，实行独立治理，向政府主导下的，政府与农户二元，政府+企业+农户的三元模式、政府+农户+企业+社会组织+公众+媒体等分权化、多元化和整体化治理演进，加快形成多元善治格局。具体包括：
全方位推展递进共治。政府是规划者、引导者、监督者，政府与企业、公众、社会及NGO 建立合作伙伴关系，共同参与决策、投资、监督、评估等治理事务，政府从政策、法规和制度的视角，赋予农民权力、增加生态补偿，并还权赋能于企业，共同推动“河湖长制”水治理；
治理型企业通过组织发动、教育引导、权力制约和市场推动等形式，配合政府完成水治理机制的架构，组织协调农民深度参与到水治理中；
农民参与具有广泛的现实需要和主观意愿，应充分发挥村民委员会监督管理作用提高农民参与层次；
社会组织（NGO）以激励市场主体的形式递进地参与，实现共同协作和合作的共建和共治最终共享；
农村环保组织为农民提供明确的组织参与平台，充分参与到环境治理中来。故结合白洋淀水环境治理具体实践，构建白洋淀水环境治理以政府主导、企业推动、农民递进式阶梯参与的“多元互动”治理机制，详见图2。
图2 政-企-农“多元互动”治理模式架构Fig.2 Government-Enterprise-Agricultural“Multiple Interaction”governance model structure
本文基于白洋淀淀区大淀头村和赵庄子村农户参与水环境治理情况的288 个面板数据，从农户的个人特征、心理认知、政府手段及权利保障四个方面通过二元logistic 模型分析了河长制实施中农户参与水环境治理意愿的影响因素，得出以下结论：首先，政府在河长制水环境治理中政策体系仍不完善，政策执行手段上偏向于管制型，导致行政力量大，农民对治水的参与感较差；
其次，基层与顶层上下级互动不够，农民参与不足；
最后，从自治、德治、法治的角度分析得到农户的个人特征、水治理付费意愿、水环境治理现状认知、对政府水治理政策和回应人民诉求的满意程度、政府对农户水环境权利的保障程度在不同程度上影响了农户参与河长制水环境治理的意愿。
基于上述研究结论，得出以下政策建议：首先，强化政府递进主导，完善各级政府职能，加强党对于河长制政策落实的领导权、监督权、评价权，完善考核问责制度，运用系统思维，实现激励措施制度化、治理手段多元化，完善各级干部的绿色考核制度，加强流域预警，完善细化公众参与的政策细则；
其次，加快政府与农户二元结构向三元和多元善治型河长递进，发挥政府、市场和社会协同作用，强化现行白洋淀流域河湖长制内生态环境产权公有，全民共有、政府与农民共建、共治、共享的多元善治化治理导向，全方位推进递进共治；
最后提出构建政府主导、企业推动、农民递进式阶梯参与的“多元互动”河长制治理机制。
