中央级农业科研机构条件建设融资策略研究
时间：2023-02-13 09:45:07 来源：千叶帆 本文已影响人
方松， 夏耀西
（中国农业科学院，北京 100081）
“十四五”时期是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，也是“三农”工作重心历史性转向全面推进乡村振兴、加快中国特色农业农村现代化进程的关键期。党的十九届五中全会强调，要把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位。我国高度重视科技对农业的引领与支撑作用。中央级农业科研机构多为公益性科研单位，是国家战略科技力量的重要组成部分，在高质量支撑乡村振兴战略全面实施、高水平推进我国农业科技自立自强和农业农村现代化建设中肩负着神圣使命和职责[1]。条件建设是抓准、抓实科技创新这个关键变量，强化国家战略科技力量的重要支撑，为科技高质量发展提供了坚实的物质保障。近年来，在中央财政大力支持下，农业科研机构条件建设初具规模，但与新形势下的新发展要求相比，存在建设需求多、建设资金供给不足、建设资金渠道相对单一[2]等问题。本文立足中央级农业科研机构视角，开展条件建设融资策略研究，以期为有关单位条件建设融资活动提供实践参考和相关研究深化提供基础，为驱动农业科技创新发展提供有力的支撑。
长期以来，中央级农业科研机构条件建设资金主要来源于中央财政，包括国家发展和改革委员会重大专项资金、财政部以及农业农村部有关专项资金，其中以农业农村部的建设资金为主。“十三五”期间，农业农村部共有八类建设资金用于支持直属科研单位条件建设（表1），着力开展仪器设备配置、业务用房建设以及基础设施改造等，进一步支撑了我国农业科技创新、农业种质资源保护与利用、动物植物疫病防控以及数字农业农村建设。
表1 农业农村部“十三五”支持直属科研单位条件建设主要资金渠道Table 1 Main funding channels in the 13th Five-Year Plan to support directly affiliated scientific research units by Ministry of Agriculture and Rural Affair
“十四五”以来，中央财政大力优化资金支出结构，中央本级财政支出安排连续负增长，农业农村部自身能力建设资金规模年度压减约40%，新增建设需求几乎无资金投入[3-5]。中央级农业科研机构条件建设资金需求与中央财政资金供给存在着较大差距。一方面，农业重大科研设施缺乏专项建设资金支持。《国家重大科技基础设施建设中长期规划（2012—2030年）》旨在为探索未知世界、发现自然规律、实现技术变更提供极限研究手段，重点支持地球系统与环境、粒子物理和核物理、空间和天文等科学领域的重大设施建设，对农业科学领域支持力度较弱[6-7]。新时期，为加速驱动和牵引农业农村现代化建设，我国亟待建设种子、生物安全、资源环境等学科领域的重大科研设施，但面临建设资金严重不足的局面。另一方面，中央财政建设资金供给规模难以满足中央级农业科研机构条件建设发展需求。以国家级农业科研机构中国农业科学院为例，“十三五”期间基本建设资金需求约124 亿元，列入国家相关建设规划资金约50 亿元，实际获得支持资金仅为规划资金的1/3。
本文基于“统筹、拓展、优化”的思路（图1），开展中央级农业科研机构条件建设资金筹措研究，以增强条件建设资金保障能力。
图1 中央级农业科研机构条件建设资金筹措思路Fig.1 Conditional construction financing idea of CASRI
2.1 统筹
统筹是指中央级农业科研机构强化总体设计，围绕建设需求和中央投资管理要求，系统谋划项目，高质量协调不同渠道中央财政资金。作为条件建设主要资金来说，目前，可利用中央投资渠道包括一般性中央预算内基本建设资金、国家高新技术专项资金、国家重大区域发展战略专项资金、定向布局到地方的中央财政资金、中央级科学事业单位改善科研条件专项资金、国家重点实验室专项经费等。
2.2 拓展
拓展是指中央级农业科研机构采取措施，在现有中央投资渠道基础上，拓宽条件建设资金来源，协同使用不同来源建设资金。一是推进中央投资新渠道设立；
二是争取地方财政资金、地方政府债等支持；
三是加大自有资金利用力度；
四是探索使用社会资本，主要包括企业资金和信托类建设基金；
五是协同利用不同来源的条件建设资金。
2.3 优化
优化是指中央级农业科研机构着眼于不同来源条件建设资金支持方向、支持内容、供给规模以及管理要求，围绕建设需求优化项目，选择单一来源资金或组合运用多渠道资金。
3.1 条件建设概况
中国农业科学院隶属于农业农村部，是国家级综合性农业科研机构，在推动我国农业科技创新、服务地方农业农村经济发展、培养高层次农业科技人才、促进国际农业科技交流合作等方面发挥着重要作用，为保障国家粮食安全、促进产业发展作出了重要贡献。
中国农业科学院立足“主责主业”，围绕“国之大者”，多渠道融资建设了国家作物种质库、国家动物疫病防控高级别生物安全实验室、国家南繁作物表型研究设施、深圳国际食品谷等一批“国之重器”。近年来，中国农业科学院持续获得较为稳定的中央预算内基本建设资金和中央级科学事业单位修缮购置专项资金（2021年以前专项名称为“中央级科学事业单位修缮购置专项资金”）支持，同时利用自有资金、地方政府资金和社会资本的规模呈现快速增长态势（图2）。
图2 中国农业科学院2006—2021年条件建设投入Fig.2 Input for condition construction of Chinese Academy of Agricultural Sciences from 2006 to 2021
3.2 融资实践
中国农业科学院大力推进条件建设资金统筹，将不同渠道建设资金归口到同一部门管理并统筹编制条件建设规划。同时，在利用现有中央财政资金基础上，因地制宜地积极争取国家重大区域发展战略专项资金，定向布局地方的中央财政资金、地方政府资金、社会资本、自有资金等多渠道资金，形成了可复制、可推广的“深圳模式”“成都模式”“三亚模式”“兰州模式”“哈兽研模式”等多种建设投资范式（表2）。
表2 中国农业科学院条件建设主要投资范式Table 2 Main investment patterns of conditional construction of Chinese Academy of Agricultural Sciences
3.2.1 深圳模式 为支撑深圳打造全球食品科技创新中心和建设国际化创新型城市，2019年中国农业科学院与深圳市达成全面战略合作协议，约定深圳市以协议零地价向中国农业科学院农业基因组研究所出让3.33 hm2建设用地，并对中央财政支持的重大科技平台等项目给予1∶1 深圳市财政资金配套。“深圳模式”是利用中央财政资金撬动地方财政开展条件建设的一种投资范式，具有优势互补、互利共赢、合作意愿强烈、关系稳定持久等特征，适用于中国农业科学院与国内一、二线城市开展深度长期战略合作。
3.2.2 成都模式 为推动四川由农业大省向农业强省转变，助力成都市国家中心城市建设，探索我国农业农村现代化之路，培育、释放创新驱动新动能，2017年中国农业科学院与成都市开展战略合作，约定由成都市政府投入约10 亿元建成约10万m2业务用房，长期无偿提供中国农业科学院使用，并配套现代农业技术集成示范区农用地约200 hm2。“成都模式”是中国农业科学院完全利用地方财政资金开展条件建设的一种投资范式，适用于双方诉求互补且地方政府财政实力较强的院地合作。
3.2.3 三亚模式 为贯彻习近平总书记重要指示精神，推进国家南繁硅谷、国家热带农业科学中心以及海南自由贸易港建设，2020年和2021年，中国农业科学院与三亚市分别共建国家南繁作物表型研究设施、种业创新中心等重大科研设施，总建筑面积约10万m2，总投资约12亿元，由中国农业科学院提出建设需求、谋划设计项目并负责建成后运行管理，由三亚市筹措建设资金并负责具体建设实施“。三亚模式”是中国农业科学院利用国家重大区域发展战略专项资金、地方政府资金、地方政府债等组合资金开展条件建设的一种投资范式，适用于中国农业科学院与国家重大战略布局城市合作。
3.2.4 兰州模式 为积极支持区域经济社会发展，中国农业科学院相关研究所结合发展定位并基于自身科研优势、技术优势、人才优势、成果优势等，参与并利用中央定向投向地方的资金开展条件建设，包括现代农业产业园建设资金、布局到地方的行业专项建设资金等。“兰州模式”适用于区域内科研力量相对薄弱、亟需高水平农业科研机构进行科技支撑的院地合作。
3.2.5 哈兽研模式 中国农业科学院哈尔滨兽医研究所是我国兽医生物技术国家重点实验室依托单位，能够系统开展动物疫病防控理论研究、技术研发和疫苗研制，具有较强的科技成果转化能力。“十一五”以来，中国农业科学院哈尔滨兽医研究所累计利用自有资金约9亿元加强研究所条件建设，形成了具有鲜明特点的“哈兽研模式”。该投资范式适用于自身具有较强创收能力，且决策层有意愿利用自有资金强化自身条件建设的科研机构。
基于“统筹、拓展、优化”的条件建设资金筹措思路，借鉴中国农业科学院条件建设融资实践经验，提出了以下中央级农业科研机构条件建设融资策略。
4.1 构建中央级农业科研机构条件建设融资体系
条件建设属于固定资产投资范畴。一级政府具有运用财政资金履行财政事权的职责（国发〔2016〕49 号）。基于事权与财权相统一的原则，本文构建以固定资产所有权和使用权为纵轴，以不同融资渠道建设资金为横轴的中央级农业科研机构条件建设融资矩阵，见表3。
表3 中央级农业科研机构条件建设融资矩阵Table 3 Conditional construction financing matrix of CASRI
中央级农业科研机构利用中央财政资金和自有资金形成固定资产，产权归属为中央级农业科研机构所有，享有占有、使用、收益、处置等权利；
利用地方财政资金和社会资本形成固定资产的产权往往归属为投资人所有，中央级农业科研机构按照约定享有使用权。实践中，利用地方财政资金和社会资本形成固定资产的产权，往往也可依据法律法规或产权所有人意愿协议将所有权由投资人转移至使用人。考虑不同融资渠道（政府投资、自筹资金、社会资本）建设资金（中央财政资金、地方财政资金、自有资金、企业资金、建设基金）的利用现状和管理要求，构建中央级农业科研机构条件建设融资体系（图3），立足“主责主业”，坚持“四个面向”，瞄准“两个一流”，采取“优先利用中央财政资金、有条件使用自有资金、积极争取地方财政资金、探索利用社会资本”的融资策略。
图3 中央级农业科研机构条件建设融资体系Fig.3 Financing system for conditional construction of CASRI
4.2 中央级农业科研机构条件建设融资资金使用对策
对不同渠道融资资金管理，中央级农业科研机构需充分考虑投资主体管理要求和利益相关者利益诉求，坚持“共赢”原则，采取差异化对策。
4.2.1 中央财政资金 主要依据《政府投资条例》（中华人民共和国国务院第712 号令，2019），以及财政部、国家发展和改革委员会、农业农村部以及其他相关主管部门颁布的有关规章和行政规范性文件。
在最大程度争取现有投资渠道资金支持同时，重点设立新专项和提高资金使用效率。要充分发挥中央级农业科研机构专业优势和资源优势，积极倡议并支撑主管部门推进条件建设新专项设立，例如农业重大科研设施专项；
同时，结合中央财政不同专项的支持方向，统筹使用各渠道建设资金。
4.2.2 地方财政资金 主要依据《政府投资条例》（中华人民共和国国务院第712号令，2019）以及地方政府颁布的有关法规、规章和行政规范性文件。在充分考虑地方财政收支水平、资源禀赋、发展需求基础上，与不同城市合作采取不同对策。对于经济发达的一、二线城市，重点争取地方财政资金支持；
对于经济发展水平较高的二、三线城市，重点争取土地和地方财政资金支持；
对于经济发展水平一般但拥有较丰富土地资源城市，重点争取土地和配套基础设施建设支持；
对于经济发展水平不高的城市，重点争取土地和特殊政策支持。
4.2.3 社会资本 主要依据《企业投资项目核准和备案管理条例》（中华人民共和国国务院令第673号，2016），以及利益相关方的管理要求。利用社会资本开展条件建设目前尚处于探索阶段，需遵循3个基本原则：一是合作共赢原则，要以满足合作方利益诉求为出发点，构建有效的利益共享机制，找到各方利益平衡点；
二是风险分担原则，要结合合作条件和外部环境，依据现代风险管理理论采取适宜风险对策；
三是合法合规原则，要充分借助“外脑”力量，发挥法务、财务、经济等专业咨询机构作用。
4.2.4 自有资金 主要依据《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50 号）以及国家有关部门颁布的相关规章和行政规范性文件。中央级农业科研机构多为国有单位，利用自有资金要着重考虑3个因素：一是资金性质，国有单位自有资金属于国有资金，要纳入预算管理，资金使用应符合相关管理规定要求；
二是资金筹措能力，要充分考虑创收能力和存量资金规模，量力而行；
三是资金统筹使用，要协调发挥政府投资、社会资本等融资资金与自有资金的配合作用。
充分发挥国家战略科技力量作用，解决中央级农业科研机构当前条件建设资金不足的困境，亟需转变建设投资观念，树立“不求所有，但求所用”的新型投资理念，多渠道融资，采取优先利用、积极争取、探索利用和有条件使用的针对性策略，争取中央财政资金、地方财政资金、社会资本、自有资金等支持，并按照各融资渠道资金管理要求进行差异化管理。在此过程中，中央级农业科研机构条件建设管理人员需主动适应形势变化并转化为管理自觉，合法合规地开展条件建设融资活动，优化建设资金使用，高效发挥投资效益。
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