英国《技能与16岁后教育法》的理性追问：为何、何为与可为
时间：2023-02-14 11:10:08 来源：千叶帆 本文已影响人
谢珺 邓卓
1889年，英国首部职业教育法律《技术教育法》（Technical Instruction Act）的颁布，开创了职业教育法制化、规范化的治理先河。历经百载，英国职业教育法律体系不断更新，臻于至善。2021年1月，英国教育部门发布了《就业技能白皮书》，标志教育里程碑式改革的正式开始，并进一步聚焦于学生16岁后的技能发展。学生16岁后的教育是英国经济复苏计划的核心议程，亦是普职首次分流的时点。2022年4月28日，英国通过了《技能与16岁后教育法》（以下简称“新法案”），对职业教育进行了大刀阔斧的创新改革。新法案的影响范围进一步拓宽，法案内容更具时效性和针对性，强化雇主主导的培训模式，注重职业教育利益相关者的权益，旨在改善学生16岁后的教育现状，提高技术技能水平，使更多的学生实现灵活就业，促进英国疫情后经济恢复增长。本文将通过探赜新法案的内在索隐，解读新法案的核心要点，挖掘新法案的价值意义，希冀为我国现代职业教育体系的优化路径提供参考。
随着英国经济及产业结构不断调整、工业4.0进程加快，产业智能化、数字化、绿色化发展齐头并进，学生、工人等面临技能匮乏、学历低等问题，难以满足新产业新业态对高素质技能人才的需求。为突破低技能均衡瓶颈，应对新问题与新挑战，为职业教育改革制定法律框架势在必行。
（一）政策“组合拳”加速技能人才培养进程
健全的职业教育体系与完善的政策法律体系密不可分。英国技能人才培养经历了漫长的历史演进过程，相关政策也在不断地变化更新，引领职业教育的改革方向。2003年，英国出台了《21世纪的技能实现我们的潜力》白皮书，将高技能人才培养上升到国家战略高度。2009年，金融危机爆发后，英国经济严重受创，为推进经济复苏发展，国家更加重视对技能人才的培养，相继出台了《为了发展技能：国家技能战略》《技能投资战略2010—2011》等政策，确立了职业资格框架制度，加强了雇主与大学间的合作。2016年，英国发布了《16岁后技能计划》，提出一系列改革，建立与学术教育平行的职业教育体系，支持16岁以上学生及成人获得持续性就业技能，以解决技能短缺问题，提高经济生产率与国家竞争力，此阶段对学生16岁后技能成长的关注还未上升到法律层面。2020年1月，英国正式脱欧，新冠肺炎疫情接踵而至，严重影响了英国的政治经济。英国在内忧外患的境况下，坚持主张技能立国，陆续提出职业教育改革政策。其中，《就业技能白皮书》提到设置足够的专项资金支持新法案实施，为新法案的颁布厚植根基。
（二）公平与质量之维促进职业教育内生发展
英国浓厚的精英教育理念生根已久，且早期的英国教育属于早分流类型（学生11岁参加分班考试），无形之中创造了阶层复制的条件，使更多条件优渥的家庭孩子顺理成章地走上接受优质学术教育的道路，相反处于中下阶层学生的发展通道日渐逼仄。长久以来，国家一直倡导A-Level考试作为学生进入高等教育的主要路径，视职业教育为中下阶层受教育的渠道，两种不同类型的教育资源供给得不到有效均衡，人才培养呈现断层化。为响应联合国教科文组织提出的“全纳教育”，英国于2017年推出了与A-Level并行发展的T-Level行动计划，旨在满足不同人群的技能发展需求，确保处于职业教育轨道上的群体也能接触到更为优质且公平的教育。据英国教育部统计，截至2022年6月，英国有150万左右学生有特殊教育需求，相比于2021年，增加了7万多人，其中亚裔、非洲裔、少数民族等特殊人群占比较多。为保障不同人群获得自身发展机会，政府提出实施职业教育终身贷款制度，改善其资助体系，使不同人群便捷地获得职业教育贷款。如何保障教育公平，切实提高职业教育质量，是摆在英国职业教育面前的重要问题，迫切需要新法案为其行动计划提供切实的法源依据。
（三）技能人才与产业人才供需存在“技能鸿沟”
“需求导向”是职业教育办学的基本方向，目前英国职业教育存在技能人才培养与产业人才需求“两张皮”的问题。科学技术的迅猛发展对传统制造方式与管理模式带来了巨大挑战，新经济对技能人才的能力结构和内涵均产生了影响。技能人才培养对接产业需求，是适应新一轮科技革命和产业变革趋势的必然要求。据英国国家统计局的报告显示，截至2022年3月，英国有3560万左右的工作岗位，比2019年增加了52万个岗位，其中专业技能岗数量增加最多。随着高新技术的发展，高素质技能人才将是劳动力市场最大的需求增长点。但英国由于“重人文学术、轻职业教育”的传统理念，创新型高技能人才缺失，技能人才与产业人才供需存在“技能鸿沟”。从英国实际情况看，当前和未来经济所需部门，包括建筑业、数字产业、清洁能源产业和制造业等，存在高端技术技能人才缺口逐渐扩大的趋势。为解决专业技能危机，英国大学联盟提出英国职业教育的人才培养目标要“符合雇主需求，接近雇主”。发挥雇主重要主体作用，可通过法律政策鼓励、引导、简政放权等方式拓宽企业雇主参与技能人才培养途径，建立“供给—需求—供给”的闭环系统，有效弥合“技能鸿沟”。
新法案自提案以来，英国教育部门听取了各界的建议，对其进行了全面修正，各党派对新法案内容达成了共识。法案共有12个部分，分别从就业、保障、权责及理念四个维度搭建了清晰的运行框架。
（一）就业之维：廓清职业教育发展寻路
1.满足地方就业需求。新法案注重行业企业培养技能人才的联动作用，建立雇主主导的技能培训体系，符合地方职业发展新需求。在新法案的法律支持和机制保障下，2021年4月提出的《地方技能提升计划》（以下简称“提升计划”）发挥了更为有效的作用，进一步强化了地方雇主在技能人才培养中的主体地位，与各行业部门、社会组织、家长等利益相关者建立紧密的合作关系，协同制定职业教育改革新举措。具体而言，新法案为提升计划创建了一个明确且有约束力的法律框架。一是授予国务大臣指定雇主代表机构的权力，明确其同利益相关者制定提升计划的职责；
二是列出制订提升计划的注意事项，雇主与利益相关者应根据当地经济发展状况及教育发展需求进行商讨，对各事项达成一致，以确保地方技能需求得到充分考虑；
三是政府部门须定期审查职业教育提供者在多大程度上满足地方就业需求，若审查不通过，政府适当对其采取干预措施；
四是政府部门应在相关网站公布审查结果，确保计划的公开及透明化，并针对职业教育与培训中所存在的问题，进一步提出改进建议。2021—2022年提升计划在8个地区进行了试点，使劳动力更加适应了当地技能需要。此外，政府计划2022—2023年拨款9200万英镑作为雇主参与技能培训的专项资助资金，满足雇主对劳动者技能提升的迫切需求，促进学习者技能发展，实现其灵活就业，进而促进地方经济增长。
2.关注高质量就业指导服务。长期以来，英国的就业指导服务工作由学校负责，就业指导主体较为单一，且法定就业指导对象有年龄限制，导致就业指导的覆盖面较为狭窄。因此，新法案致力于扩充就业指导机构类别，包括技能教育提供者、学徒培训机构等专业组织，为不同发展需求的学生提供个性化指导，协助学生规划职业路线，实现高质量就业。自2013年9月以来，公立学校有法定义务为8～13年级的学生提供就业指导服务，就业指导对象基本局限在16～18岁的学生，以确保16岁及以上的学生在整个技能培养过程中获得高质量就业指导。新法案在此基础上强化了就业指导功能，将就业指导对象范围延展至7年级及继续教育阶段。除此之外，新法案规定就业指导机构应定期访问学校，将市场的最新发展态势及岗位技能需求变化情况及时传递给学校教师和学生，便于学生灵活规划其未来发展路径。新法案要求学生与就业指导机构在学习期间进行三次沟通交流，前两次分别安排在8～9年级、10～11年级两个时间段，第三次则安排在12～13年级。
（二）保障之维：服务职业教育高质量发展
1.制定办学质量监管措施。为了更有效监管与评估教育提供者，2017年《高等教育和研究法案》提出设立学生办公室。学生办公室是英国高等教育的独立监管机构，旨在确保所有学生享有高质量的职业教育，新法案就其职责部分进行了补充。一方面，为学生所获成果设定最低基线。近年来，英国教育部门愈加重视职业教育投入的回报率，为确保技能人才培养符合行业标准和企业需求，成果本位教育在英国得到了广泛应用。成果本位教育理念强调以学生为中心，以学习成果为起点，反向设计教学活动，促进教学目标的实现。因此，学生办公室考虑各校不同学生的职业发展方向、非全日制课程比例、特殊学生比例等，为学生所获成果设定最低基线，促进学校高质量课程建设，以得到雇主的认可与重视。另一方面，修订质量监管标准。学生办公室严格把关教育提供者的准入资格，完善评估标准，如增加了“学校负责为特殊人群提供入学至毕业的全程资助”“学生成果作为教育提供者质量评估依据”等，旨在确保教育公平，保障每个学生享有接受高质量教育的权利。
2.深化教师培训体系改革。英国教师发展是继续教育机构高质量发展的重要维度，直接关乎继续教育机构内涵建设水平。随着英国继续教育机构的增多，新教师入职数量随之增加，教师职前培训在教师培训体系中的重要性日益凸显。新法案提议政府应采取有力措施提高教师职前培训质量，提升继续教育机构教师的教学水平，为学习者提供高质量的教学。一是要求继续教育机构按照明确的质量标准要求进行培训。继续教育机构在进行教师培训前，要提供相应培训方案与培训对象的资格证明，并及时向上反馈培训过程中出现的任何问题。二是将为继续教育机构提供教师培训专项资金，包括助学金、奖学金、带薪培训拨款，旨在减轻教师经济负担，使教师专注自身发展。三是建议雇主和继续教育机构之间建立紧密合作关系，拓宽行业专家与教师之间的交流通道，使教师能够及时掌握最新知识和技能并传授给学生。
3.完善教育机构管理机制。英国继续教育机构是为16岁及以上的青年人和成年人提供职业技能培训的主要场所。据英国学院协会统计，截至2021年5月，英格兰继续教育在读大学生有170万人，分布于168所普通继续教育学院、47所第六级学院及其他类型继续教育机构中。为维护学习者、雇主等权益，深化继续教育改革，新法案对继续教育机构的干预机制与破产机制进行了相关修订。一是扩大国务大臣对继续教育机构的干预权。《1992年继续教育和高等教育法》（以下简称“1992年法案”）对国务大臣的干预权做出了相关规定，新法案借此延续并加强了具体举措，如继续教育机构未在法律框架内正确履行法定职责、触碰质量底线及无法充分满足当地教育发展需求时，国务大臣可问责乃至罢免继续教育机构的相关负责人。二是简化继续教育机构破产流程。《2017年技术与继续教育法》首次引入继续教育破产制度，要求破产程序需交由法院审核处理，但受制于处理流程较为冗杂，上访者的诉求无法得到及时且有效的回应，最终石沉大海。为此，新法案直接赋权国务大臣，允许其使用行政命令将继续教育机构部分或全部业务转移至能够直接对接的组织机构，以保障教育与技能培训的正常开展。
（三）权责之维：活化职业教育系统治理
1.健全问责机制。随着新自由主义的蔓延与新管理主义的盛行，近年来，问责成为英国职业教育的主要热点问题之一，钳制着英国职业教育的发展方向。英国继续教育机构的问责在法定框架下运行，其中董事会作为联合雇主、慈善机构、家长及学生代表等多方利益相关者的权威组织，负责督促继续教育机构各项事务的合理运行。一方面，在问责机制内容层面，基于1992年法案的职责规定，新法案新增“董事会定期审查教育是否满足当地需求”的内容。要求董事会至少每三年一轮对机构进行一次评估，重点评估其提供的教育与培训与当地技能需求的契合度。另一方面，在问责机制实施层面，新法案为董事会制定了操作指南，规定了董事会在审查过程中应遵循的原则。一是循证审查。数据来源必须真实可靠，且呈现形式尽可能直观形象，同时确保数据的可测性；
分析时，应注重机构历年来的相关指标数据的纵向对比，以判断各项指标所取得的成效与效益。二是协同治理。多方利益相关者共同协商审查计划，就牵涉学生发展问题、企业利益增长等方面广泛听取学生代表及企业等相关主体的意见，如学生对教育的满意度调查、行业企业的人才需求分析等。
2.注重职业教育资格的批准与监管。英国是世界上最早着眼于国家资格框架构建的国家，自1988年以来，该框架历经三次主要的创新变革，已逐步发展为最新的版本，即2015年正式通过的国家监管资历框架。但其在实际运行中，仍存在两个主要问题：一是技术标准与资格制定未遵循雇主主导原则；
二是资格证书的附加价值较低，且类型重复性较高。为确保学徒制与技术教育管理中心（以下简称“管理中心”）和资格与考试管理办公室建立长期稳定的合作关系，新法案为其深度耦合创造了相应条件。作为教育机构的一部分，管理中心具有以下职能：监督相关职业教育与培训过程、批准新类别技术教育资格、规定新类别技术教育资格详细内容，注重内容与雇主所需技能标准的相互协调；
制定技术教育资格认证的收费标准；
审查、批准或撤销技术教育资格职能；
在技术教育资格达到饱和状态时，可暂停或推迟某一类型职业的资格批准。作为英国职业资格获批及授予机构的法定监管机构，资格与考试管理办公室将行使法定职能，包括认可授予技术教育资格、向管理中心提供技术教育资格标准建议，共同对技术教育资格的批准过程进行监管，进而加强技术教育资格监管框架的稳定性。
（四）理念之维：提升职业教育内生发展动力
1.践行终身教育理念。英国是践行终身教育理念的先行者，英国教育家巴西尔·耶克斯利在1929年出版了世界上第一本终身教育专著《终身教育》，首次系统论述了终身教育观点。2020年9月29日，英国首相鲍里斯·约翰逊以“终身技能保障”为主题进行了宣讲，引起了英国社会各界的广泛关注。随之，《就业技能白皮书》对终身贷款权进行了明细阐述，新法案给予其有力的法律支持。终身贷款权旨在建立一个更为高效、精简的资助体系，向年满18岁且未进入大学学习的成年人提供四年的职业教育贷款资金，使其能够重新回到教育系统，接受相应的技能培训。这预示着终身贷款权将开辟一条不同于普通高等教育学生的贷款路径，照顾了受自身发展问题及经济状况影响的学生的教育需求，使其可利用碎片化的业余时间选择短期、模块化、针对性的课程进行学习。除此之外，政府将进一步与有贷款意愿的潜在受众、雇主联盟、教育提供者等进行沟通，将这类群体的技能发展需求置于终身贷款权设计与实施的中心。
2.加强学术道德建设。学术道德事关教育系统的良性运转，部分国家对此出台了专门的法律法规，如美国联邦政府颁布的《关于科研不端行为的联邦政策》、澳大利亚多部门制定的《澳大利亚负责任研究行为准则》界定了学术不端行为，并列出相关处罚措施，为建立较为完善的学术诚信体系提供了法律基础。英国教育资源丰富，世界级名校更是不胜枚举，但根据英国高等教育质量保障局的统计结果发现，英国每年大约有1.7万起学术不端事件，其中大部分属于论文代写服务。另外，据斯旺西大学的一项研究发现，2014—2019年英国留学生使用论文代写服务已达到留学总人数的七分之一。为整饬学术不端行为，规复清朗的学术风气，首要任务即砍除“论文工厂”灰色产业链，对学生进行学术道德教育。新法案将宣传或提供论文代写服务行为定为刑事犯罪，对于使用此类服务的学生，虽其不构成犯罪，但属于作弊行为，需根据就读学校规定进行处理。
法律作为一种规则和原则体系，其自身不是目的，而是实现一定价值的手段。基于马克斯·韦伯的社会科学方法论观点，新法案的价值内涵可分为实质价值和形式价值。新法案的实质价值着眼某一具体、独特的价值，强调法案价值主体以新法案为纽带实现目的状态，满足主体现实需要；
形式价值注重法案程序的有效性、科学性，旨在规范法案价值主体的活动行为与方式，保证法案的合理运行。
（一）实质价值
1.打破低技能均衡格局。技能均衡指技能于劳动市场中供求均衡的一种状态。低技能均衡即劳动者低技能供给与企业低技能需求达到均衡状态，易导致产业结构低级化，进而使国家经济体陷入国际产业链中低端梏桎中。相关学者基于低技能均衡理论模型分析，总结出英国低技能均衡产生的原因：一是劳动市场供求信息不通畅；
二是岗位需求与技能培训不对称；
三是劳动者参与技能培训的动力不足；
四是自由主义经济政策的盛行。21世纪以来，英国深度检视低技能均衡现状，为探求破局之策，提出包括学位学徒制在内的现代学徒制和T-Level行动计划等。鉴于此，新法案持续发力，着眼于雇主主导的培训体系建设、高质量的就业指导服务、职业教育资助体系的完善、职业教育系统的灵活治理，紧密回应了英国职业教育利益相关者的现实需求，注重职业教育与劳动力市场的一致性改革。新法案立足高技能均衡发展战略的风口，将其作为凝聚政治、经济与教育发展合力的纽带，有效提升职业教育发展的内生动力，从根源上保障职业教育与技能培训质量。
2.实现教育全民化。正如荷兰学者格特·比斯塔所言，教育总会包含风险，而法律存在的意义及价值就是规避此类风险。审慎地看，相比于普通教育，职业教育更能照顾到不同类型的群体，是一种真正意义上的全民教育，也是实现教育公平的重要路径。近年来，随着英国民众对实现教育公平的呼声不绝于耳，政府应时颁布了一系列相关政策来确保处于发展劣势的广大群体均能获得平等的教育机会，终身教育、在职培训、学徒制改革等成为英国教育政策关注的主要课题。在此背景下，新法案灵活地扩大了教育的影响范围，向年满18岁且未进入大学学习的成年人提供终身贷款机会；
为特殊发展需要人群提供入学至毕业的全程资助；
关注学生不同的就业需求，为其提供多样化且柔性化的就业指导服务，促进学生高质量就业。可见，新法案的价值向度自然表现在加速教育的公平化进程、满足人们全面发展的诉求及维系就业市场的稳定，不能偏颇法案的某一单向度的价值诉求，应在深刻领悟法案的主旨精神下，实现价值向度与实践向度的统一，重塑法案的价值品性。
（二）形式价值
1.建立职业教育质量循环保障体系。职业教育质量保障体系建设是职业教育改革与发展的核心诉求。新法案兼顾利益相关者的互惠收益，遵循PDCA质量循环控制理念，将计划目标与行动贯穿起来，构建了职业教育质量循环保障体系，以此提升保障体系运行的系统性与整体性，打破法律碎片化的治理困局。一是明确各方职责，强化法案顶层设计。职业教育保障体系运行是一项系统工程，新法案通过明确各方职责，将其置于法定治理框架下，构建具有高度凝聚力的政策执行网络，增强了各政府机构与各部门组织之间的合作效率。二是制订配套实施方案，推动法案全面落地。为保障法案下各个项目与计划的顺利运行，新法案为其制定了相关操作指南，彰显了政策话语的一致性，充分发挥了法律的实际效用。三是开展多元评估，确保法案科学运行。新法案注重对职业教育过程的监督与审查，要求评估工作由多个主体负责，采取学校评估、第三方评估、政府评估相结合方式，保证了评估结果的客观与公正。四是及时反馈与总结，保证法案的持续影响。新法案规定相关部门对教育机构进行评估后，指出机构现存问题，并提出改进策略，为下一步计划行动指引方向。从政策科学角度看，新法案构建的职业教育质量保障体系在与环境的交互中不断进行修正与完善，为新法案活动的科学化提供了支撑。
2.完善技能形成视域下内外部治理机制。职业教育治理是一项全方位、整体性工程，应由多元主体共同塑造。近年来，英国奉行新自由市场经济理念，职业教育与技能培训主要由市场驱动，政府参与程度不深，企业也抱有“搭便车”的趋同心态，深陷所谓的“低技能均衡”的低技能形成困境。而具有高技能形成特征的德国和日本，政府和企业对构建技能型社会的积极态势十分明显，通过系列法律修订，确保了高端技能型人才的不断供给，如日本2017年通过的《学校教育法》修订法案确立了专门职大学院的制度定位，增加了高技能社会构建的可能性。在自由性和自主性市场经济主导技能形成的背景下，英国的教育供给与培训机构享有高度的自治权，亟待内外部强有力的监管与支持。新法案借此发挥了其摆脱低技能均衡陷阱的时代价值，从内部来看，新法案进一步降低了权力寻租的可能风险，精准对接权力实施主体，如董事会负责对学校的领导与监督、管理中心负责技能培训的监督与教育资格的批准等，避免英国各部门及组织机构之间形成权力交叉的管理困局，有效地激发了教育发展的活力；
从外部来看，新法案在立法层面上擘画了现代职业教育体系的发展蓝图，通过对教育实施主体及受教育群体提供充分的教育与支持，以及对学生办公室、资格与考试管理办公室等相关教育组织机构的增值赋能，确保外部治理网络的生成与作用发挥。新法案作为英国改革职业教育的重要载体，在强力监管与高度自治的互相配合与协调中，实现了英国职业教育“善治”与“良治”共存的治理目标，构建了一套较为完善的职业教育内外部治理机制，推进了英国技能型社会的构建。
