广州市滨水绿地的规划及政策管理发展历程（2000—2020）*
时间：2023-02-15 09:45:08 来源：千叶帆 本文已影响人
付一鸣 冯娴慧
河流的优质景观和宜人气候使地处南亚热带的广东人具有亲水的天然属性[1]，聚集在水系周边2 km范围内的活动人口数量占全省人口的80%①数据来源：《广东万里碧道总体规划（2020—2035）》。广州江河湖海水系发达，水域面积约占全市土地面积的10%②数据来源：《广州市碧道建设规划（2019—2035）》。作为人类活动与自然过程共同强烈作用的载体[2]，城市滨水空间在城市发展中具有活动场所、城市形象和生态服务等功能[3]，因此在河涌密布的广州研究城市滨水空间具有重要价值。而滨水绿地是城市滨水空间的重要用地类型之一，一般是指与水域相接的一定范围内的绿地[4]，其宽度与范围受蓝线（水域保护区的控制线）、绿线（城市各类绿地范围的控制线）两种城市规划控制线约束[5]。作为沿河流水系廊道构建的人工线型开放空间，滨水绿地具有生态、廊道、景观美学和休闲游憩等方面价值[6～9]。
2019年，“碧道”概念③2019年《广东省万里碧道总体规划》提出“以水为纽带，以江河湖库及河口海岸带为载体，统筹生态、安全、文化、景观和休闲功能的复合性廊道”的碧道概念的提出和《广东万里碧道总体规划（2020—2 0 3 5）》《广州市碧道建设规划（2020—2035）》的制定为新时期广州滨水绿地的建设和更新提供契机。因此，研究先前滨水绿地建设相关政策规划文件，能够形成编制经验指导新时期的碧道建设。
本研究通过梳理2 0年间（2000—2020年）的广州市滨水绿地相关规划编制及政策文件，以滨水绿地规划要点与导向发展为切入点开展对滨水绿地规划政策发展历程的研究，并研究滨水绿地“是什么”“建什么”“建哪里”“怎么建”“谁来管”等一系列问题，以期为构建宜居的城市蓝绿空间提供规划经验，为后续碧道开发建设提供先前编制政策层面的参考和指引。
2020年，广东省根据习总书记在广东考察时“统筹山水林田湖草系统治理，为老百姓营造清水绿岸，鱼翔浅底的自然景观”的指示制定《广东万里碧道总体规划（2020—2035）》。广州市在《广东万里碧道总体规划（2020—2035）》的指导下制定《广州市碧道建设规划(2020—2035)》，在衔接相关上位专项规划的基础上对广州市滨水绿地具体建设措施进行整合与改进，具有权威性和针对性。因此，本文搜集《广州市碧道建设规划(2020—2035)》中的规划依据文件，并以包含滨水绿地内容为原则，对文件进行取舍和增补，共筛选相关文件27份，包括总体规划/上位规划5份、专项规划19份、政府文件2份、导则1份（表1），文件颁布单位包括省、市、区各级的水务水利部门、林业和园林部门、规划部门和环境保护部门等（图1）。
图1 各部门发布的法规政策数量统计
表1 2000—2020年广州市滨水绿地建设相关法规政策文件
以国民经济社会发展五年计划/规划为依据，可将上述文件划分为4个阶段（图2）：
图2 各阶段的法规政策文件数量统计
1）2001—2005年：“十五”计划确立国家发展以经济结构战略性调整为主线。该阶段含滨水绿地内容的规划文件少，仅有市域级的总体规划和绿地系统规划。
2）2006—2010年：“十一五”规划提出建设环境友好型社会，同时加强空间规划以协调区域发展[10]，珠三角于2009年在全国率先展开绿道规划建设，广州市借亚运契机展开治水复涌的城市生态环境治理工程[11]。该阶段规划文件对空间落实的要求逐渐上升，多项水系流域专项规划颁布。
3）2011—2015年：“十二五”是全面建设小康社会的关键时期，珠三角于2012年底完成省级绿道的建设。该阶段相继颁布多项生态及环境专项规划。
4）2016—2020年：“十三五”时期生态文明建设上升为国家战略。广东省全面推行“河长制”并创新提出“碧道”概念以指导河流综合治理。该阶段有关滨水绿地建设相关文件数量和种类最多。
研究首先从滨水绿地“是什么”这一问题展开，在这个问题的认知和概念界定方面，对各文件进行“滨水绿地”的词频统计，发现各文件用词频率总体呈上升趋势（图3）。
图3 各规划政策文件中“滨水绿地”词频统计
各文件中的具体名词使用体现了滨水绿地在定位、功能等方面的内涵（表2）。“十一五”前期“两岸沿线绿化”“防护林”“河涌两岸控制用地”等用词体现滨水绿地在河流系统中的附属地位。《广州市中心城区河涌水系规划深化（2006）》中最早出现“滨水绿地”，指出其“有利于生物迁徙，提高物种多样化，改善生态环境”的生态功能①《广州市中心城区河涌水系规划深化》（2006）第64～65页 水景观构成要素。“十一五”阶段，滨水绿地作为“廊”“带”具有规划结构和生态格局层面的意义。“十二五”“十三五”中“文化休闲带”“公共空间带”等丰富滨水绿地在宜居空间建设层面的功能内涵。
表2 广州市滨水绿地建设文件用词发展历程
在不断发展中，规划政策文本使用“滨水绿地”的频率上升，对滨水绿地在生态、规划结构、景观游憩层面的功能及内涵有了更加清晰的界定。
针对滨水绿地“建什么”这一问题，各文件中滨水绿地建设内容经归纳可总结为3方面（表3）：植物选择（乔木、草本植物配置规划）、横向结构（临水边界线、河/湖道岸带控制线范围之间的滨水结构）、宽度控制（具体宽度数值规划）。其中植物选择与景观生态建设有关；
横向结构、宽度控制属于空间上的水岸横断面建设，且在涉及滨水绿地建设内容的文件中出现频率较高，是建设内容中的规划重点。
表3 广州市滨水绿地建设文件建设内容一览
《广州市城市总体规划（2001—2010）》（下称“2001版总规”）首次出现对滨水绿地的宽度控制②《广州市城市总体规划（2001-2010）》第36页 城市绿地系统规划布局，是近20年中最早出现的滨水绿地建设内容，同时也是唯一一份总体规划文件。其后滨水绿地建设内容更加丰富，大多数文件包含两方面建设内容，但散见于各专项规划及导则中。《广州市碧道建设规划（2020—2035）》衔接“十二五”“十三五”各规划文件，对植物选择、横向结构和宽度控制3方面建设内容进行全面规划，建设内容与以往相比最丰富。
总体来说，在文件类型方面，负责编制滨水绿地建设内容的文件转变为专项规划；
在文本内容方面，《广州市碧道建设规划（2020—2035）》衔接并整合往期规划，涵盖最丰富的滨水绿地建设内容。
3.1 滨水绿地宽度控制发展历程
宽度控制是滨水绿地建设内容中对单侧绿地宽度数值上的详细控制，能够统筹协调滨水功能的实现和城市用地的限定。
从编制单位来看，“十五”“十一五”时期，广州市规划和自然资源局（下称“规划局”）、水务局、林业和园林局分别对滨水绿地的宽度进行控制，“十二五”后该内容主要由规划局负责。从文件类型来看，除2001版总规外相关内容在专项规划内进行编制。在具体的宽度控制中（表4），6 m、10 m、30 m和100 m这4个数值出现频率较高，宽度数值与河流等级、绿地用途关联性强；
其中，在早期规划局和水务局之间尚有对滨水绿地宽度是否应在30 m以内的不统一。在控制形式上，“十二五”后期及“十三五”出现了对滨水绿地的分级宽度控制，如《广州市都会区生态廊道总体规划与东部生态廊道概念规划（2015）》中首次出现分级宽度控制，《广州市碧道建设规划（2020—2035）》对最小宽度限制和建议宽度区间进行控制。
表4 广州市主要法规政策对滨水绿地宽度控制要求
滨水绿地单侧宽度目前由规划局和水务局负责在专项规划中予以规划控制，在规划政策发展中通过分级控制的形式形成宽度至少6 m，珠江等重点河道绿地的需30 m以上，生态廊道的可在100 m以上的规划控制。
3.2 滨水绿地横向结构发展历程
横向结构是滨水绿地建设内容中所包括的水岸带结构。对横向结构范围来说，因城市蓝线划定方式多样不一[12]，所以本研究中使用王世福等[12]提出的“三线两区”蓝线体系中的河（湖）道岸带控制线和水利部颁布的《河湖岸线保护与利用规划编制指南》[13]中的临水边界线，将两线之间的岸域空间结构定义为滨水绿地的横向结构（图4）。
图4 滨水绿地横向结构范围
在“十五”“十一五”，堤岸、护坡的建设属于河涌整治中的工程措施[12]，2001版总规引入“堤岸工程生态化”[14]，水系规划深化提出河涌堤岸整治“与两岸绿化林带相结合”①《广州市中心城区河涌水系规划深化》（2006）第37页 河涌堤岸整治。堤岸、护坡在该阶段属于河流整治内容。
“十三五”《广州市河涌水系规划（2017—2035）》明确水景观空间“水面—护岸—绿带—滨水用地”②《广州市河涌水系规划（2017—2035）》第88页 滨水空间横向布局的横向结构，堤岸、护坡被纳入滨水绿地建设。《广州市碧道建设规划（2020—2035）》提出“水岸一体”③《广州市碧道建设规划（2020—2035）》在第46页总体理念中提出“将防洪、防污、防涝等被动应对转变为亲水、玩水、用水的主动利用，把设计范围从蓝线内部拓展到蓝线以外的水岸空间，对河道两岸2 km以内的空间内容进行整体统筹”的“水岸一体”理念的理念以及“在大于10 m的岸边带进行岸边带绿化—岸边路径—低冲击岸边绿化—滨水步道—生态护坡”的多级堤建设，并明确碧道建设范围内“岸、堤、路、径、林”的滨水绿地横向结构范围；
《海珠区碧道建设总体规划》落实《广州市碧道建设规划（2020—2035）》要求，建设任务中明确水岸带控制线外“河滩地、护岸及堤防、护堤地”的滨水绿地横向结构。
在规划政策发展中，滨水绿地横向结构纳入原属工程措施的护坡、堤岸等结构，同时对于滨水绿地横向结构“建什么”有了明确的答案。
规划文件中的规划范围和建设位置明确滨水绿地“建哪里”的问题（图5）。
图5 各文件河涌及滨水绿地规划范围发展历程
“十五”2001版总规对珠江及流溪河（图5a）绿化进行规划，着重明确珠江各段的绿化建设形式①《广州市城市总体规划(2001—2010)》第18页 珠江两岸总体规划布局。在“十一五”水系整治的背景下，《广州市中心城区河涌水系规划深化》将中心城区主要河涌作为规划范围（图5b），《广州市城市总体规划（2010—2020）》划定中心城区各河流防护绿地绿线②《广州市城市总体规划(2010—2020)》第54页 绿地系统和水系。其后河流规划范围拓展至全市的重点河流，诸如《广州市流域综合规划（2010—2030）》《广州市城市绿地系统规划（2010—2020）》，其中《广州市水系岸线总体规划（2010—2020）》控制规划221条骨干河涌和38座骨干水库（图5c）。“十三五”后河涌规划范围进一步扩充至全市河涌，《广州市河涌水系规划（2017—2035）》《广州市总体城市设计（2017—2035年）》《广州市国土空间总体规划（2018—2035）》对全市1 368条河涌水系（图5d）进行保护。
在20年的发展中，河流与滨水绿地的规划范围由区及市，从重点河流延伸至全市河涌。
规划政策文件针对滨水绿地“怎么建”“谁来管”这一问题提出相关实施保障措施。
在政策和财政保障上，“十二五”《广州市水系岸线总体规划（2010—2020）》才出现对滨水区开发土地政策和资金开发机制的建议。“十三五”规划文件纳入法律支持、土地政策及财政方面的措施。《广州市碧道建设规划（2020—2035）》形成规划实施传导、政策保障、项目审批、资金保障等多层次实施保障机制。
在组织保障上，“十一五”《广州市中心城区河涌水系规划深化》明确广州市水利局（2008年改为水务局）管理“河涌两岸绿化带、景观公园”，这与负责建设管理公园的园林管理部门[15]形成空间及权责上的管理重叠。其后通过《广州市生态专项规划（2012—2020）》《广州市水系岸线总体规划（2010—2020）》，林业和园林部门逐渐被明确为滨水绿地建设管理角色。
监督保障多出现在“十三五”时期，《广州市河更美大行动实施方案（2018—2020）》规定市河长办对属地河流的监督职责；
《广东省全面推行河长制（2017）》通过河长制评分表的形式细化碧道建设21项考核目标。
总体来说，滨水绿地建设的实施保障和监督机制不断丰富，但均存在滞后性，且多出现在规划文件中，政策文件较少，其中文件措辞多用“鼓励”“建议”“尝试”，控制力度有限。
根据《广州市碧道建设规划（2020—2035）》中的规划依据文件，以文件中包含滨水绿地规划建设相关内容为筛选原则，共筛选整理近20年间的规划及政策文件共27份，文件类型包括总体规划、专项规划、政府文件、导则，文件颁布单位包括省、市或区级的规划部门、水务水利部门、林业和园林部门等，以五年计划/规划为依据将文件划分为4个阶段，并对文件内容进行文本分析和梳理总结。
研究发现：1）对滨水绿地“是什么”这一问题，规划政策逐渐完善滨水绿地在生态、规划结构、景观层面的功能内涵，“滨水绿地”词频使用增高。2）对滨水绿地“建什么”这一问题，建设内容在规划政策发展中逐步丰富，并在《广州市碧道建设规划（2020—2035）》中形成对植物选择、宽度控制、横向结构3项建设内容的全面规划；
宽度控制和横向结构是建设内容的重点，目前形成全市滨水绿地单侧宽度最低6 m，珠江等重点河道30 m以上，生态廊道可在100 m以上的宽度规划控制以及分级控制形式，同时明确“岸”“堤”“路”“径”“林”的滨水绿地横向结构范围。3）对滨水绿地“建哪里”而言，其所属河涌水系的规划范围已拓展至全市河涌水系。
4）规划政策对滨水绿地“怎么建”这一问题在政策、财政、组织和监督方面上提出实施保障措施，但存在滞后性，管控力度有待提高。5）规划逐渐明确林业和园林部门负责对滨水绿地建设管理，回答了滨水绿地“谁来管”这一问题。
城市建设离不开规划政策的支持，通过分析规划政策文件，总结滨水绿地建设的规划重点，形成编制参考和方向指引，对建设高效有序的蓝绿滨水宜居空间具有重要意义。对以上研究结果的逻辑关系进行分析，厘清滨水绿地“是什么”的问题将为滨水绿地“建什么”注入更丰富的内涵，明确滨水绿地“建哪里”将指导滨水绿地“建什么”的建设位置和规模，而明晰滨水绿地“怎么建”“谁来管”能为滨水绿地“建什么”提供机制保障。由此可见，滨水绿地建设内容（对滨水绿地“建什么”的回答）作为规划重点，在指导滨水绿地建设中具有核心作用。
对新时期碧道建设而言，对滨水绿地建设内容的落实实施应吸收多元内涵、明确建设任务、遵循保障机制。例如，《广州市碧道建设规划（2020—2035）》拓展滨水空间在产业联动、三旧改造等方面的功能意义，在功能内涵方面为滨水绿地建设提供新思路，碧道建设中可以在生态、景观提升的基础上将滨水绿地耦合城市更新、经济转型，通过“治岸”联动“治水”“治产”“治城”。在建设任务与目标上，碧道建设应衔接规划范围与建设内容中的分级宽度控制，对尚待建设的滨水绿地进行建设任务和规模上的明确，并可通过导则的形式具体要求相关建设内容。《广州市碧道建设规划（2020—2035）》提出的“水岸一体”理念建议碧道建设不再拘泥于规划蓝线的限定，在统筹滨水绿地水岸空间的过程中可以通过主动利用的形式优化护坡、堤岸等横向结构，丰富滨水活动及形式。
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