党的十八大以来中国教育法治新样态：理念、制度与行动①
时间：2023-02-16 12:00:08 来源：千叶帆 本文已影响人
马焕灵
（广西师范大学，广西 桂林 541004）
教育法治建设是有效推进教育治理体系和治理能力现代化的应有之义和重要抓手。改革开放以来，我国教育法治格局已基本形成。进入新时代，基于“治理现代化”法治目标，我国更是按下了教育法律法规“立改废释”工作的“快进键”，教育法的调整域不断拓宽，中国特色社会主义教育法治体系恢宏图景不断绘就。在实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点上，“建设高质量教育体系”的目标已经锚定，亟待我们总结党的十八大以来教育法治建设的成功经验，明确教育法治建设的历史方位和当前重任，探寻并实践与教育改革“深水区”相适应的教育法治建设新模式，大力推进中国教育法治现代化进程。
教育法治建设的国家实践需要教育法治建设理论研究的“滋养”。在教育法治建设研究“疆域”内，学者们从教育法法典化［1］、法治教育一体化建设［2］、法治教育师资队伍建设［3］、法治学校建设及评估［4-5］等多维视角展开，直面我国教育法治建设的成就、问题与未来［6-8］，为开启我国新时代教育法治建设新征程提供了坚实的理论基础。但综观学者研究成果发现，大多研究是基于时间轴的平面性回顾与展望，立体式研究匮乏。面对扎根中国大地推进理论创新、研究方法手段创新的新使命，如何生发一种崭新的教育法治建设研究导引，是我们需要为之努力的新方向。“三位一体”的教育法治理念、教育法律制度和教育法治行动是指导教育法治建设的基本逻辑路线。具体而言，教育法治理念是教育法律制度设计与教育法治行动顺利实施的基本前提，教育法律制度是教育法治理念的表达形式，是教育法治行动有据可依的根本保障，而教育法治行动是教育法治理念深化与教育法律制度落地的重要依据。因此，本研究将遵循“理念—制度—行动”的教育法治逻辑，回溯党的十八大以来我国教育法治建设新成就，探寻提升我国教育治理体系和治理能力现代化水平的未来路径。
教育法治理念是关于教育法治的思想观念、价值判断的总和，是教育法治的理性化观念。［9］教育法治理念是教育法治建设的内核，若无教育法治理念的指引，教育法律制度建设和教育法治行动便会“茫然自失”。党的十八大以来，我国教育法治已由“有法可依”走向“良法善治”，政治性鲜明、人民性坚定、公正性保证的中国特色教育法治理念业已形成，为我国依法治教、依法行政、依法治校与依法执教的“善治”格局提供了根本遵循。
（一）政治性鲜明
党的十八大以来，我国教育法治工作坚持党的全面领导不动摇，充分发挥党领导的政治优势。追本溯源，教育法治本身就源于政治需要，其理念作为教育法治建设的重要内核，不可避免地受到政治的影响，呈现出政治性特征。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。党的领导地位是党领导人民在革命、建设、改革的进程中形成的，是中国人民在中国社会、经济和文化历史发展进程中作出的选择。教育法治建设是新时代对我国教育治理体系和治理能力提出的发展性要求，其实现只能在党的领导下完成。离开了中国共产党的领导，中国教育法治建设将会出现理论缺失、道路缺失、目标缺失等问题，坚持党的领导是我国社会主义法治建设的基本经验。
一是明确将坚持党的领导作为指导思想和原则规定写入国家修订或颁布的教育法律法规文本之中。法律法规的指导思想和原则规定是统治阶级和执政党在当前历史阶段根本利益和基本要求的集中反映，是法治建设和行动的方向性规定。党的十八大以来，我国教育法制建设不断明确党是教育事业和教育法治的领导核心。如2018年修正的《中华人民共和国民办教育促进法》、2021 年修正的《中华人民共和国教育法》、2022 年修正的《中华人民共和国职业教育法》和2022年正在征求意见的《中华人民共和国教师法》中，都明确增加了“坚持中国共产党的领导”法律条文，这些体现了党对教育法治方向的引领作用。二是加强了党组织建设及其对教育法治工作的领导。加强党组织建设及其对法治工作的领导是我国新时代全面依法治国的创新性探索，这既是党建工作沿着中国特色社会主义道路发展的必然结果，也是依托党组织建设推进依法治国的具体实践。党的十八大以来，通过党组织建设推进法治建设进程成为教育法治建设的显著特征。如2017 年，教育部先后印发《普通高等学校学生党建工作标准》《关于加强新形势下高校教师党支部建设的意见》《关于加强高校中外合作办学党的建设工作的通知》等文件均强调要全力推进学校党组织全覆盖，坚持党的领导。2022 年，中共中央办公厅颁布《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见（试行）》等文件更是传达出各级各类学校要坚持和完善以党组织领导下的校长负责制为核心的学校领导体制和治理体系的法治理念。此外，教育法治理念的政治性还体现在国家重大会议精神和领导人讲话之中。如党的十九大报告明确提出要全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务。再如习近平总书记在全国教育法治工作会议（2018 年）、全国教育大会（2018 年、2020 年）明确提出，要坚持和加强党对教育工作的全面领导，全面贯彻党的教育方针。
（二）人民性坚定
党的十八大以来，我国教育法治建设强调坚定人民性。人民性坚定是指教育法治工作以保障人民根本权益为出发点和落脚点，坚持人民主体地位，坚持全心全意为人民服务、接受人民监督，切实反映人民群众对高质量教育发展的殷切期望，体现人民教育利益与保障人民合法教育权益。坚持以人民为中心，办人民满意的教育是建设中国特色社会主义教育事业与实现教育强国中国梦的根本。只有坚持以人民为中心的法治理念，将之“内化于心”“外化于行”，自觉地用其来指导、推进教育法治与行动建设，才能实现“良法善治”，使教育造福于民。
一是始终坚持教育为了人民。我国作为教育大国，办教育应致力于让人民满意。党的十八大以来，党始终将人民性作为修订、修正教育法律法规的指导思想与指导原则，深切回应人民关注的教育热点与难点问题，回应人民呼声，办人民满意的教育。为破解新时代不断涌现的教育内卷化、教师惩戒失范、学生心理疾病等问题，教育行政部门颁布与制定了系列政策文件，如《深化新时代教育评价改革总体方案》《中小学教育惩戒规则（试行）》《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》等，其折射出人民对高质量、教育公平的期盼和需求及党对人民需求的回应。二是始终坚持人民在教育法治体系建构中的主体地位。教育法治行动离不开人民的积极参与。党的十八大以来，我国教育立法民主形式不断丰富，民主渠道不断拓宽，民主机制不断完善，公民有序参与教育立法不断增多。［10］教育立法部门广泛听取民意，问需于民、问计于民，集中民智，使制定或修正的法律法规更好地体现人民的意志与要求。如教育立法部门对《中华人民共和国学位条例》《中华人民共和国民办教育促进法》《中华人民共和国职业教育法》《中华人民共和国教师法》等法律的修订都进行了广泛的意见征求。三是始终坚持教育发展成果人民共享。党的十八大以来，习近平总书记始终把教育事业置于民生工作之首，在党的十九大、全国教育大会等重大会议上多次阐述和强调要“坚持以人民为中心发展教育”，推动教育改革发展成果更多更公平惠及全体人民。教育部立足于推动义务教育优质均衡发展和城乡一体化发展、不让学生因贫失学、加强乡村教师队伍建设，缩小中西部高等教育发展差距，颁布了《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》《教育部等十部门关于进一步加强控辍保学工作健全义务教育有保障长效机制的若干意见》《新时代基础教育强师计划》《中西部高等教育振兴计划》等规范性文件。这些举措充分体现了我国把以人民为中心的发展思想转化为教育法治工作的精神，充分发挥教育法治理念的引领性、基础性与保障性作用，真正做到教育理念为教育法治建设保驾护航。
（三）公正性保证
党的十八大以来，我国教育法治建设始终秉持公正性理念。公正性是在人们的活动中体现公平和正义的性质属性。就教育法治理念而言，公正性是指按照公平和正义的原则，构建教育法治良法体系，推进教育法治行动，实现法律面前人人平等，保障教育相关主体的教育权和受教育权，以真正通过法治维护教育的公平正义。公正性是中国特色社会主义的内在要求，是建设中国特色社会主义法治体系的核心要求。“法者，天下之公器。”公正是法治的生命线，没有了公正，教育法治就形同虚设。离开了教育法治公正，社会主义公正便无从谈起。
一是通过构建教育良法体系彰显教育法治理念的公正性。良法是善治的基础。党的十八大以来，我国教育法治建设坚持以科学和民主为引领，把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，构建了依法治教为体，依法行政、依法治校、依法执教、依法受教为翼的教育良法体系，体现了权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障了教育相关主体的教育权益。二是通过保护弱势群体受教育权彰显教育公正。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视特殊教育，教育法治建设将保护弱势群体受教育权作为工作重心，健全相关政策要求。党的十八大以来，我国先后印发了《国家第一期特殊教育提升计划（2014—2016 年）》《第二期特殊教育提升计划（2017—2020 年）》《“十四五”特殊教育发展提升行动计划》，并修订了《残疾人教育条例》，从而加快推进特殊教育发展，提升特殊教育水平，进一步保障残疾人受教育权利，帮助残疾人全面发展和更好融入社会，使广大残疾人共享改革发展成果，在全面建成小康社会、实现“两个一百年”目标和中国梦的进程中实现幸福人生。三是通过加强监督确保教育公正性得以落实。监督是国家法治与法律制度的重要组成部分，体现对权力的约束，保障法治公正性的实现。党的十八大以来，我国教育法治建设将监督作为保证公正性的重要途径，通过监督教育公权力得以规范行使，各级各类教育主体的教育权益得以保障，公正性得以彰显。以校外培训机构立法为例，据教育部网站统计，党的十八大以来，国务院和教育部出台相关法律法规和工作文件共19 项，除强调监督主体的多样性和执政党监督外，还重点强调要充分发挥教育机构和社会等主体的监督作用。
教育法律制度是与教育法治建设活动相关的法律法规、规章、行政规范性文件、司法解释乃至学校章程等一系列行为规则的总和。教育法的制定和颁布是依法治教的前提［11］，“制度之治”是教育法治的内在逻辑。党的十八大报告正式提出了“制度体系”的概念，并对制度体系的一般理论品格与实践特征提出了全面和系统的“要求”。这也必将促使我国教育法治建设重新审慎其“立改废释”问题。以“教育”为关键词，在“北大法宝”法律数据库进行检索，时间限定为2012 年至今。通过手动剔除无关政策文本，截至目前，一是在国家层面，共颁布或修订（正）了《中华人民共和国民办教育促进法（2013年修正）》等12部教育法律，发布或批准了59项教育行政法规和国务院规范性文件以及4 000 余项部门规章（见表1）。二是在地方层面，各省、自治区、直辖市制定了符合地方教育发展需要的地方性教育法规。针对全国人大“十二五”期间确定的“六修五立”的立法计划，目前《中华人民共和国家庭教育促进法》（2021）已立，《中华人民共和国民办教育促进法》《中华人民共和国高等教育法》（2018）已修正，《中华人民共和国职业教育法》已修订（2022）。此外，教育法法典化的编纂也已被提上日程。
表1 党的十八大以来我国教育法律法规数量统计
现阶段，我国教育法制建设在体系层面上呈现出教育行政法律关系不断明确、学校教育法律内容不断丰富以及社会主体教育权利义务日益明晰的新样态。
（一）教育行政法律关系愈发明确
教育法律关系是法律调整教育关系的产物，是教育关系在法律上的表现。［12］教育行政法律关系是指教育行政主体在对教育实施行政管理的过程中与教育行政管理相对人之间形成的具有教育法权利义务内容的行政关系［13］，其反映的是国家与教育的纵向关系，即国家如何领导、组织和管理教育活动。近年来，国家通过制定政策方针、培养目标、教育规划、经费划拨、督导评估等措施来调控、指导教育教学工作。各主体间的权责利逐渐明晰、各主体的合法权益日益得到保障。
第一，行政给付法律关系逐渐明晰。在教育领域，教育行政部门依据法律法规，给予学校及教师、学生等行政相对人相关教育行政补贴或奖励，便构成了行政给付法律关系。行政给付体现了国家对特殊群体、弱势群体的扶持。党的十八大以来，我国法律法规体系的日益完备使行政给付关系日益明朗。如针对适龄儿童、农民工随迁子女、家庭经济困难学生、中西部贫困地区学生和残疾学生，国家通过制定法律法规、建立健全扶持机制实现教育普惠发展，提升教育领域公共服务水平。
第二，行政处罚、处分法律关系逐步明确。一方面，教育行政部门依据《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国行政处罚法》《教育行政处罚暂行实施办法》《中华人民共和国教师资格条例》《国家教育考试违规处理办法》等对学校、教师、学生等违法主体实施教育行政处罚。如对违法违规行为主体可以取消颁发学历、学位和其他学业证书的资格、撤销教师资格等。另一方面，学校依据《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国公职人员政务处分法》对教职工等实施处分，依据《普通高等学校学生管理规定》《中小学教育惩戒规则（试行）》对学生等实施教育惩戒。
（二）学校教育法律内容不断丰富
依法治校主要关注学校内部治理结构［14］，随着依法治校理念的贯彻落实，在国家和地方法律制度框架下，学校内部逐渐形成了依法治校、依法执教以及依法受教的教育法治新格局。其主要体现在学校管理制度日益健全、内部治理结构不断完善、教师权益逐渐得到保障以及学生权益逐步受到重视四个方面。
第一，学校管理制度日益健全。管理制度不断健全是党的十八大以来教育法治建设的点睛之笔。一是“一校一章程”的格局逐渐形成。章程是现代学校制度的载体和治理的根本理据，更被视为自治理念的载体，是学校内部管理的“宪法性”规则［15］，是保障学校自主权利的基础。依据《中华人民共和国高等教育法》《高等学校章程制定暂行办法》等，目前已有113 所高校章程经教育部审议通过。二是学校教学制度及管理制度不断完善。根据教育部印发的《依法治教实施纲要（2016—2020 年）》《全面推进依法治校实施纲要》《全国依法治校示范校创建指南（中小学）》，以及各省、自治区、直辖市出台的《关于开展依法治校示范校创建活动的通知》，各校逐渐形成了完善的教育教学制度、人事管理制度、学籍管理制度、财务管理制度、后勤保障制度、招生工作制度、师资管理制度和安全管理制度等。
第二，内部治理结构日益完善。科学决策机制、民主管理机制、决策执行与监督机制以及校内纠纷解决机制不断健全是党的十八大以来学校法治高水平建设的关键议题。依据《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》《坚持和完善党委领导下的校长负责制的实施意见》等，公办高等学校逐渐形成了党委领导下的校长负责制；
依据《民政部直属中等专业学校校长负责制实施办法（试行）》精神，部属中等专业学校逐步推进校长负责制；
依据《职业学校校企合作促进办法》，职业学校逐步建立了有行业企业人员参加的学校理事会或董事会，形成了校企合作决策机制；
依据《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见（试行）》等，中小学、民办学校充分发挥基层党组织的政治核心作用，逐步健全了校长负责制。
第三，教师权益保障日益强化。教师教育教学合法权利、教职工工资和福利待遇、教师参与学校管理权利、教师自身合法权益的保护是党的十八大以来教师权益保障的奋进之笔。2021 年11月，教育部发布的《中华人民共和国教师法（修订草案）（征求意见稿）》强调要强化教师待遇与保障、完善教师工资保障和各项福利待遇保障等。此外，《关于减轻中小学教师负担进一步营造教育教学良好环境的若干意见》《中小学教育惩戒规则（试行）》《关于加强新时代乡村教师队伍建设的意见》《乡村教师支持计划（2015—2020 年）》等规范性文件为教师的专业成长和执教育人提供了职业保障依据。
第四，学生权利保护日益加强。受教育权、身体健康权、人格尊严权、隐私权以及参与权等保障是学生权益得到尊重和维护的具体观测点。《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国未成年人保护法》《未成年人学校保护规定》《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》《学生伤害事故处理办法》《中小学法治副校长聘任与管理办法》等法律法规逐步健全了学生合法权益保护机制。
（三）社会主体教育权利义务日益明晰
家庭教育、社会教育是国民教育生态体系的重要组成部分，其实施主体包括家长和社会文化教育机构及其教育人员等。长期以来，由于法律缺位、制度柔弱、监管乏力、协作不充分等原因致使我国校外培训机构违法违规现象层出不穷，家庭教育缺失已成社会问题。党的十八大以来，国民教育政策体系化建设和立法进程正逐步加快，社会主体教育权利义务边界日益清晰。
第一，在家庭教育领域，政策法规建设步伐明显加快。2021 年《中华人民共和国家庭教育促进法》的出台更是将家庭教育由传统“家事”上升为重要“国事”，开启了“依法带娃”的新时代。2021年10 月23 日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过了《中华人民共和国家庭教育促进法》。基于此，《家庭教育指导令》《责令接受家庭教育指导令》等法律文书频频发出，家庭教育法制建设不断完善，政策内容间的衔接性进一步增强，家庭教育的责任主体、权利义务、基本内容、评估办法、保障制度、利益关系逐步清晰明确。
第二，在社会教育领域，终身学习体系建设目标的提出使社会组织的权责利更加明晰。社区教育立法框架的逐步形成促使社会文化组织的教育参与度和贡献度不断提高。2016 年，教育部等九部门联合印发了《关于进一步推进社区教育发展的意见》。成都市、西安市先后出台了《社区教育促进条例》，重庆市出台了《重庆市人民政府办公厅关于进一步加强社区教育工作的意见》。此外，全国范围内共出台社区教育地方规范性文件80个，图书馆、科技馆、文化馆、博物馆和体育场馆等各类公共设施面向社会的开放水平不断提高，相关行业企业以及高质量的社会培训机构积极参与到社区教育之中。
此外，针对校外培训机构乱象，我国加大了对校外培训机构的治理力度。自2018 年至今，国家层面出台政策法规达19项之多。其中，《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》等规范性文件的出台，明确了校外培训机构设置的基本原则与标准、基本功能、人员管理、问责考核以及监督管理等。
法律的生命在于实施，教育法治也不例外。贯彻具有中国特色的教育法治理念，全面实施教育法律制度，教育法治行动护航教育高质量发展。党的十八大以来，我国法治政府建设不断推进，依法治校深入开展，法治保障不断强化。
（一）法治政府建设成效显著
法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑，也是教育法治行动开展的重要环节。2021 年中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025 年）》充分肯定了党的十八大以来，我国法治政府建设取得的显著成效。
第一，建立和完善教育领域重大行政决策程序和体制机制。为落实健全依法决策机制，推进行政决策科学化、民主化、法治化，提高决策质量，2019 年国务院颁布《重大行政决策程序暂行条例》（以下简称《条例》），明确要求县级以上地方人民政府严格执行《条例》，从权限、程序、内容三个方面对决策事项进行严格审查把关。规范重大行政决策程序，是完善中国特色社会主义法治体系、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。事实上，早在《条例》出台以前，各省市已开始了教育行政部门重大行政决策科学化、规范化的探索。如2016 年以来，广西先后出台44 份规范性文件来规范教育重大决策程序。
第二，提升政府法治治理的专业化水平。政府法治治理的专业化是指政府在法治治理过程中，通过制度建设、队伍建设、能力建设等方式，提升其治理专业化水平，实现“良法善治”目的。党的十八大以来，我国采取多种方式提升政府法治治理的专业化水平。一是建立了法律顾问制度。党的十八大以来，依据《关于深化律师制度改革的意见》要求，我国政府及教育行政部门不断加强法律顾问制度的制定与实施，要求律师和法律专家参与到教育领域内容相关的重大决策、地方立法、项目洽谈和文书起草中，提高政府及教育行政部门依法行政和法治的专业化水平。二是加大专业执法机构和队伍建设力度。党的十八大以来，国家教育行政机关加大了专业执法机构和队伍建设力度，努力改进教育系统执法弱、执法不规范的情况。培训后持证上岗制度成为该阶段执法人员专业化提升的重要标志。三是健全教育行政执法制度。2014 年教育部开展教育行政执法体制改革试点工作，拉开深化教育行政执法体制改革的大幕。随后，2019 年印发的《教育部关于加强教育行政执法工作的意见》强调应进一步深化教育行政执法体制机制改革，要求地方教育行政部门以法治思维和法治方法抓教育治理，进一步推进教育治理体系和治理能力现代化。
第三，建立政府行政应诉制度。行政应诉是我国全面推进依法行政、建设法治政府的重要举措。2014 年和2016 年分别印发的《中华人民共和国行政诉讼法》和《关于加强和改进行政应诉工作的意见》规定行政机关要高度重视行政应诉工作，被诉行政机关负责人要带头履行行政应诉职责，积极出庭应诉。党的十八大以来，我国教育领域顺应新时代要求，深化落实行政应诉制度，建立起与之相应的教育行政负责人、大学校长出庭应诉制度。这一制度的建立是法治政府建设的重要成就，有利于实现权利救济实质化，有利于提升权力监督的有效性。
（二）依法治校深入开展
依法治校是学校落实依法治国基本方略的必然要求，以在学校这一特定社会组织内，落实依法治国基本方略，弘扬和践行社会主义核心价值体系，依据法律的原则与要求，建立合法公正、系统完善的制度与程序，健全民主管理的体制机制，形成政府依法管理学校，学校依法自主办学，学校、教师、学生合法权益得到有效保护的管理格局。［16］党的十八大以来，我国持续强化依法治校，全面构建学校治理法治框架。
第一，加强学校制度建设，完善治理结构。学校制度建设是教育法治行动的重要组成部分，是落实依法治教、依法治校的关键举措，是践行教育为了人民、由人民共享的制度保障。党的十八大以来，教育部积极推进学校制度建设，完善治理结构。依据教育部2015 年印发的《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》，各级各类学校纷纷依法制定具有各自特色的学校章程，基本形成一校一章程的格局。为更好坚持党的领导、办人民满意的教育，2014 年，中共中央办公厅印发《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见（试行）》，各级各类学校不断完善以党委领导下的校长负责制为核心的学校领导体制和治理体系，纷纷出台或修订实施细则。由此，学校教育治理制度日益完善，学校依法办学水平逐步提高。
第二，积极开展校长和教师法治培训，依法治校能力不断增强。法治培训是提升法治素养的有效途径，通过法治培训，使校长依法治校和教师依法执教能力不断增强。国家层面，教育部将法治教育纳入“国培计划”，通过国家和地方分级培训的方式，确保每位教师每年接受不少于10 课时的法治培训。地方层面，各省市扎实推进校长及教师法治专题培训，通过举办市、县两级教育部门法治工作骨干培训班，推动各地各校组织开展多层次的法治教育专项培训。通过教育法治培训，各级各类学校校长和教师法治观念得以增强、法律素养得以提升、法律技能得以提高，依法治校和依法执教在实践上成为可能。
第三，加强示范引领，全面推进依法治校示范校创建工作。各省市依据《关于开展依法治校示范校创建活动的通知》（以下简称《通知》）要求积极推动依法治校示范校建设工作，以示范校带动其他学校法治建设，促进了各地各校深入研究依法治校规律、切实提高学校治理能力现代化建设的积极性。2022 年教育部办公厅印发《全国依法治校示范校创建指南（中小学）》（以下简称《指南》），为依法治校示范校的创建提供了从方向到行动的整体思路。从《通知》到《指南》，彰显了国家教育行政部门对依法治校示范校建设的重视，树立依法治校先进榜样，为各级各类学校提供依法治校建设经验，引领和带动更多学校推进依法治校示范校创建行动。
（三）法治保障不断强化
教育法治行动的深入推进，离不开法治保障。所谓法治保障，就是要社会各类主体以法治精神引领教育行动，以法治思维谋划教育行动，以法律规范开展教育行动，以法治标准评价教育行动，最终实现治教、执教、治校与育人的法治化过程。显然，这一目标的实现，有赖于法治宣传教育的顺利开展和有效实施。
第一，制定教育普法规划，保障法治教育经费。党的十八大以来，教育部制定了全国教育系统开展法治宣传教育的第六、第七、第八个五年规划，对教育系统普法工作进行全面部署。通过三个五年规划，教育行政、司法行政、综治办、共青团等部门（组织）之间在教育普法领域的职责得以理顺，形成了多部门（组织）协同开展教育法治行动的良好局面。除此之外，三个五年规划要求各地方普法单位将法治教育所需经费纳入年度预算，为教育法治宣传工作的开展提供了经费保障，法治理念日益深入人心，达到了预期的普法宣传效果。
第二，抓好“关键少数”，带动“绝大多数”。“关键少数”对全党全社会都具有风向标作用，抓好“关键少数”，加强党员干部和行政负责人法治教育和运用法治思维的能力，引领和带动“绝大多数”，深入推进教育法治行动。为抓好“关键少数”，带动“绝大多数”，实现全民全社会深度参与教育法治行动，2017 年1 月30 日，中共中央办公厅印发了《中国共产党党委（党组）理论学习中心组学习规则》，并发出通知，要求各地区各部门认真遵照执行。教育系统通过建立中心组学习制度，把《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国教师法》等法律法规以及党的十八大、十九大报告、重要决议等列入年度学习计划，保障学习的针对性和系统性，确保领导干部思想统一，依法行政。全国教育系统通过抓“关键少数”实现了法治理念厚植于心、法治行动有效落实。
第三，丰富法治教育资源，创新教育模式。丰富的教育资源和创新可行的教育模式是有效开展法治教育的重要前提。一是加强法治教育读本供给。2016 年教育部会同司法部编写第1～12 册《中小学法治教育读本》，实现了宪法法律教育从小学一年级到高中三年级的全覆盖。二是加强青少年法治教育实践基地建设。2016 年教育部等七部门联合印发了《关于加强青少年法治教育实践基地建设的意见》，为法治教育实践基地的建设明确了目标与要求，规范了推进举措和保障机制。截至目前，我国已建立国家级法治宣传教育基地70个，青少年法治教育实践基地3 万余个。三是加强互联网、大数据等技术在法治宣传教育中的应用，提升法治教育的实效。2016 年教育部等三部门联合印发的《青少年法治教育大纲》即强调要充分利用学校网站、官方微博、微信等平台及教师、班主任或辅导员的个人社交平台进行法治宣传。如今，我国“互联网+法治宣传”模式日渐完善，微信等新媒体更是成为各级各类学校展开普法、学法等活动的重要载体。
第四，加快法治教师队伍建设，提升法治教育能力。强有力的法治教师队伍，是开展好法治教育的生力军。一是设立法制教育专职岗位，聘任专兼职法制教育教师。2013 年，教育部、司法部等五部委联合印发《关于进一步加强青少年学生法制教育的若干意见》提出：“要加强法制教育工作力量。积极探索在中小学设立法制教育专职岗位。中小学要聘用1～2 名法制教育专任或兼任教师……暂不具备条件的学校，县级教育行政部门可采取多校共同聘用法制课教师的方式开展法制教育。”［17］二是将法治教育相关内容纳入教师专业标准，提升师范生的法治知识素养和法治教育能力。2012 年教育部印发《幼儿园教师专业标准（试行）》《小学教师专业标准（试行）》《中学教师专业标准（试行）》，将“遵守教育法律法规”纳入教师专业标准体系。三是加强法治教育教师职后培养。2016 年和2017 年教育部依托高校培训了600 多名中小学法治教育“种子”教师。党的十八大以来，我国为开展法治教育和依法治校工作打造了一支强有力的专业队伍，大大提升了教育法治水平。
党的十八大以来，中国特色教育法治建设理念日益彰显、教育法制体系日趋完备、教育法治行动正向纵深推进。当前，我国正处于百年未有之大变局背景下，教育法治高质量建设势必需要坚持以习近平法治思想为指导、加快教育法法典化进程和提升教育法治行动效能。
（一）坚持习近平法治思想指导，确立教育法治信仰
法治信仰是现代法治的精神意蕴，是法治的精神支柱和观念动力［18］，是社会主体对法治的信服、尊重程度的主观表现。［19］2020 年，中共中央印发的《法治社会建设实施纲要（2020—2025 年）》明确提出要培育全社会法治信仰，使法治成为社会共识和基本原则。2021 年印发的《法治中国建设规划（2020—2025 年）》则将“法治信仰普遍确立”纳入我国法治建设的总体目标。由此可见，培育并确立法治信仰是我国法治建设的重要趋向。教育法治作为我国法治体系的重要组成部分，未来势必要增强教育系统各主体的法治观念，使法治成为教育主体的共同信仰。2020 年召开的“中央全面依法治国工作会议”将习近平法治思想明确为全面依法治国的指导思想。习近平法治思想凝聚着鲜明的时代精神，彰显了人民主体的权利精神、尊重规律的科学精神、和谐包容的人文精神、社会公平的法理精神［20］，是全面依法治国的根本遵循和行动指南，是引领法治中国建设在新时代实现更大发展的思想旗帜。［21］因此，未来我国教育法治建设应深入贯彻习近平法治思想，增强教育系统法治观念，确立教育法治信仰。一方面，需进一步强化教育系统的广大干部、师生特别是领导干部牢固树立教育法治观念，形成对教育法律的信仰，尤其是加强依法治教、依法治校、依法执教意识。对此，我们要加强对习近平法治思想的学习研究宣传，推动习近平法治思想进教材、进课堂、进头脑。另一方面，社会整体法治理念的更新转变是极其艰巨的任务，不能仅仅依赖于立法者的高瞻远瞩，还有赖于教育法治理论研究的深入发展。因此，我国的教育法学者应当肩负起创新和传播先进价值理念的重任，坚持以习近平法治思想为指导，系统总结教育法治实践成熟经验，深入研究新时代教育法治新样态、新境遇，深入挖掘我国优秀的传统教育法治思想、合理借鉴国际优秀教育法治理论，创新发展具有中国特色、具有国际视野的教育法治理论。
（二）提升教育法律体系质量，加快教育法法典化进程
完善中国特色教育法律体系是教育法治建设的重中之重。党的十八大以来，尽管我国教育法制体系逐步健全，但是仍存在臃肿化、碎片化等结构性缺陷。只有通过体系化才能提升教育法的稳定性与社会遵从度，提升教育法律体系质量。因此，教育法制建设的当务之急是体系化，而其最终目标是实现教育法法典化。当前，我国教育法建设已在思想、制度和实践上具备了法典化基础，然而教育法的变动性特征给其法典化带来的困难远超想象。为此，首先应该在正当性与合理性论证的基础上，优化法治实践，加强立法规划和协调，理顺法律体系的层级关系，建立常规修法机制，重视法律解释，改进立法技术，抓紧实现教育法的体系化。［22］其次，“把自治与管制、软法与硬法融于一体，更多地通过自治机制和软法机制，或者不同机制之间的关联性来促进教育法法典化目标的实现，甚至可以适当采用行政合同、行政指导的契约式管理方式来实施教育的组织和管理”［23］。最后，遵循以学科建设为支撑的实践路径，在继承与借鉴国际经验的基础上，形成具有中国特色的法典化模式。［24］
（三）提升教育法治行动效能，全面推进依法治教
“良法善治”是建设中国特色社会主义法治体系的内在要求。生产良法和落实良法是良法善治的基本要求［25］，其中良法得以落实，既是实现善治的有效路径，亦是实现善治的重要标准。［26］在教育法治进程中，教育法治行动效能的提升是良法得以落实的有力保障，其要求执法者依良法行政，司法者以良法为基础在教育司法实践中依法做出正确裁判，保障教育主体的权利。党的十八大以来，虽然教育行政执法体制改革的实践不断推进，但仍存在教育领域执法依据不足、自由裁量权广泛、校内纠纷解决机制缺失等问题。未来，提升教育行政执法与教育司法的行动效能是我国全面推进依法治教的重要任务。首先，应根据教育所面临的新变化和新需求，推进教育行政执法体制机制改革。我国需尽快形成能覆盖各类教育活动的法律制度体系并健全地方教育行政执法的依据与规范；
同时，优化教育行政执法程序，健全教育行政处罚裁量权基准制度，并以“互联网+执法”等形式创新执法方式和机制。其次，肯定教育诉讼的法治价值，完善教育纠纷解决机制。未来教育法治建设应强调教育诉讼的法治价值，坚持重视权益救济原则和遵循教育发展规律原则，扩大司法审查的受案范围，让更多教育纠纷更为顺畅地进入诉讼机制。此外，我们需要继续完善校内申诉制度。在坚持将诉讼作为权利救济最后一道屏障的前提下，应当重视替代性教育纠纷解决机制建设，合理设置教育诉讼的前置程序，厘清教育诉讼与其他纠纷解决机制的衔接关系。
