“三权分置”下农村宅基地流转的限制与突破
时间：2023-02-16 13:20:07 来源：千叶帆 本文已影响人
文/李敏 魏巍
“两权分离”的背景下，宅基地转让受到法律相关条款的约束，规定不准许抵押、出卖。随着城镇化进程的推进，农户对其需求并未减少，进而导致宅基地闲置浪费与资源紧缺并存。为提高农村闲置宅基地的盘活利用率、赋予农民更多财产权利、推动乡村振兴、盘活农村闲置宅基地，对农村闲置宅基地所有权、使用权与资格权进行探索，在保障集体所有权的前提下，适度放活宅基地使用权。
（一）“两权分离”到“三权分置”，宅基地的制度变迁
农村宅基地是农户基本生活资料与物质财产。新中国成立以来，农村宅基地实行两权分离，村集体拥有对宅基地的所有权，占有以及使用权能归农户行使，农户享有建筑房屋及其相关设施的所有权，保障农民户有所居基本需求，但是转让受到法律的约束。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，宅基地的取得遵循一户只能拥有一处宅基地的原则，并且权利人不得对宅基地进行买卖或者变相买卖，如抵押、出租、赠与或出资等。农村宅基地在“两权分离”的背景下有两方面表现：一方面，集体享有所有权，使用权人一律不得通过宅基地买卖或者抵押等手段变相融资；
另一方面，权利人对地上房屋享有所有权，享有出卖、出租、转让的权利，房屋出卖后使用权属于受让人，但宅基地所有权仍归集体。
近年来，随着城镇化进程的推进，农民进城务工或搬居城市的数量不断增加，由于具有保障农民户有所居、无偿取得的特性，宅基地的需求量有增无减，致使宅基地闲置与资源紧缺并存。国家统计局数据表明，2019年末，我国城镇常住人口总量占全国总人口的60%多，到2030年，我国城镇常住人口占总人口数的70%。2019年，农业农村部对全国农村宅基地开展的抽样调查结果显示，农村宅基地闲置率高达18.1%，部分地区农村空房率达35%。由此可见，农村宅基地和住宅闲置浪费问题日益突出。究其原因，法律未对宅基地适度放活进行立法规范，流转的主体不明确，在某种程度上对宅基地的流转起到妨碍作用，使得农村固有资源更加紧缺，同时也妨碍了农民经济收入增长。在实施乡村振兴的背景下，盘活农村闲置宅基地具有现实可行性与必要性。
为了盘活利用农村闲置宅基地，落实用益物权的属性，赋予农户更多经济性利益，增加农民收入，促进城乡融合发展，推动乡村振兴，有效盘活农村闲置资源，在集体所有的性质不变与农民权益不受损的前提下，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议决定授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）暂时调整实施《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国担保法》关于集体所有的耕地使用权不得抵押、宅基地使用权不得抵押的规定。即在试点地区，宅基地使用权可用作抵押融资。2018年中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》指出，要完善农民闲置宅基地政策，适度放活宅基地使用权，因地制宜增加农户财产性权益，提高农村土地资源的利用率，为农村经济发展注入活力，推动乡村振兴。由此可见，政策正在推动农村宅基地逐渐由居住使用向居住、生产、社会保障与财产性权益转变，由保障属性向财产属性转变，由公法属性向私法属性过渡。
（二）宅基地“三权分置”的内涵
第一，宅基地所有权。分析所有权是分析另外两个权利的前提与基础。宅基地所有权表现在两个方面：对内，《土地管理法》第九条对国家所有类型的土地进行了分类，规定农村和城市郊区的土地，除另有规定外，为集体所有，宅基地为农民集体所有。对外，村民委员会或村民小组代村集体成员行使所有权，所有权并不属于该集体之外的单位或个人。
第二，宅基地使用权。宅基地使用权主要表现为以下几个特征：(1)主体的身份性。《民法典》第三百六十二条规定，农村集体经济组织成员作为权利人可行使占有权与使用权。主体身份是取得该权利的基础。宅基地使用权的取得方式主要有两种：第一种，村民自己在经过乡（镇）人民政府审核批准之后获取；
第二种，继受取得，是指农村居民通过买卖、继承、赠予等各种方法，从第三人那里获得宅基地使用权。(2)权利取得的法定性。农民需要通过法定程序，经过政府审核之后，获得其使用权，且申请宅基地时必须以户为单位，宅基地使用权遵循“一户一宅”的原则，宅基地使用权的申请程序意味着其获取为收益性的行政行为。(3)性质为用益物权。首先，宅基地使用权的性质为用益物权表现为它的财产性。当农户申请其为自己占有时，其便具有资源与财产的双重属性。其次，宅基地使用权的物权属性体现在立法上，宅基地使用权被《民法典》纳入物权编，不动产物权以登记作为权利公示的外观，在法律上，使用权人要求在取得使用权时应当予以物权登记。最后，宅基地使用权人可依据地随房走的原则，转让与第三人时，可获得财产性利益。
第三，宅基地资格权。农民作为集体成员取得和占有的权利，是农民基于特定身份而拥有的福利性、保障性权益。资格权的认定关系到农户的基本权益。宅基地资格权不仅包括取得宅基地的权利，还包括退出集体经济组织的权利，当然退出应当自愿且有偿，且农户应符合退出的条件，避免其因丧失宅基地而变得流离失所。增设资格权可既盘活宅基地使用权，又兼顾农户居住权益的保障。
第一，宅基地所有权主体的“虚化”。首先，集体所拥有的使用、收益、处分权权能被限制，由于土地所有权与使用权是分离的，享有所有权的主体并不享有占有、使用权能，而正在使用的主体却没有处置权。其次，集体经济组织对宅基地享有的所有权，是集体成员共同共有的，集体内部成员可以退出、转让，却不享有分割请求权。最后，《民法典》第二百六十二条只是笼统规定各集体经济组织行使所有权，但实践中，通常由村民委员会或村民小组代替行使集体拥有的所有权，集体意志未被充分表达。以上三点表明，农民所占有的宅基地的所有权主体虚化，不利于农民财产权益的实现。
第二，宅基地资格权的立法缺失。三权分置中最关键的问题在于资格权，它是保障农户取得宅基地且适度放活宅基地的基石。我国立法中并没有“农户资格权”的相关表述，致使学理上对农户资格权的概念有“成员权说”和“宅基地使用权说”两种对立的学说。有学者将宅基地资格权解释为包含人身属性与财产属性，是享有宅基地使用权的前提，基于一定的身份属性取得使用权。成员权说打破了宅基地使用权只能在集体经济组织内部流转和不得抵押的限制，实现了宅基地使用权“质 ”的飞跃。但是成员权说只注重财产权的功能，忽视身份权所具有的稳定农村秩序的作用。有的学者将宅基地资格权的性质表述为作为集体成员请求分配宅基地的一种资格，但并不一定拥有实际取得的既有利益。根据三权分置的政策，其权利与使用权分离，剥离原使用权中财产权部分后的剩余权利。
第三，使用权流转权能不完整。首先，使用权权能不完整。宅基地作为用益物权，其权能应为占有、使用与收益，但《民法典》第三百六十二条规定，使用权人享有占有和使用的权利。由此可见，使用权的权能仅为占有与使用，并没有收益权能，对转让产生了实质影响。其次，改革试点地区使用权可用于抵押、流转和继承等，但这些权利在法条中未得到体现。《民法典》第三百九十九条规定，宅基地使用权不能设定权利。政策上支持适度放活宅基地，但是在法律条款中没有相关规定可以将其进行让与，没有规定使用权可用于出租、转让和抵押，导致农户所占有的闲置资源流转效率不高，影响了农民经济性利益的实现。另外，相关法律规定使用权流转的对象需具备集体内部成员身份。如果经乡（镇）人民政府审核批准之后获取宅基地的集体内部成员可以受让宅基地，易违背“一户一宅”的原则。
农户使用权流转的前提是产权明确。集体土地所有权在实践中存在未确权登记的情况。物权的公示原则是物权法的基本原则之一，公示是将物权的真实状态表现于外，外化为一定的形态为公众知晓。《民法典》第二百零八条规定了物权公示的原则：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。”《民法典》第二百零九条规定，不动产物权的变动，经依法登记发生效力。在部分农村地区，只对宅基地使用权进行了登记，未对房屋进行登记管理，甚至有的宅基地初次取得就未进行登记，这不利于宅基地使用权的流转。
相关规定中对现有的宅基地三权分置改革未予以规范，因此，需要落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，进一步完善相关法律制度。
（一）落实宅基地集体所有权
赋予集体对宅基地的监督权，使其有权依法回收以及建立有偿利用的制度。第一，加强对宅基地的监督，有效发挥本集体对占有者利用、规划、建设等的监管功能，提高农户固有资源的利用率，推动新型农村建设，助力实现乡村振兴。第二，建立宅基地有偿使用制度。对农户宅基地超出应有面积建造房屋以及附属设施进行收费，这是所有者行使所有权的体现，可提升农村资源的利用率。第三，建立宅基地回收机制。回收闲置资源，以及因公共设施建设或公益事业需要回收农民集体所有的土地，需要向土地使用者提供相应的补偿。对于违法建造房屋以及附属设施，或者非本集体经济组织成员违法占有宅基地，本集体可对其进行无偿回收，优化资源配置。
（二）完善宅基地资格权立法
权分离”与“三权分置”稳与活的矛盾。宅基地地上权期限届满时，受让人的权利转归宅基地使用权人享有，同时也要保障受让人再续期的权利。
（三）放活宅基地使用权
第一，明确流转主体。流转的主体若为本集体成员，转让没有期限限制并且不缴纳费用，作为用益物权的宅基地未被适度放活。在“三权分置”中，使用权应向非本集体经济组织成员开放。义乌市率先提出农村宅基地“三权分置”，将本集体经济组织所享有的宅基地所有权转让于集体成员之外的人，即本市行政区域范围内的村级集体经济组织成员，既满足“三权分置”改革的需要，又符合盘活闲置资源的政策要求。将宅基地使用权主体界定为本市行政区域范围内的村级集体经济组织成员，一方面可避免城镇居民购买宅基地，另一方面，宅基地资格权归本集体成员，宅基地使用权归非本集体成员，资格权与使用权的权利主体不是同一人，是适度放活使用权的一种表征。第二，确立登记制度，方便流转。农户首次取得、流
该种权利维护农户作为集体成员占有宅基地的资格，资格权是对于农户各项附着于土地之上的权利的一种保障。农户对宅基地之上建造的房屋以及附属设施有两项权利，其一是对房屋的所有权，其二是对宅基地的使用权。农户可随意处置房屋及附属设施，拥有对房屋进行买卖、抵押、赠与等权利。依据地随房走的原则，对房屋进行处分时，宅基地也随之进行处分。当宅基地之上未建有房屋时，依据现行法律规定，宅基地不能单独流转。在此基础上，当事人为转让宅基地，会在宅基地上建造房屋或者附属设施，从而迂回地达成流转宅基地的目的，这会造成资源的极度浪费。一方面，这是对本集体成员转让宅基地规定的违反；
另一方面，这是对集体所有权的变相私有化。此问题可通过本市行政区域范围内的村级集体经济组织成员受让宅基地予以解决，但要有期限限定。权利人转让宅基地完全可以依据“三权分置”的政策内涵保留资格权，在买受方使用权期限届满后，依据约定条件收回使用权。突破内部流转的局限，适度放活宅基地在非本集体成员之间转让，保障农户经济性权益。宅基地地上权不能与宅基地使用权一样没有期限，需要有最高期限的限制，否则必然会架空宅基地使用权以及集体土地所有权，从而无法保障宅基地在一定期限内回归最终使用权人。如此一来，便突破了只能内部流转的局限，同时化解了“两转以及退出宅基地时必须办理登记。明晰产权，既可以结算拆迁补偿款时明确受偿主体，又可以通过出租、抵押、入股等方式流转宅基地使用权，释放农村宅基地土地利用流转价值。
