扎实推动共同富裕与慈善事业高质量发展*
时间：2023-02-16 22:20:05 来源：千叶帆 本文已影响人
郑功成 王海漪
我国已经进入扎实推动共同富裕的新发展阶段。能否实现共同富裕，合理公正的分配制度至关重要。“十四五”规划和2035年远景目标纲要中明确提出，“人民生活更加美好，人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”，要“加大税收、社会保障、转移支付等调节力度和精准性，发挥慈善等第三次分配作用，改善收入和财富分配格局”。这不仅体现了党和国家对慈善事业的高度重视，更体现出慈善事业在发挥第三次分配作用、推进共同富裕进程中作为调节收入分配基础性制度安排重要内容的精准定位。
（一）第三次分配是推进共同富裕的有益机制
（二）第三次分配与慈善事业相互影响、相互促进
（三）慈善事业体现了共同富裕的内涵
共同富裕是全体人民的富裕，是人民群众物质和精神生活都富裕，不仅包含了生活富裕，也包含了社会和谐、精神自强等“社会价值”的内涵，从而是物质性和精神性的统一。慈善事业作为调节收入分配的“社会价值”力量，也是化解贫富冲突的“润滑剂”。单以经济视角看，初次分配和再分配固然是我国收入分配的基础和关键，但市场机制和刚性的制度安排不可能包办和解决所有社会问题。因为其不具有道德、精神、文化方面的功能，走向共同富裕不完全是市场机制和政府约束，还需要源自参与者内心的善爱之心和助人之乐，这些构成了慈善事业的伦理基础。先富起来的群体通过自愿捐献参与慈善事业，达到帮助困难群体和促进社会公益的目的，既是一种软性的又确是不可或缺的良性的解决社会问题和社会阶层对抗与冲突的机制。实践证明，通过慈善事业搭建起的贫富阶层之间的沟通桥梁，可以化解不同社会阶层的心理对抗，进而提升中国积极向上的道德情操，弘扬社会主义核心价值观。
综上所述，第三次分配、慈善事业和共同富裕是有着内在逻辑关系的三组概念，其虽然不能完全等同，但具有相通的价值取向和内在作用机理。
（一）慈善制度建设取得重要进展，但并不健全
一方面，全国人大常委会于2016年制定了《慈善法》，为我国慈善事业的发展提供了基本法律依据。民政部、财政部等部门依法出台了包括慈善组织认定登记、公开募捐管理、慈善信托管理、慈善活动支出、互联网公开募捐平台、信用管理、志愿服务、慈善信息公开、慈善财产保值增值、公开募捐违法案件管理、有关非营利组织免税资格认定管理、公益性捐赠税前扣除、慈善捐赠物资进口管理、政府购买服务支持社会组织培育发展等规章或政策性文件。江苏、安徽、浙江、宁夏、江西、陕西等省区人大常委会制定了有关慈善的地方性法规，北京、广东等省市人民政府亦出台了有关促进慈善事业发展的规章。这些均为促进慈善事业的发展提供了更细化的规范。由于慈善法制建设的进步，我国慈善组织与慈善活动在公开募捐、慈善服务与内部治理结构以及慈善信息公开等方面不断走向规范化。过去长期存在的无序募捐现象大幅度减少，公权力机构与单位组织强制或摊派募捐的现象基本消除，从而净化了慈善募捐行为，也减少了无序募捐与强行募捐带来的社会冲突与不满。上述进步是《慈善法》实施带来的直接效果，标志着我国慈善事业开始步入法治化发展新阶段。另一方面，现行慈善法制还很不健全。在慈善发展实践中，《慈善法》及相关法律法规存在着规制不足或过于概略而无法操作等现象，致使慈善组织发展异常缓慢、网络慈善与社区慈善等新兴慈善业态亦因法制缺失而面临风险与挑战等。如果不能尽快完善慈善法制，那么我国慈善事业仍将难以摆脱发展缓慢的困境。
（二）公众参与度在提升，但深度还不够
（三）慈善组织数量在增加，但总量不足、质量不高、资源动员能力有限
民政部提供的数据显示，我国社会组织转换成慈善组织的积极性不高，近几年新增慈善组织数量呈逐年递减的态势，这表明法定慈善组织并不具有吸引力。如果这种局面持续下去，我国慈善事业的持续健康发展将可能因缺乏足够载体而受到影响。
（四）对弱势群体的扶助有效果，但服务功能的局限性仍很明显
然而，慈善服务的发展却严重不足。一方面，在现有1.1万多家慈善组织中，基金会约为9000家，构成了慈善组织的绝对主体，直接提供社会服务的慈善组织却十分稀缺，这与发达国家及我国港澳台地区主要以提供社会公益服务的组织为主体的慈善组织结构相差甚远。另一方面，我国已进入了少子高龄化时代，社会对养老服务、儿童福利、残疾人服务等的需求持续高涨，但现有供给却无法真正满足需要，这反映了现有慈善组织的社会服务功能不足，特别是未能培育、促进服务型慈善组织大发展。这种局面不仅制约了慈善组织的发展，而且对保障与改善民生极为不利，亟待改变。
（一）《慈善法》落实不到位，慈善制度仍然不健全
2016年颁行的《慈善法》确立了促进慈善事业发展的立法宗旨，明确了发展慈善事业的基本原则、一般行为规范和政策支持体系。但这些规制并未得到全面贯彻落实。例如，《慈善法》明确慈善组织由双重管理改为民政部门直接登记制，是为促进社会各界举办慈善事业，但现实中各地申请成立慈善组织时仍被要求有业务主管单位，慈善组织认定少与新增慈善组织数量逐年递减的现实表明这一立法意图并未得到落实。《慈善法》中的多条原则规制亦因缺乏有效政策配套而无法得到有效实施。例如，《慈善法》规定扶贫济困享受特别优惠，但税务部门只有临时性的优惠政策而无稳定的特惠政策；
规定的金融、土地、慈善信托等方面的优惠政策迄今尚未明确；
专章规制慈善信托与慈善服务，但实践中因缺乏具体政策规范与促进，并未取得预期的成效；
等等。此外，对于网络慈善（包括指定平台募捐、平台个人大病求助等）、社区慈善等，在《慈善法》缺乏相应的规制，也无相应政策指引。这种状况显然不利于整个慈善事业的健康持续发展。
（二）政策支持力度不够大，监管过度与监管不足并存
一方面，慈善促进政策力度还不够大。例如，个人捐赠的减免税额度限定在应纳税所得额的30%，明显低于企业减免税收额度，因企业可以连续三年计算，实际上的减免税收优惠力度从过去的12%提升到了48%，这种滞后的规制与国家发挥第三次分配作用主要适用于个人捐献并鼓励先富帮后富的价值与政策取向明显不相吻合，对个人捐献的激励力度明显偏低；
国家鼓励企业事业单位和其他组织为开展慈善活动提供场所和其他便利条件的规制迄今缺乏具体的政策；
政府购买慈善组织的社会服务并未有更为优先的条件设定；
等等。另一方面，监管不足与监管过度并存。监管不足主要表现在民政部门的监管能力不足上，一些地市以下的民政部门甚至只有1人或者无人专门负责慈善工作，这种状况显然无法满足慈善监督的需要。监管过度是对慈善组织的准入和慈善组织任职人员等规定过细，如对慈善组织的章程制定不是侧重于章程宗旨与使命及法定事项的监管，而是要求内容几乎一致。这实质上是接近于对机关事业单位和行政干部的管理方式，剥夺了慈善组织应有的自治权，与鼓励人人行善、终生行善的立法追求不一致。
（三）体制性障碍依然存在
尽管《慈善法》明确规定民政部门主管慈善工作，但相关政策需要财政、税务等多个部门同步支持，目前却并未形成有效的合力。例如，税收优惠涉及财政部门、税务部门；
慈善信托涉及银保监等部门；
网络慈善涉及网信办、宣传等部门；
宣传教育涉及教育、宣传等多个部门；
境外捐赠需要海关等配合。所有这些，均需要各个部门同步出台政策。如果相关部门不能高效协同，民政部门落实政策几无可能，相关制度只能体现为原则停留在纸面上。此外，还缺乏高效协同的政慈互动机制。政府与慈善组织的权责边界不清，政府干预过度的现象并不罕见。2020年新冠疫情中，面对突发疫情，政府部门依循惯例指定省市红十字会、慈善总会和青少年基金会作为接受捐赠的专责机构，但由于缺乏信息共享平台和多方协调机制，不仅无法保证慈善行动快速有效，而且导致慈善资源的低效甚至浪费。
（四）慈善组织发育成长缓慢，行业生态并未形成
尽管我国的慈善事业获得了一定发展，但总体而言，慈善组织数量不多，发育成长缓慢，不仅缺乏规范化的内部治理机制，更缺乏专业人员参与。即使是人才云集的高等院校教育基金会，也普遍附属于所在高校，其人、财、物并不具有独立性，还有部分高校教育基金会无财务独立权或合并在学校财务。有的慈善组织还依附在行政部门。例如，慈善会在中央、省、市、县区四个层次设立慈善总会和各级慈善会，其组织设置与官僚组织结构相似，各级慈善组织行政化色彩浓厚，在组织架构、资源等方面都依附于地方政府或其相关职能部门，发挥作用十分有限。同时，慈善行业组织发展滞后，慈善领域缺乏行业组织发声并加以自律及维权。中国慈善联合会作为行业组织的功能有待提升，地方慈善行业组织普遍能力不足，而采取一级只能有一个慈善行业组织的做法也不利于慈善组织自发联合并有效协同局面的形成。
（一）牢固树立中国特色慈善事业的发展理念
基于上述理念，我国的慈善制度应遵循“志愿、公益、共享、平等、法治与自治相结合”等一般规律，同时将慈善制度融入到社会主义制度及其社会治理体系之中，将慈善事业纳入国家发展全局和扎实推动共同富裕大局并与社会保障体系有机结合，通过建立健全的慈善法律法规政策体系和高效的管理体制及运行机制，形成全民参与的慈善事业发展格局。
（二）尽快建立健全的慈善制度体系
一般而言，慈善制度体系是包含了慈善及与慈善相关的法律、法规、部门规章、各级政策性文件以及行业、组织自治制度的总和。从慈善事业发展实践视角看，健全的慈善制度需要针对所有慈善活动、慈善参与主体等涉及慈善制度的各个要素进行规制，任何新的慈善形态均应当被纳入其中，而不是任由其运行在法律制度之外。综合而言，从组织视角、活动视角和发展视角出发，慈善制度体系应当包括四个方面。第一，慈善主体规范制度。慈善组织作为慈善事业的载体，是慈善主体规范制度的重点规制对象。规范制度主要包括慈善组织制度、慈善信托制度、互联网公开募捐平台制度等组织制度和慈善专业人员制度、志愿者制度等微观个体制度。其中，慈善组织的规范主要体现在慈善组织、慈善信托、公开募捐平台的认定、组织形式、组织财产、组织信息公开等方面。第二，慈善行为规范制度。依据慈善活动的运行规律，慈善行为制度主要包括慈善募捐与捐赠制度、慈善服务制度、慈善信托制度等。需要指出的是，慈善行为具有动态性，应当对实践中的慈善行为及时总结，并将其纳入制度体系规制，以促使慈善事业有序开展。第三，慈善监督管理制度。依据慈善与政府、社会的关系，可以将慈善监督管理制度分为行政监管制度和社会监督制度。慈善监管制度肩负纠错与促进双重职责，贯穿在慈善组织和慈善行为之中，既要规制负面行为及其处理规则，又要通过相关服务实现正面牵引。第四，慈善促进制度。它主要包括财税制度、褒奖制度、慈善宣传与教育制度。其中，财税制度是财务激励，是贯穿慈善参与主体和行为的制度安排，其力度大小及服务便捷度直接影响着慈善主体参与的效果。褒奖制度是精神激励，其作用不亚于财务激励，因为中国人乐善好施，往往将释放自己的爱心善意和赢得社会认同放在首位，对大多数参与者而言，精神褒奖较财务激励更具正面效应。因此，应高度重视通过褒奖制度弘扬慈善精神，激发公众参与热情。教育和宣传制度则是慈善促进的长久机制，为慈善事业发展提供社会文化氛围。
（三）扎实推动慈善事业高质量发展的关键性举措
2.理顺管理体制，形成协调机制。第一，在民政部门内部形成慈善组织和社会组织管理的横向协调机制。一方面在内部进行职责优化与机构整合，以此平衡不同主管业务之间的目标差异；
另一方面在内部形成就专项事务进行专题讨论或者定期沟通的机制，这是在保持机构和业务不变的情形下较为可行的一种方式。第二，形成上下配套机制。在各级民政系统内部建立上下对应的慈善行政管理机构，从统一省级民政部门行政管理模式开始，逐步建立起统一的慈善和社会监管模式，防止出现政策执行由不同机构负责的情形，降低政策落实的协调成本。第三，建立部门之间的协调机制。国务院应当建立民政部、财政部等相关部门组成的慈善协调机制，促使相关部门定期沟通协商，共同推动慈善事业健康持续发展。地方各级政府也应当建立相同的机制，确保国家层级政策能够得到全面贯彻落实。
3.进一步完善慈善促进政策。第一，健全和落实褒奖制度。通过健全的“褒奖”制度激发全社会慈善理念，走出慈善“无成本”和对行善者苛求的“道德洁癖”，用善爱的眼光看待慈善，从发展的视角理解慈善。要通过广泛的慈善宣传活动强化公众对慈善的认同与参与，真正形成人人行善的社会氛围。要健全对大众慈善的表彰制度，通过对为慈善事业作出实质贡献者的表彰来提升参与者的获得感，让行善者赢得应有的尊重。要强调对慈善组织和慈善从业者的正面导向激励原则，尤其强调对慈善从业者和志愿者的激励，提升慈善对人才的吸引力。第二，赋予慈善组织更多自主权，助力慈善组织的自主发展。一是探索慈善组织和慈善行为的分层分类管理机制。对公募型组织采取审批制，对提供慈善服务的组织及社区型慈善组织则可采取备案制，以此促进规模较小的、立足社区和服务的慈善组织能够从组织管理中解放出来，提升组织自主性。二是合理减少政府购买服务项目限制。例如，减少对社工人员的劳务数额等财务限制，以结果为导向，探索更加灵活多样的考核机制。三是取消主管部门对慈善组织内部事务的干预，如章程中关于人员资格、活动次数与形式、项目设置等不恰当干预，真正形成赋能于慈善组织的体制机制。四是进一步明确慈善组织的财产保护，避免公权力滥用对慈善组织的自主权利造成损害。五是支持枢纽型慈善组织的发展，明确赋予慈善行业组织建立共享信息平台、协商机制等职责。第三，形成有利于慈善事业发展的财税制度。应尽快提高个人捐献的税收减免额度，抓紧出台慈善信托税优惠政策，适时开征遗产税、赠与税及房产税等。这是将税收制度与慈善制度有效结合的合理取向，将有效引导先富群体通过参与慈善事业达到援助弱者、回馈社会的目标，对社会财富分配格局产生更加直接的影响。此外，有必要出台面向慈善组织的政府购买服务专门政策，将更多公共资源透过慈善组织服务社会，并将慈善事业与法定社会保障制度有机结合起来。
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