党支部领办合作社与村庄有效治理——以烟台市W村为例

陈万莎,沈 迁

(1.复旦大学 国际关系与公共事务学院,上海 200433; 2.华中科技大学 公共管理学院,武汉 430074)

20世纪80年代我国开始推进的农村合作组织对农村社会的经济发展有着重要的促进作用。2007 年7月1日,《中华人民共和国农民专业合作社法》正式生效以来,新型农民合作社得到了快速发展。2018年中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》提出:“农业是国民经济的基础,农村经济是现代化经济体系的重要组成部分。乡村振兴,产业兴旺是重点;乡村振兴,治理有效是基础。”合作社成为了新时代农户对接国家政策和参与市场经济的组织化平台,再造了村集体,成为乡村振兴的主体[1],也正在逐渐成为农村治理现代化的现代组织形态,兼具了实现农业现代化与农村现代化的意义[2]。2021 年中央一号文件提出,大力实施乡村建设行动,合作社作为推进农业农村现代化的新型农业经营主体并成为助推乡村振兴战略实现的重要载体。截至2021年4月底,全国依法登记的农民合作社达到225.9万家,联合社超过1.4万家[3]。合作社在现实层面成为乡村振兴的重要实践内容。

马克思从未将合作社看作是单纯的“互助性经济组织”,而是强调合作社要对成员进行教育和引导从而将他们组织起来[4]。中国的农民合作社由于其高度嵌入村社情境,具备社会组织的性质,涉及了党组织、村集体与村民等多个主体的合作关系和利益博弈,除了发挥经济功能外也应具有组织和动员农民的社会治理功能。但学界研究主要从农民合作社自身的定位和内部治理角度讨论合作社的经济职能。部分学者认为“合作社并不必然提高社员收入”[5],指出中国农业合作社要实现全体农民的发家致富是不符合现实的。也有大量学者对农民合作社如何发挥治理效能问题进行了探讨,如赵泉民认为合作社以其“经济业务”手段,通过“利益导控”引导“自身利益最大化”为目标的农民参与到乡村社会治理结构,进而能够实现对乡村社会的“统合”,使得乡村治理结构从“单中心”治理结构走向“多主体协同”和“协商性整合”的新型治理结构[6]。在社会学领域,已有研究落脚于农民合作社与政府、村社组织之间的关系,以及由此产生的治理影响,将合作社视为独立于村级组织之外的经济客体,从二者的互动关系分析合作社的治理职能,认为合作社与村级组织形成了“多元主体共治”的治理结构,并在这一视角下从社会资本理论、博弈分析理论、制度理论等分析框架探寻合作社发挥治理效能的机制。大部分学者从多元主体协同治理的角度理解合作社与村级治理的关系,如王进等探讨了合作社在乡村治理中如何实现有效性的合法性基础[7],指出合作社治理长效的机制由制度运行机制、管理维护机制和组织保障机制复合构成[8]。有学者认为合作社以经济关系将农民联合起来,但未改变村民身份,通过一个主体两种身份实现合作社与村庄治理的挂钩,以合作社的发展为村民自治提供示范效应,并对村庄体制内组织功能产生一些替代[9]。有学者通过案例研究进一步发现,乡村精英在合作社与村级治理统合中起到了重要的作用,乡村精英借助合作社实现对村民的激活和动员[10]。有学者构建了由协同关系、职能关系、参与方式、参与路径和参与效果组成的农民合作社参与社会治理的理论分析框架,对比了村集体领办合作社、专业大户领办合作社和经济精英领办合作社参与社会治理的差异[11]。有学者指出合作社与村委会之间存在“利益汲取惯性依赖”的关联,合作社被乡村精英异化为集体盈利和谋取私利的工具,消解了村民自治的合法性,注意到合作社因其内部“精英俘获”“专业垄断”和“部门寻租”消解了村庄治理的问题[12]。赵晓峰等将合作社视为村庄权利扩展的参与者,将村“两委”视为权力垄断者,并基于二者之间利益分化的分析认为合作社与村“两委”之间的权力张力可能激化村庄内的派系斗争,带来村庄治理问题。而当前出现合作社负责人与村“两委”班子成员交叉任职的现象是在这一问题出现时采取的一种有效措施,具有一定的合理性[13]。徐旭初提出村社与农民合作社之间存在强干预或弱干预的关系,农民合作社与村社规划呈现复杂的交织状态,农民合作社成为乡村治理秩序新的博弈主体[2]。在此基础上,不少学者注意到了一种新型的合作社模式,即“党支部领办合作社”。有学者探究了党建与合作社互融的优势[14],分析了党组织的政治优势如何促进党支部领办合作社的发展和集体经济建设,认为党支部领办合作社应走中国特色农民集体化专业合作社道路,推动农业现代化和实现农村社会现代化[15]。潘劲指出在村干部领办的合作社类型中,领办者与村“两委”融合,既可以发挥村“两委”的政治影响力和行政动员力,又可以发挥合作社的经营效能[16]。

党支部领办合作社作为一种新型合作社,与村级组织之间是相互“嵌入”的关系而非“多元主体”的关系。党支部领办合作社通过发展集体经济实现对农民组织和动员,为村庄治理有效提供重要平台和机制。这方面的研究主要从党建视角出发,认为党支部领办合作社,通过发挥党支部的政治优势,能够发展集体经济以实现农民集体化,推动农业现代化发展,但对党支部领办合作社的治理模式、治理效能和治理机制尚未有深入的研究。鉴于此,本文将进一步辨析党支部领办合作社的治理职能,以及党支部领办合作社实现治理的路径和治理有效的机制。

本文运用嵌入理论分析党支部领办合作社与村级组织之间的“互嵌”关系以及治理机制。“嵌入”概念旨在指出经济对政治、文化等因素的依赖,社会功能的发挥和完善需要各个因素协同发展[17]。最具代表性的是波兰尼的嵌入性概念,侧重于分析人类经济活动与社会体系的双边联系,强调经济活动的制度化过程。这一概念逐渐被学者们继续深化和延展,强调经济活动的社会网络基础,侧重于从社会结构分析经济活动。党支部领办合作社是政治制度与经济组织相互嵌入的组织形态,将党支部的政治优势与合作社的经济组织优势结合,以经济组织内部治理机制实现对村庄的治理。从嵌入理论理解和分析党支部领办合作社的治理职能和治理机制具有较强的说服力。党支部领办合作社基于集体治权,通过“统分结合”的治理机制实现村集体对村庄的治理有效。村党支部与农民合作社在发展集体经济的共同目标下,通过治理结构的互嵌和治理技术的统合实现村级主体的重建。

农民合作社被看作是一个具有系统性的“积极性组织”,具有一定的外部性[18]。中国特殊的市场环境和农业生产基础条件使得农民合作社的经济效能发挥极其有限。对于农民合作社的研究不应仅停留在讨论农民合作社自身的经济职能和内部治理问题,需要重新梳理合作社的职能,特别是在乡村振兴的背景下其政治意义和社会功能应该得到重视。单纯遵循西方经济学理论中对合作社的定位和功能来确定中国合作社的职能并不完全适用。现实问题是,农村税费改革后的基层社会面临的一个重大挑战是国家政权的“悬浮”问题[19],村集体对村民缺乏制度性的组织渠道,无法实现对村民的统合和动员。在乡村振兴到来之际,村集体亟需重建与村民的联动机制,重塑村庄的组织和动员能力,党支部领办合作社可以成为一种有效途径。这是因为党支部领办合作社除了发挥经济职能外,还具备三个方面的治理职能。

(一)党支部领办合作社为村民自治提供组织化平台

当今中国农村正处于转型阶段,村庄公共秩序和村庄社会人口结构都发生了巨大变化,社会基础的流变带来了村庄组织和动员的一系列结构性困境。笔者调研的村支书说:“发展党支部领办合作社不仅是为了农民增收,更多的是实现村庄的秩序,塑造村集体。”党支部领办合作社作为一种新型集体经济形式,能够为村民自治提供组织化平台。一方面,自家庭联产承包责任制实施以来,农民土地承包权的强化,削弱了村集体的土地集体所有观念,使得村集体越来越难以发挥统筹功能。党支部领办合作社是基于农民合作的原则自愿形成的社会组织,通过承包地入股、劳动力入股、资金入股的方式,将农民承包地集中起来归于集体,实现集体土地所有权的实化,成为集体统筹的基础。另一方面,随着城市化的推进,大量青壮年农村人口脱离村庄,村庄村民主体以老弱病妇为主,村民自治面临着村治能力弱化、组织结构老化等问题。党支部领办合作社以村党支部作为组织的发起者和负责人,面向全体村民开放,实现了合作社与村级组织的相互“嵌入”。村级组织借助合作社的社会组织属性,围绕共同的农业生产事务形成村级组织对社内全体村民的动员和组织,依托党支部领办的合作社重建村集体组织,通过合作社内部的资源统筹机制实现村庄的有效治理。

(二)党支部领办合作社成为村级治理有效的抓手

实行家庭联产承包制后,农民从大集体生产中解放出来,以往由村集体提供的农业生产服务逐渐被市场替代。打工经济兴起后农民进城务工,逐渐脱离村庄社会,村级治理事务变得简单化,村集体缺乏具体的事务作为村级治理的抓手。在资源下乡和转移支付阶段,大量自上而下的资源和治理事务下沉到中西部农村,项目承接和落实国家任务成为中西部农村治理的主要抓手。相对而言,东部普通农业型村庄缺乏大量自上而下的治理任务,需要挖掘内生性的治理事务。党支部领办合作社以集体经济发展为主要目标,基于集体地权实现集体治权的实化和村党支部集体统筹能力的强化。党支部领办合作社将自上而下的政治任务与自下而上的生产需求相结合,将党建、集体经济发展、村民协商和民主选举等事务统合。村党支部以合作社内部的组织动员、农地调整、合作社选举、村民协商、农业培训、利益分配等事务为依托,在提供农业服务的基础上,实现村民动员、调整村庄利益、协商民主、农民现代化等村级治理事务与合作社发展相融合,依靠党支部领办合作社“统分结合”的治理机制实现村级治理有效。

(三)党支部领办合作社成为乡村振兴的主体

党的十九大报告中提出了实施乡村振兴战略,重点突出了“必须把乡村振兴的主体权还给农民,同时不断对农民赋能,培养农民的乡村振兴能力,让他们把对美好生活的向往化为推动乡村振兴的动力”并“加快实现农业农村现代化”。党支部领办合作社作为一种新型农业经营服务形式,成为助推乡村振兴战略实现的重要载体。一方面,党支部领办合作社经营性和公共性兼备的特征有利于乡风文明、生活富裕、治理有效等目标的实现,是乡村振兴的有力推动者[20]。党支部领办合作社基于党员政治身份发起农民合作社组建,能够发挥党员的政治优势,向村民提供农业公共服务,同时动员全体村民进行自我管理和服务。依托党支部的政治统筹能避免合作社内出现精英俘获,维持合作社内部的民主协商和合作基础,使得合作社的资源分配留在村庄,成为农民振兴乡村的政治基础。农民在合作社的组建过程中通过协商合作形成集体行动,不断通过合作社事务进行自我增能,培育起乡村振兴的能力。另一方面,农业现代化关键在于农业劳动力、农业科技现代化和市场现代化。人才是乡村振兴的基础,通过党支部领办合作社将村集体经济盘活,吸引人才回流村庄。党支部领办合作社采取劳动力入股、土地入股和资金入股,吸纳农村剩余劳动力进行再组织,实现村级组织的重建和剩余人口的集体化,能够将分散的农地集中起来,以合作社对接市场,由市场合作主体提供技术指导、农产品销售渠道等,通过聘请专家和培训农民,解决农业产业问题和农业劳动力问题,使得党支部领办合作社成为推动农业现代化的主体之一。在对农民进行培训的过程中,将农民纳入到现代职业体系,接受现代知识的社会化,使农民从政治制度身份向“职业农民”的身份转变。

实现乡村振兴的基本前提与条件在于将农民组织起来,以农民为主体,让农民自己建设[21]。将农民组织起来是村民自治的核心要义,村民自治在于农民自我管理和自我服务,通过组织形成集体行动能力。“乡村振兴,治理有效是基础”,农民自己组织起来,有动力和有能力实现乡村振兴。党支部领办合作社为村民自治提供组织化平台,以村庄发展为导向将农民组织起来,参与到合作社公共事务中,逐渐培养起其乡村振兴的能力,进而形成有组织和动员能力的村级组织,成为能够承接乡村振兴资源和任务的主体。

党支部领办合作社的治理职能在于组织和动员起农民,形塑农民发展的主体性,有动力和能力推进乡村振兴。从党支部领办合作社的实践过程中能够发现,党支部通过领办合作社嵌入村级组织中,形成新的治理结构,能促进村集体治理主体的重建和治理能力的提升。

(一)党支部领办合作社的实践过程

本文以山东省烟台市“党支部领办合作社”W村的实践经验为基础,分析党支部领办合作社如何实现村级组织的重建和村庄的治理有效。山东烟台市发展村党支部领办合作社旨在通过发挥基层党组织的政治优势、组织优势和合作社的经济优势,组织和动员农民群众,服务农民的农业生产经营,重新建立村集体,激发乡村振兴内生动力。该村党支部领办合作社工作由烟台市委组织部牵头发起,于2017年筛选确定11个村先行先试、有序推开。2019年全市已有930多个村党支部领办合作社,占行政村总数的14.4%。笔者同期调研了9个试点村,均属于普通农业型村庄,各村合作社的具体经营方向和策略有一定的差异,但在村级治理方面具有共性的效果。其中,W村试行的党支部领办合作社已形成一套较为完备的运作模式。

W村共460户,1 150人,耕地面积1 100多亩,户均2亩,人均土地不到1亩,属于典型的人多地少村,仅仅依靠土地并不能够满足生计。W村在人民公社时期便有发展村集体经济的传统,由生产大队主要负责集体企业和农业产业的发展和经营。家庭联产承包责任制后形成了农户自产自销的小农经营模式,小农户不再依靠村集体提供服务,村集体逐渐退出农业生产领域,村集体农业生产收益逐渐减少直至没有。因村集体经济出现“空壳化”,村集体对农户的服务“空白”,村党支部和村干部也失去了生产指挥权和收益分配权,这样村集体的统筹能力和组织能力被削弱,村庄缺乏发展后劲,村庄公共品供给落地难。2008年,W村发展果业经济后,自主经营果业的小农户在对接市场时普遍出现一系列困境,很难依靠单家独户去解决。于是由村书记兼理事长,党支部成员代表村集体,以个人的名义联合5人以上,于2008年注册成立了具有法人资格的金鲜果品合作社。合作社社员专业大户较少,以分散的小农户为主。W村在建立党支部领办合作社的过程中,逐渐形成了村集体的统筹能力,通过党支部领办合作社实现农户与市场的有效对接进而实现村级的有效治理。

1.通过村民代表大会和党员代表大会等协商民主实现村民组织和动员。在成立党支部合作社之前,村集体以土地、资金或其他固定资产入股合作社,首先组织党员代表大会进行党员动员,以党员动员群众。而后召开村民代表大会,实现对村民的动员,再以各组村民代表大会对各组村民进行动员。合作社每个月至少开一次会,除了组织小农户进行农业技术的培训外,在资金结算、购买材料、农业基础设施建设、种植生产环节的技术方面都需要开会实现集体决策。村民通过党支部领办合作社能够直接参与到村级事务的决策中,通过党支部领办合作社的村务公开制度解决村民自治中信息不对称问题,通过合作社反映自身需求实现对村级事务的民主监督,增强了农民参与村庄公共事务的积极性。

2.进行农地调整,重新确定村集体与村民的权利义务关系。党支部领办合作社通过农地调整和农业产业收益分配,增加村集体与村民之间的关系黏度。集体生产时期,村庄围绕土地集体所有制确定生产大队与各生产队及农民的权利义务关系,W村在集体生产时期每三年进行一次土地调整,每次土地调整重新确定村集体与村民之间的利益问题,包括工分核算、粮食分配等。分田到户后W村仍然进行过土地调整,将一部分土地分到各家各户,由农户自主决定农业生产的农产品种类,且农业收益除上缴的税费外由农户自行安排,村集体与村民的关联主要是税费收取。税费取消后村集体与村民的关联度降低,当前村集体通过党支部领办合作社组织小农户土地入股,明确村集体股份与农民股份,重新形成村集体与村民之间的关联。村集体依托合作社重新制定与村民之间的权利义务关系,村集体向农民提供农业生产服务,村民接受村集体对村级事务的统筹。

3.对分散农户统一管理,强化集体统筹能力。党支部领办合作社通过开拓销售渠道提高了散户的农业生产收入,以农业增收的治理有效性形成村集体的治理合法性,加强了农民对村集体治理权威的认同。在党支部领办合作社成立初期,组织小农户以土地入股、劳动力入股和资金入股等方式,将绝大部分分散农户吸纳到合作社,实现对散户的统一管理。在生产环节为了保障农产品的质量,合作社邀请农业专家来本地指导,认定本地土壤最适合大樱桃种植,便采取“统购”的方式购买最新樱桃树种,并按照农业专家的指导进行种植。在生产后期,党支部领办合作社定期安排农业技术的培训,并依托每次会议传达村庄公共事务安排,实现农民的自我管理和自我教育。在销售环节,党支部统筹举办了第一届和第二届“大樱桃文化节”,邀请客商和游客参加,打造本地的樱桃品牌。引进电商销售平台,并指导小农户网上销售的技巧,定期开展樱桃种植技术宣讲。

4.确定农业剩余分配规则,保证合作社的可持续治理。党支部领办合作社以合作社对接资本,与资本之间有明确的市场合作关系,在发挥资本市场优势的同时能够防止资本对农户的剥削和挤压。因村里年轻人普遍外出打工,土地由家里老人帮忙经营,因此W村的党支部领办合作社社员绝大部分都是老年人,专业大户少于10户。对于老年人而言,土地是他们的唯一保障,特别是在当前城镇化背景下农村作为老年人的“养老基地”,土地成为老年人自养的重要资源。老年人主要以土地入股合作社,由合作社提供雇工和劳动力,以股份分红保证了老年人的土地收益,体现了合作社分配的保障性原则。党支部领办合作社通过土地发包的方式将土地承包给专业大户,采取公开招标和竞争经营的方式确定人选,租金从每亩1 500元到3 000元不等,签订合作合同。在招商引资过程中,合作社本着慎重稳妥的原则,宁可少赚也争取不亏损。合作社向农民明确说明加入合作社属于市场行为,存在着一定的经营风险,防止经济风险向政治风险转移,保持了合作社的治理可持续性。

W村以党支部领办合作社作为小农户对接市场的主要平台,在此过程中实现党支部对整个村庄事务集体统筹能力的复归。党支部领办合作社不仅能够实现村庄果业经济的农业现代化转型,成为推动乡村振兴战略的主体,还成为当前普通农业型村庄实现村集体组织重建的重要组织平台。

(二)党支部领办合作社的治理主体重建

村党支部领办合作社过程中,除了实现其农业经济发展效能外,还以果业产业发展这一公共事务重新将农民组织动员起来,从治理目标、治理结构和治理技术等方面实现了村级组织的重建,成为村民自治的重要组织平台。

由于村庄长期缺乏治理事务,农户大多围绕自身家庭发展等私人事务进行生产生活,村民自治陷入“空白”,村庄内缺乏形成公共规则的事件和机遇,已有的治理技术和经验无法发挥,农户的集体意识和公民意识没有得到继续培养和巩固,导致很少有人参与村庄公共事务建设,特别是公共品供给“最后一公里”等问题难以解决。W村党支部领办合作社将合作社内部的治理技术与村庄的治理技术相互融合借鉴,将合作社内部事务转换为村庄治理事务,激活村庄已有的治理资源,调整与重构村集体与农户之间的权力义务关系。以合作社治理实现对村庄公共事务的整体性治理,将村民自治原则与合作社的建设原则有机组合。在建设合作社过程中,逐渐培养起村干部的治理能力和村民的公共参与能力,成为村庄治理有效的基础前提。

1.治理目标的融合。W村最初成立党支部领办合作社的初衷在于解决小农户面临的经营问题,在合作社的实际运作过程中,除了依托党支部领办合作社实现农业现代化和产业升级外,还加强了村集体统筹能力,将之转化为村庄振兴和治理有效的政治基础。一方面,基于农业规模生产特点,合作社进行了农业设施现代化改造,引进最新的种植、灌溉和管理技术,集中农地形成农业规模效应,针对市场需求及时调整果树种植种类,与时俱进对接互联网电商销售平台,实现本地樱桃产业的现代化,形成品牌效应,通过果业产业集聚效应实现本地产业振兴。党支部领办合作社通过经济效益的展现和提供村庄公共品,加强农户对村集体的政治认同和归属感,也通过提供统一的农业生产服务强化村集体的统筹能力。另一方面,在提供农业服务过程中实现村级治理目标与合作社提供农业服务目标的融合。村集体通过合作社平台围绕樱桃的种植和销售展开服务工作,通过“统购统销”的服务方式,在种植培训、生产管理和市场销售等环节将农户组织起来进行统一管理。基于农业产业发展,村集体与农户以合作社的形式建立新的利益关联,村级组织能够将农业经济的组织管理向村庄公共事务的组织管理过渡。在提供村庄公共品时,比如道路硬化、修建水利基础设施,能够通过合作社实现对村民的动员,解决资源下乡“最后一公里”问题。

小农户自主经营模式本身存在着一系列市场对接困境,特别是对于东部地区普通农业型村庄而言,村庄缺乏自上而下的资源输入和公共品供给项目,因此,建立合作社发展农业经济成为激活东部地区农业型村庄治理的主要治理目标。分田到户后,由于农业实行小农户自主经营模式,普通农业型村庄基本没有明确的治理任务,农户对村集体的需求减少,村集体失去治理任务这一抓手,干群关系处于“悬浮”的状态。党支部领办合作社实质上是将经济发展与村庄治理有机结合,形成“政经合一”的治理目标,以产业服务为基础,实现村庄的治理有效。

2.治理结构的互嵌。党支部领办的合作社整合了村“两委”、专业大户、普通小农户等主体,通过人员的重叠实现村级组织结构与合作社组织架构相互嵌入。首先,W村金鲜果品合作社理事会成员有4名,理事长由村党支部书记担任,其余成员基本都属于W村集体成员。合作社规定如担任理事长的村党支部成员行政职务终止,理事长的职务将自动终止,同时召开成员(代表)大会进行改选。合作社理事长的换届与村党支部书记换届同步,确保村党支部对合作社的领导,防止合作社因为书记的换届而转化为私人农业合作社。合作社其他成员大部分也都是党员身份,能够充分发挥党的政治优势,组织动员群众,有效保障集体成果保留在村。其次,兼任合作社成员的村“两委”工资一部分从合作社的运营资金中发放。专业大户由于大多是本村人,基于熟人社会的结构能够低成本地完成对小农户生产种植环节的指导,专业大户成为合作社帮助小农户成功对接市场的关键角色。

3.治理技术的统合。合作社的治理技术与村庄治理技术相互借鉴运用,实现政治治理和经济技术的统合。首先,合作社的组建与土地调整制度对接。合作社的入社形式是土地入股、资金入股和劳动力入股,后期发包到小农户自主进行经营时再次向村民强化土地集体所有权。村“两委”通过土地入股将分散在各家各户的农地成功集中起来,并且在这个过程中调动原有的一部分集体土地进行农地置换,对原本固化的人地关系进行了重新调整。借助合作社进行土地调整,厘清村民与村集体的权责关系,清算了村庄与各个农户以及农户之间收支往来、利益义务之间的总账平衡,从而达成村级治理的基本条件。其次,合作社资金费用一年一审计核算与W书记所说的集体时期的“年底算大帐”在实践上类似,村支书说:“算大账就是要结清老百姓与集体的相互债务”,经过两种债务的“结平衡账”,每年不断重申合作社中村集体与村民社员的权利义务边界,明确集体的公共规则。最后,合作社各项事务需要开会实现集体决策,这一过程通常与村民代表大会和党员代表大会相通,共同构成合作社与村级组织的集体决策机制。合作社中的集体决策机制功能在于兼顾社员的利益诉求与利益表达,在协商过程中形成共识,成为治理的公共基础。

(一)村社集体治权的治理基础

中共中央、国务院在2016年发布的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》对农村“集体经济”的含义作出了明确的说明,即“农村集体经济是集体成员利用集体所有的资源要素,通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态,是社会主义公有制经济的重要形式”。有学者强调重建农村集体经济的意义在于两方面:一是在集体内部建立集体收入的分配机制,其关键不在于每个农户能分配到多少收益,而在于在村庄内形成利益关联机制,让村民真正参与到村庄事务中,借此组织起来; 二是在国家资源大量输入村庄的前提下,通过激活村集体的组织力量,解决国家转移的资源无法直接对接亿万小农户的难题[22]。党支部领办合作社强调的是一种“合作”经营方式,通过“统购统销”形成基本的合作形式,这种合作形式就是一种“集体”联结的过程,集体的组织形态也就是合作社本身。集体经济体现的治理基础在于村庄的集体统分能力,国家与农户的对接是通过村庄作为中介平台来实现的,村集体对上要落实国家政策和承接资源,对下要激活村庄内生性资源和对接农民需求,这要求村集体要有一定资源和调动资源的能力,即很强的统分能力。村集体的统分能力与集体经济的发展相辅相成,村集体发展集体经济需要有统分的能力,而集体经济的发展能够加强村集体的统分能力,未来村庄的发展仍要依靠集体经济,而集体经济的发展也仍然需要依靠集体统分机制。

W村由村党支部领办的金鲜果品合作社实质上是以发展集体经济的形式形成新的村庄共同体,以村集体发展合作社形成对全村农户的组织和动员。党支部领办合作社发展集体经济不仅仅停留在经济职能,更重要的是以集体经济的形式实现集体治权的复归。农地集体所有权是实现集体治权的根本基础,因此农地集体所有权实化是党支部领办合作社治理有效的经济基础。分田到户之后,由于过于强调土地“分”的一面,而“统”的一面逐渐被淡化。随着土地的实际经营权分散到各家各户后,集体统合的一面缺乏现实基础,集体这一概念也逐渐虚化。而党支部领办合作社以发展集体经济的形式,具体化了集体统筹的实践,使得集体治权复归,实现了合作社与村党支部在治理目标、治理结构和治理技术上的相互嵌入。村党支部通过合作社将全村农户组织动员起来,并且依托合作社发展农业经济事务实现对农民的治理。首先,W村集体组织通过成立合作社,将分散到小农户的土地重新收归到集体所有,再由集体重新分配生产资料并发包到各家各户进行种植,通过农业经济收益形成集体利益将全村农户动员起来。其次,党支部领办合作社以发展集体经济作为实现集体治权的抓手,将个体化的农民重新吸纳到集体当中,形成新的利益共同体,并且使农民能够有机会直接参与到集体事务决策和管理中来,激发了村民参与村庄治理的热情。最后,党支部领办合作社以集体经济的发展和农民增收等治理的有效性作为合作社治理村庄的合法性,不断加强合作社的治理权威。

(二)“统分结合”的治理机制

20世纪80年代“大包干”改革从农村破题,当时中央文件提出要建立统分结合的家庭联产承包责任制,但后来各地实践的结果是“分”的积极性充分体现了,个体从集体中解放出来后集体观念淡化,村集体经济薄弱,村集体的统筹能力下降了,组织和动员村民的能力也下降了,乡村振兴“最后一公里”和干群关系“悬浮”的问题始终没有得到很好解决,基层组织力亟待加强。党支部领办合作社创新了“统分结合”,赋予其新的形式,“统分结合”不仅是合作社运作的经济机制,还是一种村集体的治理机制。村集体的统筹机制是实现村庄治理的政治保障,而分散经营机制在于激活社会治理动力和能力。通过集体统筹和分散经营的“统分结合”治理机制,村庄能够在集体治权的基础上激活村民自治,成为有效对接乡村振兴资源的主要载体。

1.集体统筹机制:治理有效的组织基础。村集体发挥治理效能的基础是实现集体统筹的复归,集体要实现组织再造需要一定的组织基础作为依托。集体是抽象的共同体,集体要发挥治理作用需要通过组织基础实现实体化。党支部领办合作社通过集体统筹实现对个人的整合,在统筹中不断强化集体自身和村民集体的观念,村支书话说就是“统起来才是集体”。村级组织通过集体统筹实现对农户的统一管理,基于共同的村庄发展目标而参与到村庄事务当中,在农业经营中重塑了村庄的公共性和组织动员能力。

村党支部领办合作社通过集体统筹机制实现了集体的实化,通过生产资料的统筹重新定义村集体与集体成员的关系,重塑了村庄层面的公共规则。村集体进行资源统筹主要在于发展经济、提供服务和社会治理,集体成员在集体中参与劳动和村庄事务来获得资源。这使得集体成员之间的关系基于相同的生产发展权是平等和公平的,村集体组织与集体成员之间权利义务关系是对等的。党支部领办合作社的集体统筹机制能够确保村庄内部利益分配的公平和村庄内部的正义,使村庄成为承接乡村振兴下乡资源的载体,能够更为有效地解决资源落地的“最后一公里”问题,避免合作社异化为资本和大户套取国家资源的载体。

党支部领办合作社强调的是村党支部的领导,一方面是政党的政治作用,另一方面在于对村级组织的领导。村党支部通过合作社加强集体统筹,在集体统筹过程中不断实现村集体实化以及对村庄治理的统合。首先,村党支部领办合作社统筹集体土地,实现对村庄事务的实质性治理。W村党支部领办合作社以土地、资金和劳动力入股的形式,吸纳了60岁以上的大部分在村人口,基于土地股份制实现土地集体所有,成为村集体组织实化的经济基础。合作社通过股份合作的方式将集体和农户以“股”将权、责、利联结,建立起村集体与农户的经济利益共同体,调动起村干部的治理主动性和村民的参与性,围绕集体经济的发展形成了村庄的治理目标和治理抓手。其次,村党支部领办合作社以生产和产品销售的统筹实现对村庄治理事务的统合。合作社旨在为小农户对接市场提供服务,提供“统购统销”、邀请专家进行考察和指导种植、引进大户和电商资本传播现代知识和管理技术,组织修建沟渠和管灌等服务。村党支部基于合作社的各项服务事务,对农民的家庭生产、村庄公共事务参与和村民选举等村级治理事务进行全面的动员和组织,让农民在参与党支部领办合作社的过程中充分参与到村庄公共事务当中。村党支部以合作社集体统筹的方式强化了对村庄治理事务的统筹,通过合作社的治理有效性积累和加强村庄治理的合法性。再次,村党支部领办合作社统筹了合作社内资源和利益分配,将合作社的资源分配与村庄公共规则进行对接。合作社社员包括普通散户、大户和合作的市场资本,每年合作社的收益统一由合作社进行审计和分配。在村党支部对于合作社资源的分配过程中,吸纳了村民代表、党员代表等人员组成合作社监事会,与村干部协商制定合作社资源的分配规则,并以合作社内制定的规则在村庄层面形成资源的分配规则,成为一种新的村规民约,重塑村庄内部的公共规则。最后,对于合作社的重大事项决策由村党支部理事会负责,村民小组长作为监事会对其决策进行监督,形成正式的村规民约,能够确保合作社内部的决策以服务全体农户为原则,避免村庄集体利益外溢,维持了村庄内部的正义,同时一定程度上也实现了村民自治中的民主参和与民主监督。

2.分散经营机制:治理有效的社会激活。“统分结合”的双层经营体制是农村合作经济组织形成的一种新的经营管理体制,目的在于解决人民公社时期集体生产劳动积极性不高的问题,将集体统一经营与家庭分散经营相结合。这种经营模式不仅塑造了村集体组织,实现了农业农村经济的增长,而且激活了农村社会的治理活力,成为乡村振兴的社会基础。

W村党支部领办合作社针对合作社内樱桃产业的发展状况,进行了土地流转,提供“统购统销”等集中化农业服务,但并不参与农户具体的经营和管理,同时采取“股份分红”方式分配收益,实现对农户经营的放权管理。在分配过程中,以调解分配规则实现对村庄内部利益的调整,党支部领办合作社确保合作社资源分配不外溢到村庄外。对于合作社内的各项公共事务的决策,采取村级治理中的各种协商民主和民主决策的方式解决,这样能够激活村庄社会,让村民有参与村庄公共事务的热情。首先,党支部领办合作社能够通过提供不同的农业服务,分别回应老年人散户的社会保障需求、专业大户的稳定销售市场需求和市场资本对接村庄资源需求,激活各个主体的治理参与热情,并将村庄大部分村民吸纳到党支部领办合作社中,以合作社组织重建村集体组织,实现村级治理的主体再造。其次,在生产和经营过程中,党支部领办合作社充分考虑到社员的市场属性,为老年人提供生产劳动力和技术指导,较多地介入到农业生产和销售环节。对于专业大户则更多地给予自主权,专业大户自身有一套较为完备的生产、运输、销售的经营模式,但缺乏一定的制度保障。合作社要求专业大户开创的市场销售渠道向合作社报备,在销售不景气时为社员进行兜底,在生产经营环节赋予专业大户完全的自主性,充分激活了专业大户积极参与村庄合作社公共事务的活力。最后,在对接市场资本时,党支部领办合作社不是让社员独自对接市场,而是以中介主体与资本进行合作,能够确保单家独户的农业剩余不被资本所剥削。党支部领办合作社由村党支部参与到市场活动,能够发挥政党的政治先进性,并且合作社社长随着村书记选举一同更替,防止集体资源流失,能够确保合作社将农业剩余用于发展集体事业,使得党支部领办合作社能够长期有效地发挥治理效能。

中国农村土地制度一直注重“统分结合”的双重经营属性,村级组织对农业经济的建设发展具有指导和管理职能,分田到户之后随着各家各户直接对接市场,村级组织服务和管理的空间减少,村级组织统筹村庄的能力也随之减弱,村民的集体观念随着土地“私有化”而变得淡薄。农业生产逐渐从公共事务向农民家庭的私人事务转变,村集体在公共事务建设上的组织动员能力减弱。乡村振兴战略的实施与村级治理可以有效实现对农民的组织和动员,激活农民自己建设农村的积极性。山东省烟台市以“政经合一”的组织方式,实现农民合作社与村级党组织互嵌。基于土地集体所有权实化发展集体经济,以集体治权作为合作社治理的基础,结合“统分结合”机制,发挥出合作社的治理职能,使其成为村民自治的组织化平台、村级治理有效的抓手和乡村振兴的主体。一方面,村党支部领办合作社发挥经济职能,促进本地的果业产业现代化和升级转型,以经济发展的有效性形成治理权威的合法性,激发农民乡村振兴的动力;另一方面,村党支部领办合作社打破了以往村集体将资源、资产简单发包租赁的集体增收模式,把村党支部工作全面融入到合作社的发展之中,加强了党支部对村庄事务的领导。村党支部以合作社形式发展集体经济使得村庄的集体治权实化,也使得合作社成为了村集体发展村庄公共事务的组织化平台。党支部领办合作社展现出合作社的治理职能,实现农民私人事务与公共事务的统合。在实现全体村民的经济利益最大化过程中,围绕农业经营事务实现对全体村民的动员和组织,通过合作社的内部治理机制实现对村庄层面公共事务的统筹和治理。同时,在这一过程中也能树立村党支部的威信,增强凝聚力和向心力,有效提升干部的治理能力。

村党支部领办合作社成功发挥出治理职能的关键在于集体经济“统分结合”的治理机制。村党支部领办合作社盘活农村农业资源,实现村庄资源的集聚,形成农业规模效应。合作社将无人耕种被抛荒的土地集中管理,流转给老年人或新型农业经营主体,发挥农业的保障性功能。通过村党支部领办合作社传播现代农业知识技术,通过“统购统销”的方式推动农村农业产业结构调整和产业升级。村级组织在合作社的筹办过程中进行集体组织重建,并且将不同利益需求的农民整合吸纳到集体组织中。合作社以产业发展作为村民自治的治理目标,以合作社组织架构重建村级治理结构,围绕产业发展激活村民自治的各种治理技术,使得基层有动力和能力谋求乡村振兴。基于此,村党支部领办合作社得以成为对接乡村振兴资源的组织化平台,保障国家输入村庄资源得到有效配置和利用。

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