信用监管泛化问题的反思——以交通失信为切入点
时间：2023-02-18 12:20:05 来源：千叶帆 本文已影响人
蔡焕隆
（东南大学，江苏 南京 210000）
为了进一步提高人们的诚信意识，建设诚信国家，国务院于2014年印发了《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020）》（以下简称《纲要》）。《纲要》要求在多个领域推动诚信建设，特别是在政务、商务等重点领域，建立健全全社会信用制度，鼓励守信，惩戒约束失信。《纲要》出台后，地方各级人大以及各级政府开始通过立法的方式建立社会信用制度，信用评价、信用惩戒等信用规制工具逐步进入各级行政机关的视野。信用监管为行政机关提供了一种高效能的治理方式，但也为行政机关滥用该种模式提供了可能。“一处失信，处处受限”已经成为行政机关信用监管的指导方针，也有成为行政机关滥用信用工具进行规制依据的嫌疑。［1］
行政机关使用信用监管等规制工具进行社会治理是为了提高行政效率，但对于行政相对人而言，很难理解自己在某些领域的不文明或者违法行为为何成为其他领域处罚或惩戒的标的，这种缺乏关联性的惩处便是信用监管泛化或滥用的体现。针对可能发生的信用监管泛化问题，国家发改委发言人、政研室副主任孟玮在2019年8月举办的新闻发布会上提到，推进社会信用体系建设必须坚持依法合规、适度合理，防止失信行为认定的泛化、扩大化。①国家发改委：加速完善法治建设，防范信用机制，https://www.creditchina.gov.cn/toutiaoxinwen/201908/t20190816_165760.html，最后访问日期：2022年3月30日即便国家发改委一再要求失信行为认定依法合规，但实践中仍然存在不少滥用信用工具的现象，如将不同领域的失信主体做同样的惩戒，再如惩戒措施与作为惩戒标的的行为之间不存在事理上的关联，超出了相对人的预测可能。本文以交通领域的信用监管为切入点，对信用监管机制的监管泛化问题进行分析。
（一）信用监管的制度内涵
我国法律规范并未对信用监管作出明确的定义，仅有国务院发布的规范性文件认为其本质是以信用为核心的新型监管机制，并在不断完善其内涵。2016年，《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》首次提出，要建立构建以信用为核心的新型市场监管体制，监管部门应当根据监管对象的信用记录和信用评价分类，综合运用大数据手段，完善事中事后措施，认为信用监管是事中、事后监管。①国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见（国发〔2016〕33号）但在2019年国务院发布的新的关于信用监管机制的指导意见中，认为信用监管的范围应当涵盖事前、事中、事后，且不同的阶段有其独特的监管措施。②国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见（国办发〔2019〕35号）从两个指导意见，结合学者观点，可以概括总结出信用监管的定义。所谓信用监管，指的是监管主体亦即行政机关对监管对象的信用信息进行收集，按照不同的标准进行评价，并且在此基础上进行分类，进而采取差异化的监管措施，或根据不同的评价结果给予奖励或是给予惩戒的监管方式，是一系列政府行政活动的总称。［2］
具体而言，从时间向度来看，信用监管包括三个阶段。第一个阶段，是监管机关对监管对象的信息收集、记录，既包括行政机关在行政管理过程中获得的行政相对人的信息，也包括行政相对人主动向行政机关出示的信息。针对监管对象信息的收集、记录，是整个信用监管制度运作的起点，也是监管主体实施下一阶段行为的基础与依据。第二个阶段，是监管机关针对所获得的信息，对监管对象作出差异化的信用评价。对监管对象赋予不同的信用评价是差异化监管的前提，也是信用监管的重要内容。第三个阶段，监管机关根据信用评价对监管对象实施差异化的监管措施，或对监管对象给予褒奖或者实施惩戒，这是信用监管的核心。其中，惩戒措施是整个信用监管制度最容易泛化、滥用的地方。
（二）信用监管的法律属性定位
现有研究都试图将信用监管归入到现有的具体行政行为类型当中去。有学者从信用评价的负面性以及后续惩戒入手，认为信用监管是以行政处罚为基础的综合性行政管理行为。［3］126有学者认为此种行为是纯粹的行政处罚，应当归入“其他行政处罚”的类型。［4］有观点认为，信用监管应当认定为一种新型的间接行政强制执行，理由在于，无论是负面信用评价还是惩戒措施，都可以认定为监管机关在迫使监管对象完成相应的义务。［5］无论是以行政处罚为基础的综合行政管理行为说，还是纯粹的行政处罚说，或是行政强制说，都是从某一阶段或者是侧重于某一行为来论述信用监管，这是现有学说的不足之处，本质上来讲，是其遵循的传统研究范式的缺陷，无法回应现实中出现的全新的行政活动方式。［6］
如前所述，信用监管主要划分为三个阶段，而监管机关在各个阶段的行为又完全不同，因此难以将信用监管归入到现有的具体行政行为类型当中去。为了更好对信用监管进行规制，并且回避前述理论学说的缺陷，有的学者认为，信用监管并不是三个阶段中各个行政行为简单的组合，而是一个有其内在运作逻辑的复合型行政活动。［7］有的学者从信用监管的整体效果入手，认为信用监管是新型政府规制工具。［8］本文认为，前一种观点更为合理，信用监管是多行政主体参与的复合型行政活动，信用监管中各个阶段呈递进式，监管机制的运作需要多个监管主体相互合作，共享信息。采取“行政处罚说”或“行政强制说”，在规范信用监管时，只会重点针对某一阶段进行规范，而不能解决整体存在的问题。如前所述，信用监管在每一个阶段都有泛化、滥用的可能，因此对于信用监管的规范需要考虑监管过程中的各个阶段，对每个阶段监管机关的行为进行合法性、合理性审视，进行规范化、合理化约束，以保障相对人的合法权益。
如前所述，行政机关滥用信用监管的原因在于对信用监管的整体性认识不够，往往侧重于信用监管的某一个阶段。只有采取“复合行政行为说”，重视信用监管中各个阶段的内在逻辑关系，才能准确识别信用监管实施中的泛化问题以及运作缺陷，更有针对性地规范信用监管。
（一）交通领域的信用监管现状
交通领域由于其公共性、必需性的特性，决定了在交通领域的信用监管应当采取“教育为主，奖惩为辅”的监管措施。现有的立法实践也是通过对监管对象的既往表现进行考察，分级进行评价，进而给予褒奖或者联合惩处。①《国家发展改革委、交通运输部、公安部、中国民航局、中国铁路总公司关于加强交通出行领域信用建设的指导意见》（发改办运行[2017]10号），《国家发展改革委办公厅、交通运输部办公厅、公安部办公厅关于开展交通出行领域严重失信行为专项治理工作的通知》（发改办运行〔2018〕958号）笔者在北大法宝以“交通失信”为关键词进行全文检索，共有地方性法规2部，地方规范性文件26部，地方工作文件41部，其中江苏省的规范性文件最多，文件数量共28部,规定最为详细，因此本文主要以江苏省的规定以及数据对交通领域的信用监管进行分析。江苏省的监管模式为：根据交通领域的被监管人员的既往表现，对其分类评价为四种：无交通失信记录、一般交通失信、较严重交通失信、严重交通失信。并且针对不同的评价，对被监管对象作出不同的处理。②针对机动车驾驶人的评价分类主要基于《江苏省机动车驾驶人文明交通信用管理办法（试行）》，针对非机动车驾驶人、行人、乘车人的信用评价及分类仅有《南京市文明交通信用管理实施细则》作出了相关规定失信等级的标准，主要是基于被监管对象违反《民法》《刑法》《道路交通安全法》及相关规定的次数以及违法的严重程度进行综合认定。③江苏省公安厅：《江苏省机动车驾驶人文明交通信用管理办法(试行)》解读，http://gat.jiangsu.gov.cn/art/2015/1/14/art_6390_6631548.html，最后访问日期，2022年3月30日
（二）交通领域的监管泛化问题
信用监管的泛化，往往存在于第三阶段，也就是联合惩戒阶段，主要表现在以下两个方面：一是惩戒的措施与惩戒标的即被监管人员的失信行为之间的关联性不够强；
二是惩戒措施的必要性存在疑问，即是否只有采用这种联合惩戒的方式才能使得当事人纠正违法或失信行为。交通领域的信用监管也存在前述问题。根据《交通信用管理办法》以及江苏省内部分地级市做出的相关规定来看，对于交通失信人员的联合惩戒，惩戒依据中包含《江苏省自然人失信惩戒办法（试行）》（以下简称《失信惩戒办法》）。问题在于，交通失信是否属于自然人失信，跟不履行司法判决即司法领域认定的失信能否做同一解释？交通领域的信用监管固然是社会信用体系的重要组成部分，是不是意味着交通领域失信的性质与“老赖”这种性质的失信是一样的，在对于两种类型的失信人员的处理上要采取相同的做法？交通失信人员已经受到了《道路交通安全法》等规范相应的处罚，违法成本本身已经高于“老赖”，如果采取一样的惩戒措施，是否可以认定为惩戒过当？［9］为更好地将各个规范之间的部分惩戒措施进行对比，笔者将江苏省几个具有代表性的规范列表如下（见表1）。
表1 江苏省代表性失信惩戒列表
续表1 江苏省代表性失信惩戒列表
如表1，无论是一般失信、较重失信还是严重失信，交通领域的联合惩戒都要严格于普通的失信行为，如《失信惩戒办法》规定较重失信人员3年内不得报考公务员，但是南京的规定为，存在交通失信记录，无论等级，在公务员招录考试中都应予以考虑。暂且不论惩戒与失信之间是否有关联性，交通失信人员已经得到了行政处罚，甚至有可能已经受到刑事处罚，那么这种更加严苛的处罚就缺少合理的理由。或有观点认为，这样规定是为了督促失信人员纠正违法行为，但问题在于，在相同的失信评价下，却做出了不一样的惩处，不免有为了惩处而惩处的嫌疑。再者，这样的两次处罚甚至多次处罚，是否有违“一事不再罚”的原则？最后，无论是表1所列出的部分联合惩戒行为，还是法律规范中规定的其他联合惩戒行为，惩戒行为本身与失信行为之间是否具有关联性？如：交通违章行为，跟个人向商业银行借贷有什么关联性？通过限制相对人向商业银行办理借贷业务，是否能够减少相对人交通违章的次数？如果处罚措施与处罚的标的之间不具有关联性或者关联性不强，那么监管机关进行联合惩戒的行为就缺少行为的正当性基础。这种不具备实质关联性或者关联性不强的惩处措施，超出了社会一般人可能预见的范围，是否具有手段上的必要性？
（一）信用监管具体措施与行政法基本原则之间的冲突
1.禁止不当联结视角下的冲突
在依法治国原则下，任何国家行政机关都不得恣意妄为，违法滥权，即行政机关的行为应当符合法规授权之目的;［10］监管机关实施监管行为也不得恣意妄为，具体而言，不得违反行政法上的禁止不当联结原则。行政法上的禁止不当联结，指的是行政机关在行使公权力、进行行政管理活动时，不得将不具有事理上关联的事项与行政机关所要实施的措施或决定相结合，尤其在行政机关要对相对人课以一定义务或负担，或者给行政相对人带来不利益的时候，行政机关欲达成的目的要与采取的手段、措施之间存在合理的联结关系。［11］具体到交通领域的信用监管而言，存在的问题为：一是前文提到的交通失信能否跟普通的失信做同一解释，即将交通违法导致的个人信息记录认定为可以与“信用”相联结的信息是否合理？二是禁止不当联结重点关注的，即信用监管导致的联合惩戒措施是否与前面的基础行为之间存在恰当联结。［12］在表1中，相对人违反道路交通安全法规，根据南京市交通文明的相关规定被认定为不同等级的交通失信人员后，其在公务员考试、银行借贷上会受到不同程度的限制。从社会一般人的视角来看，相对人很难理解交通失信与公务员考试之间的关系、交通失信与商业银行对个人借贷之间的关系。从理论上讲，这两者也不存在实质上的关联，限制交通失信人员参与公务员考试和在商业银行办理部分业务并不能达到促成其遵守交通法规的目的，也就是说，并不会因为限制了失信人员报考公务员，交通文明就能有很大的改善，且不是所有的失信人员都会报考公务员，亦即此种处罚本身不具有针对性。而从限制失信人员在银行的借贷业务来看，银行如何与客户开展借贷业务，主要取决于客户的还款能力、接受风险的能力，客户交通违章的次数跟还款能力没有什么关联。这样的惩处对于交通失信人员纠正失信行为并无针对性，同时也不具有必要性及合理性。
2.比例原则视角下的冲突
所谓比例原则，指的是行政机关在行使裁量权的时候，要将所追求之目的、为实现目的所采取的手段以及手段对相对人权利义务的影响之间进行平衡。［13］基于实质法治的要求，行政机关行使行政权力必须受到比例原则的拘束，信用监管也必须受到比例原则拘束。［14］127就比例原则而言，信用监管至少要受到两方面的质疑：手段的适当性以及手段的必要性质疑。就手段的适当性而言，虽然联合惩戒采取的是“一处失信，处处受限”的方针，从实际效果来看，也确实推动了诚信社会的建设。但如前所述，监管机关对相对人报考公务员考试予以限制、对相对人在商业银行的开展相关业务进行限制，这样的处罚已经跨越了领域，与处罚基础的失信行为之间的关联性不强，因此这样的惩处不符合比例原则的适当性。就手段的必要性而言，监管机关在存在多种监管措施可供选择时，应当选择对相对人侵害最小的措施，若能采取其他措施治理失信问题，就不得选择联合惩戒进行惩处。若多个监管部门中有一个部门的措施使得被监管对象纠正了自己的失信行为，就不得再实施联合惩戒。［14］128
再者，在针对失信人员信息公开的内容中，应当将公开的内容控制在最小的范围内，即收集、公开必要信息，而不是所有信息。公布被监管人员的信息，只是为了识别对应的相对人，因此只需要公布姓名、身份证号码或者企业的统一信用代码，对于其他信息，诸如婚姻、学历、职业信息等的收集与公布是不必要的。［3］174而在实践当中，监管机关确实存在违规对监管对象的其他信息进行收集的现象，笔者在“我的南京”app中的个人信用中发现，监管机关对于公民个人信息的收集有8项，分别为身份信息、教育信息、公积金信息、社保登记信息、社会法人登记信息、资格证信息、驾照信息、荣誉信息，这8项信息并不都跟个人信用情况挂钩。对于与个人信用情况不挂钩的信息，监管机关不应当收集，更不应当公开。
3.是否违反“一事不再罚”原则
信用监管产生的失信联合惩戒是否违反“一事不再罚”原则，理论界存在很大的争议。有的学者认为，失信联合惩戒作为一种行政性处罚，一开始的失信行为若是因违法导致的，那么就违反了“一事不再罚”。［15］有的学者认为，失信联合惩戒是一种事后的社会评价，且其他法律规范中存在大量事后评价，从这个角度来说，失信联合惩戒并不违反“一事不再罚”。［16］也有观点认为，失信联合惩戒是多罚，不是再罚，因此不违反“一事不再罚”。［3］175综上，信用监管产生的失信联合惩戒是否违反“一事不再罚”原则，不能一概而论。理由在于，我国现行行政法规范规定的一事不再罚仅限于罚款，如果失信联合惩戒的救济要参照《行政处罚法》的相关规定，只能一事不再罚款。再者，失信联合惩戒实质上是一种事后评价，是对一种状态的认定，并且对其进行差异化监管，将其一概评价为违反一事不再罚原则不合适。
（二）路径完善
1.准确认定“信用”
信用监管的泛化问题，其根源问题在于信用的认定上。现行法律规范多认为社会信用是具有完全民事行为能力的信用主体在社会和经济活动中遵守法定义务和履行约定义务的状态，［12］这也是学界普遍采用的“守法履约说”。有学者认为，“守法履约说”将遵守法律规定作为社会信用的核心要素，模糊了法律与道德的界限，将遵守法律作为信用的本质要素，意味信用的主导权属于国家，同时又要求公民履行守法义务来保护现代社会的信用，这本身就是矛盾的。［17］138“守法履约说”有其内在缺陷，但也有其实际意义，学界对于此种学说的批判，也并非没有道理。“守法履约说”的问题在于，没有区分好违反法定义务和约定义务之间的失信认定，法定义务与约定义务对于相对人而言应该是不同的。就法定义务而言，在交通领域，即相对人应当遵守《道交法》相关规定，如若相对人多次交通违章，在一定程度上即可认定相对人存在一定的恶意。再者，相对人的交通违章行为，违背了社会一般群众的合理期待，社会一般群众在道路交通领域总是合理地期待他人遵守法律。最后，像交通领域等特殊领域，相对人需要承担着特定的社会责任，［17］142从这个角度来说，将交通违章次数较多或违章行为较为恶劣的相对人认定为失信行为人，就有了合理的理论支撑。但同时要注意的是，并非所有的违法行为都可以认定为失信行为，只有在行为本身足够恶劣，或者说相对人存在一定的恶意时，将相对人认定为失信行为人，才是合理的。就约定义务而言，约定义务多发生于两个相对人之间，将不履行约定义务的相对人视为失信行为人，符合社会一般人的认知。
无论是违反法定义务导致的失信，还是不履约导致的失信，都属于社会信用体系规制的内容，都可以评价为社会信用失信，但并不意味着两者可以做同样的处理。法律规范应当对不同类型的失信进行区分，并且作出不一样的处理，使得对相对人实施的纠正措施更具有针对性，也能避免跨领域进行处罚，使得处罚与基础行为之间的关联性更强，在一定程度上回避“禁止不当联结”的批评指责。针对不一样的失信类型作出不同的处理，更加符合信用监管的要求——差异化监管，同时也符合依法治国原则下平等原则的要求。
2.发挥程序对信用监管的约束作用
信用监管作为一种复合型的多监管主体多阶段的行政管理活动，需要完善相关程序规定，以限制行政权力的不适当扩张，最大程度保障相对人的合法权益。同样，用以行政活动的程序为研究重点的行政过程论来分析行政行为，能将信用监管这种复杂的行政活动方式分析得更为清晰，克服传统行政法学理论在分析此类活动时的缺陷。［18］信用监管应当引入正当程序原则，给予行政相对人实质参与行政程序的可能，［2］相对人实质参与了行政程序，也有利于行政纠纷的实质性化解。在信息的归集方面，应当准确公开归集信息的标准、范围，并进一步细化分类评价的标准，同时向相对人公布分类标准设立的理由。有观点认为，应当由一个中立的评价主体对当事人的行为进行评价，如引入第三方进行评价。［19］但问题在于，行政机关才是对自己职责最为了解的主体，因此仍应当坚持“谁主管、谁评价”原则。行政机关应当及时公开评价标准，至于评价标准的合理与否，应当交由地方人大进行审查。
再者，应当完善信用监管与自动化、非现场执法的相关配套措施，增设一个程序步骤。由于自动化、非现场执法的推行，相对人并不是当场知晓自己违法，不能及时进行抗辩，同时由于设备可能存在的问题，且设备的问题往往难以发现，当事人的抗辩异议往往不会被认可。［20］在这种情况下，相对人由于无法进行有效异议，就会更容易列入失信人员名单中。针对自动化执法可能存在的问题，监管机关应当积极自我审查，检修设备，如对于违法高发路段的设备进行检修，以减少因设备问题给相对人带来的违章认定。监管机关应当时刻关注相对人的违章次数，在相对人违章次数即将接近失信等级认定标准时，及时告知相对人，作为一种前置提醒。这样的设定一方面可以让相对人得知自己的违章记录，针对可能存在程序瑕疵的违章行为提出异议、申辩，一方面可以更好地警醒当事人，避免违章行为再次发生；
而且相较随后的联合惩戒行为，行政机关所需要付出的成本更低，符合教育为主、经济高效的原则。
最后，在作出信用评价时，应当及时告知相对人，并告知其陈述申辩等程序性权利。同时，进一步细化信用修复程序，如作为相对人在信用监管中的退出程序，应进一步完善。
3.完善、细化信用修复的相关规定
所谓信用修复，指的是失信主体通过一定的方式将负面信用评价予以恢复，主要有自然恢复亦即到期恢复，或者主动申请恢复。［21］11信用修复作为信用监管的退出程序，是展现相对人纠正失信行为，树立诚信形象的重要环节。如前所述，既然失信可能是由违法导致的，也有可能是由不守约导致的，那么对于不同的失信类型，当然要采取不一样的措施来进行信用恢复。
但问题在于，目前的信用修复存在一定的缺陷与不足。首先，从修复期限来看，无论是针对自然修复的期限，还是申请修复的受理时效，各地的规定有所不同，标准混乱。［22］虽然针对不同的失信类型，其自然修复的期限应当有所区别，但针对相对人提出的信用修复申请的受理时效，应当予以统一，而不应当由各监管主体自己设置受理期限，上位法应当设立一个较为合理的受理期限，切实保障相对人的救济权利。其次，从信用修复措施来看，方式单一且不具有针对性。当下的立法对待修复方式的态度对于信用修复的开展意义不大。［23］在前述提到的交通失信的相关规定中，江苏省内的规范认为：1年内参加文明交通志愿服务活动满60个小时，或因为见义勇为被市级以上表彰评为先进个人的，经过公安交通管理部门确认后，可以对一般交通失信记录进行修复。让失信人员参与文明交通志愿服务活动固然能强化当事人的守法意识，但难以理解的是，失信人员的见义勇为行为与失信修复之间有何种关系，或许可以认为，失信人员进行见义勇为改善了其社会形象，但就交通失信而言，见义勇为与交通失信本身并无实质上的关联性，此种信用修复方式对改善交通失信现象意义不大。信用修复的目的在于使当事人纠正失信行为，那么修复方式就应当与失信行为的纠正之间具有合理关联，否则相对人仍有可能重复造成失信行为。最后，就反复进行信用修复而言，现行规范对此的规定尚不够完善。笔者在北大法宝检索“信用修复办法”等关键词，仅发现8部地方性规范文件做出了相关规定，且规定都有所不同。比如《淮安市守信联合激励和失信联合惩戒实施办法（试行）》《南京市环境失信行为信用等级管理暂行办法》规定：5年内有同类失信行为已修复一次的不得再次修复；
而徐州市颁布的《加强个人诚信体系建设的实施意见》等5部地方性规范性文件则规定：已有一个失信行为被纠正后，一年内再发生同类失信行为的不能申请修复。这种不一样的规定很可能导致类似的失信行为在不同的区域面临执法不一，影响信用修复目标的实现。［21］13针对反复修复信用的问题，对于相对人要提出比首次修复更高的要求，但是针对同类失信行为的反复修复，应该统一各地的规定，使得在法律适用上具有统一性，这也是法治原则的内在要求。
