地方政府垃圾分类政策响应速度缘何差异化?——基于46个试点城市的定性比较分析

高登晖, 孙 峰

(1. 东北大学 文法学院, 辽宁 沈阳 110169; 2. 西北大学 公共管理学院, 陕西 西安 710127)

政策执行是检验政策正确性的重要途径[1],能否快速响应中央决策,是地方政府政策执行的前置性环节,事关后续政策执行成效。习近平总书记指出“生态兴则文明兴,生态衰则文明衰”,垃圾分类是生态文明的重要组成部分,有效的垃圾分类不仅能够缓解环境污染、破解“垃圾围城”,更对提升城市治理水平、推动“碳达峰碳中和”、建设生态中国意义重大。2015年中共中央和国务院印发《生态文明体制改革总体方案》,强调“加快建立垃圾强制分类制度”,2017年3月《国务院办公厅关于转发国家发展改革委 住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知》,正式拉开了生活垃圾强制分类序幕。根据中央政策号召,各地方政府纷纷出台垃圾分类政策,上海、北京、深圳等46个城市成为试点。面对中央规划的统一政策,地方政府垃圾分类政策响应(policy response)速度却存在较大差异:有的地方积极响应,迅速实施;有的地方拖延迟滞,行动缓慢。缘何会出现上述现象?究竟是什么因素导致了地方政府政策响应速度差异?政策快速响应机制又蕴藏在怎样的路径机理之中?是否存在中国本土特色的政策响应耦合模式?本研究将扎根中国本土实践,对上述问题进行探索。

1. 垃圾分类内涵及其治理

垃圾分类是指按照垃圾的不同成分、属性、利用价值、对环境的影响以及不同处理方式的要求,将垃圾进行分门别类回收利用和处理的过程。国内外学者对垃圾分类的价值、经验、影响因素等进行了较为全面探索。彼得·贝格尔等[2]指出城市生活垃圾分类回收可以产生巨大的生态价值和经济效益;张梦玥[3]、吴晓林[4]、姜建生[5]、孙岩[6]等介绍了日本,中国台北、深圳、上海等国家或城市的垃圾分类政策与经验,包括立法推动、协同治理、强弱干预相互配合、优化政策营销技巧等;奥马尔·阿森西奥[7]、辛自强[8]、王晓楠[9]等指出影响垃圾分类的因素,包括社会文化心理、阶层认同、环境价值观等内生因素和制度、社会资本等外部因素两类;詹姆斯·雷肖夫斯基[10]、陈那波[11]、杜春林[12]等探索了垃圾分类的优化路径,包括制定科学政策、优化政策执行方法和技术、完善协同和跨部门合作等。垃圾分类研究伴随其实践发展而日益增加,但国内外对垃圾分类政策响应的相关研究却相对不足,这也是本文的出发点和可能的创新之处。

2. 政策响应基本内涵与影响因素

(1) 政策响应的基本内涵

政策响应是政策执行的关键环节,然而现有文献缺乏对政策响应概念的准确界定,学者多从政策制定与执行角度阐释:从政策制定视角看,政策响应是政府为回应某一公共事件或既定议题而出台政策或采取行动,如杰夫·伯查尔[13]、周洪建[14]等基于此视角探讨了地方政府应对气候变化的政策响应过程;从政策执行角度看,政策响应是政策执行者、目标群体等政策对象,对政策的认知和反应,例如李旭[15]、沈强[16]、冯贵霞[17]等分别研究了市场主体、社会主体、地方政府对中央政策的响应行为。地方政府是我国治理体系的基础,地方政府政策响应能影响甚至决定中央政策能否落地。本研究立足地方政府执行中央政策的角度,认为政策响应是“地方差异化回应中央统一政策的现象”[18],政策响应速度即从中央政策出台到地方政府制定政策回应的时间差,代表了政策响应行动效率。

(2) 政策响应速度的影响因素

根据现有文献,政策响应速度的影响因素主要包括政策主体、政策环境、政策工具。第一,政策主体因素。一方面,政府主体影响政策响应速度,雷切尔·克劳斯指出居民对教育政策的响应取决于政府文化教育职能是否履行到位[19];周济南等将全面二孩政策响应速度的区域性差异,归因于地方政府教育文化服务供给水平的不同[20]。另一方面,民间组织影响政策响应速度,迈克尔·恩戈松发现全球卫生伙伴关系有利于对非洲卫生问题作出更好的政策响应[21];刘悦美等认为环保组织能够纠正地方政府执行环境政策偏差[22]。第二,政策环境因素。一是法治环境。曼努埃拉·科伦比尼等认为立法改革有助于引发政府对暴力侵害妇女的政策制定和执行响应[23];萨克森·史密斯发现国家立法有助于澳大利亚对劳动力短缺问题的政策响应[24]。二是资源环境。李晨光等认为资源依赖是企业响应政策的根本[25];王丽霞等认为基础设施、资本存量、人力资本等能加快对政府环境规制政策响应[26]。第三,政策工具因素。一是权威工具。马利特·赫尔格森等发现挪威各城市响应《公共卫生法》的能力取决于政府控制力[27];江永清认为党委和政府的注意力资源投入会推动地方政府快速政策响应[28]。二是试点工具。杨宏山等认为大规模政策试点是中国运用最为频繁的改革工具之一[29],对降低政策响应成本具有积极作用;陈宇等探索了试点在政策响应与执行中的特殊性与实现机制[30]。

3. 研究假设

本文研究假设的提出,基于文献计量统计和德尔菲法。第一步,借助文献计量法,形成政策响应速度影响因素的高频词库。在Web of Science中以“policy response speed”和“influence factor”为主题词,截至2021年10月1日,共检索出论文74篇;在中国知网以“主题=政策响应”并且“主题=影响因素”为检索式共检出60篇文献,对上述文献进行统计分析,得出政策响应影响因素高频主题词。第二步,运用德尔菲法,对上述高频主题词进行筛选与凝练。采用电子邮件、微信方式独立发放与回收,完整参与两轮调查的专家一共12名,包括X市、S市等地方环保局工作人员、垃圾分类领导小组成员6人,高校学者3人,环保组织负责人、志愿者、社区居民代表共3人。首轮调查中各影响因素得分普遍较高,但政府、志愿者、法律、试验、基金、新技术等因素明显高于其他;第二轮独立评价结果显示评分均值明显拉开。借助SPSS AU的Kendall一致性系数对专家打分进行检验,P<0.01且Kendall一致性系数值等于0.955,说明经过两轮打分,专家对影响因素的评价具有较高一致性。根据打分结果,高分均值分布在官方机构、非官方组织、考核机制、备选方案、权威推动、政策试点、资金条件、技术支持等八个方面,见图1。

第三步,提出研究假设。基于文献计量统计和德尔菲法,本文提出以下8个研究假设。①官方机构影响地方政府政策响应速度;②非官方组织完善程度影响地方政府政策响应速度;③考核机制影响地方政府政策响应速度;④备选方案影响政策响应速度;⑤政治权威推动影响地方政府政策响应速度;⑥政策试点影响地方政府政策响应速度;⑦资金条件影响地方政府政策响应速度;⑧技术支持影响地方政府政策响应速度。

综合研究范式、样本数量、结果目标等因素,本研究采用拉金·查尔斯等学者提出的定性比较分析法(QCA)探索地方政府垃圾分类政策响应速度的影响因素。

1. 条件变量选择与赋值规则

依据研究假设提出的8个影响因素,共甄选出地方政府垃圾分类政策响应速度的8个条件变量。①官方机构。作为地方政府垃圾分类政策响应主要载体,包括各类领导小组、协调小组、指挥部等。②非官方组织。包括社会组织、相关企业、志愿者协会等,其管理和协同配合能力能影响地方政府政策响应。③考核机制。考核机制是各试点城市对垃圾分类相关主体进行客观、系统和经验性评定并作出奖惩。④备选方案。备选方案是垃圾问题相关解决办法,即在各试点城市响应国家政策并出台本市市级政策之前的区/县/街道政府文件、社区倡议和民众自治公约等。⑤权威推动。地方政府垃圾分类政策快速响应的基本逻辑,是迫于上级压力或借助权威推动响应行动,不仅包括国家领导人高度关注,还包括重量级中央和地方官媒的报道,因为官媒本身就代表了领导权威意志,在网络时代具有重要影响力。⑥政策试点。政策试点是一种循序渐进、降低风险的政策响应方法,对于垃圾分类政策响应而言,首先在基层设立试验区,然后从试验项目中挑选出成功案例确定为典型,最后在市级层面认可和推广,以此加快城市垃圾分类的政策响应。⑦资金条件。垃圾分类政策响应所依赖的财力基础,包括财政预算、专项资金、上级拨款、转移支付补贴等。⑧技术支持。成熟、可操作、创新化的“互联网+”等技术工具,是垃圾分类政策响应过程中全流程管控和产业合作的必要支撑。各变量赋值规则见表1。

表1 地方政府垃圾分类政策响应速度的条件变量、赋值规则

2. 结果变量及其赋值规则

本研究选取地方政府政策响应时间作为结果变量。时间变量最为清晰、准确,并且响应时间是观念、制度、组织、资金等共同作用的集中体现,往往“政策响应时间短,则该政策响应框架就可以认为是较优的制度安排”[31]。本研究将46个城市响应《国务院办公厅关于转发国家发展改革委、住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知》并出台本市市级政策的时间间隔(RES)作为结果变量,基于QCA模糊集赋值规则进行赋值(见表2)。

表2 地方政府垃圾分类政策响应速度结果变量的赋值

3. 变量数据赋值与真值表

表3为46个城市垃圾分类政策响应速度数据赋值表,来自根据变量赋值规则在特定区间内的打分,是基于客观真实的透明信息、赋值规则、具体实践而设定的存在于临界值之间的数值,相当于完成了模糊集的校准程序。

表3 46个城市垃圾分类政策响应变量数据赋值

根据QCA规则,应避免使用低于0.75的一致性阈值,因此将数据一致性阈值设为0.8,频率阈值设定为1,通过fsQCA 3.0软件得到真值表,见表4。

表4 真值表

1. 研究假设检验:地方政府垃圾分类政策响应速度的影响因素

单变量必要性分析能揭示地方政府垃圾分类政策响应速度的影响因素,进而对研究假设进行证实或证伪。根据QCA规则,如果有一致性大于0.8的指标出现,则认为该类型变量的出现是导致结果的充分条件,即变量可以引发结果;如果指标一致性大于0.9,则认为该类型变量是结果变量的必要条件,基于上述规则进行假设验证,见表5。

表5 单变量必要性分析与研究假设验证

通过单变量必要性分析,官方机构、考核机制、备选方案、权威推动、政策试点得到证实,被证明是地方政府垃圾分类政策快速响应的必要条件;资金条件是其充分条件;虽然非官方组织、技术支持因素被证伪,但二者一致性都达到0.75以上,接近充分条件。最后,通过对上述影响因素进行共性归纳,可分为组织层面、行为层面、资源层面因素。

(1) 组织层面:建立官方组织并设定考核机制是政策快速响应的必要条件

第一,地方政府成立垃圾分类政策响应机构,能在全面沟通的基础上协调一致,弥补管理漏洞、提高工作效率。我国垃圾分类政策响应各合作主体间存在利益冲突,地方政府需要发挥主导作用,进行资源整合分配,引导、约束和激励各类响应主体,比如通过设置高于各参与部门的专门官方协调部门,建立政策响应合作权威,减少各主体间沟通成本,缩短反应时间。垃圾分类政策响应专门机构一般由地方主官担任负责人,46个城市都成立了以市领导或局领导为首的垃圾分类官方领导小组,响应中央号召,通过“任务发包”和“责任捆绑”等形式整合跨部门力量,推进垃圾分类政策。

第二,考核评估是推进垃圾分类政策快速响应的引导监督机制,将直接影响地方政府政策响应行为方式、社会组织与个人的价值观念。在垃圾分类实践中,仅依靠“软约束”难免产生失灵问题,必须将效果评估作为地方政府政策响应效果评价的“硬标准”,科学完善的考核机制会形成双向激励。从正向激励来看,诸如广州、宜春、铜陵、南昌等市以相关政府机构、市直单位为试点,出台专门的生活垃圾分类考核办法,明确考核结果与干部提拔、转移支付资金流向直接挂钩;从反向激励来看,46个城市均在垃圾分类现有备选方案中提出,以罚款形式对单位、家庭、个人的垃圾分类行为进行约束。

(2) 行为层面:备选方案、权威推动和政策试点是政策快速响应的必要条件

第一,备选方案是可供解决政策问题的办法、手段、措施,充分的备选方案设计是政策快速响应和吸引内外部资源的前提,备选方案地位级别越高、形式越丰富,政策响应则越迅速。垃圾分类46城在市级正式政策出台之前,基本都有不同形式的备选方案,比如区/县/街道办修订的原有垃圾分类管理办法、社区垃圾分类公约、居民小区物业垃圾管理办法等,成为垃圾分类政策快速响应的备选方案库。

第二,权威推动能极大撬动地方政府垃圾分类政策快速响应。权威在提供合法性、制度保障、资金技术支持、舆论引导、文化宣传等方面发挥重要作用,是垃圾分类政策响应的激励者、引导者、支持者和监督者。一是中央政治权威推动。这是地方政府政策响应最重要的推动力。此次垃圾分类政策响应力度之强,很大程度上源自习近平总书记从2016年就开始召开中央领导小组会议专项部署;此外,地方政府会基于自身利益选择性执行甚至不执行上级政策,此时政治权威督促政策响应的作用就更加明显了。二是地方领导权威推动。比如广州市垃圾分类工作成效显著,首先得益于地方领导推动,副市长亲自担任垃圾分类工作小组组长。三是媒体权威推动。官方媒体作为党政机关的喉舌,其新闻报道能形成强大政治压力,尤其在“互联网+”时代,新华网等国家级官媒的正面报道动员力、负面抨击压迫力,成为地方政府政策快速响应的重要驱动。

第三,政策试点能降低政策响应风险,逐渐成为地方响应新政策、产生新方案的基础性制度。首先,政策试点在垃圾分类实践中扮演着引领和经验积累角色,上海、广州、杭州、长沙等诸多城市都选择了典型的学校、政府机关、事业单位、商场等试点场所,积累了垃圾强制分类的经验和创新举措。其次,政策试点还扮演着试错和纠偏的角色,46个城市均选择通过试点小区、学校、医院等方式,推行部分创新性强、缺乏充分先例的垃圾治理举措,以此降低政策创新的责任和风险。最后,垃圾分类政策响应试点还能提升不同群体对垃圾分类问题的认知水平,加快成功经验的扩散速度,推动垃圾分类的全面铺开。

(3) 资源层面:充足的资金条件支撑是地方政府政策快速响应的充分条件

虽然QCA数据分析得出资金条件属于次重要的充分条件,但是政策响应主体所掌握的资金资源会直接影响到政策响应速度。具体而言,常态化的垃圾分类政策响应需要持续的资金投入,否则很容易导致“半途而废”,再次陷入“权力推动—社会动员—群情高涨—政策低效—政策实质终结”的恶性循环,打击政策信心甚至影响政府决策公信力。此外,技术支持虽然一致性不到0.8,但也十分接近充分条件,这与“互联网+”时代、智慧城市和电子政务发展等有密切关系,比如很多地方推行的“垃圾分类一户一码一袋”“智慧化全流程监管”等都是技术要素带来的垃圾分类政策响应便利,并且随着政策不断深化,技术与政策响应的关联度会日益增强,技术支持也将成为地方政府垃圾分类政策响应的重要影响因素。

2. 地方政府垃圾分类政策快速响应的路径:变量组合分析

对条件变量进行组态分析,可以阐明不同条件变量组合对结果变量的影响,有助于分析地方政府垃圾分类政策快速响应的实现路径。通过fsQCA 3.0可以得到地方政府政策响应的三种路径,中间路径不允许消除必要条件,其科学性优于复杂路径和简约路径[32]。通过运算得到的中间路径为:GOV*NGO*ASS*AUT*EXP*～ ALT*FIN*TEC,一致性达0.963,可以表述为:“地方政府垃圾分类政策快速响应,离不开组织、行动和资源层面要素的耦合。建立正式官方机构、与非官方组织开展广泛合作,并设定相应的考核机制是政策快速响应的组织前提;虽然备选方案有利于政策响应合法化,但由于部分备选方案被接受难度大或合法化程序繁琐,可能导致基于该类备选方案的政策响应迟滞,此时公共权威推动、政策试点等措施能在一定程度上弥补合法性不足,提高政策响应速度并降低风险;而上述组织和行动要素,还要以充足的资金和技术条件支持作为资源保障”。

地方政府垃圾分类政策快速响应路径具有三个特点。一是多要素协同性。地方政府政策快速响应,需要组织、行为、资源等不同层面的多个要素耦合,单一条件往往难以开启响应之窗。二是积极的相互替代性。地方政府政策响应需要迅速动员,而中间路径揭示出部分备选方案或因推行阻力大,或因合法程序繁琐,无法助力提高政策响应时效,此时公共权威(尤其是中央权威)推动能在一定程度上迅速建立起政策响应机制,哪怕缺乏充足的备选方案,也能使垃圾分类政策快速出台,使“怎么做都合法”成为地方政府政策快速响应的内在逻辑。三是灵活性。中间路径虽然能揭示出地方政府政策快速响应的最佳组合,但覆盖率并不高,表明在不同地方还可能存在更加丰富多样的政策响应方式,46个城市中很多地方政府政策响应的做法具有独到性,并非条件变量能够全面涵盖的,这也为相关研究提供了丰富的拓展空间。总之,中间路径揭示出了地方政府垃圾分类政策快速响应的实现机理,对更多地方政府垃圾分类的政策响应提供了积极参考。

单变量及其组合路径主要从静态角度、横截面式地描绘垃圾分类政策响应速度,却无法立体化、纵深式升华其模式机理,而后者往往是政策未来行动优化的基础。通过QCA分析得出,政策快速响应是不同部门及其要素高效合作的结果。约翰·布莱森的跨部门合作理论是合作治理经典理论[33],包含初始条件、行动过程、结构、约束、结果,阐述了不同要素处于何种状态下最利于公共行动(包括政策响应)形成、可持续和成功,能在一定程度上弥补QCA分析的局限性。跨部门合作理论自提出以来就受到广泛关注,汤姆·克里斯滕森、芭芭拉·克罗斯比等将其应用到公共管理、社会学、政治学等学科,体现了较强解释力。跨部门合作理论不仅包含了政策响应的组织、行为和资源层面影响因素,而且从流程和逻辑角度,为各影响因素协同运作提供了基础框架,能指导政策快速和成功响应,因此本研究将其作为理论基础。但是该理论也有局限性,即缺乏对中国国情和地方政府的现实考量,因此本研究将“中国国情”“地方特色”作为变量加入到跨部门合作框架中,修正并形成了地方政府垃圾分类政策快速响应模型,见图2。该模型以初始条件为基础、高效顺畅的行动设计为关键、适应性管理和评估问责为保障,是符合中国国情的本土化理论模型。

图2 地方政府垃圾分类政策快速响应模型

1. 政策快速响应的前提:环境、经验、共识等初始条件基础

初始条件是跨部门合作的基础,是地方政府垃圾分类政策快速响应的前提,包括环境、经验与共识。第一,地方政府垃圾分类政策快速响应,要立足于中国国情、地方特色的政策环境。一是充分利用中国特色的制度环境,我国政策执行具有自上而下的强大惯性,中央政府要设定清晰的政策目标,防止地方政府响应偏差,同时通过强大动员能力为垃圾分类营造良好的舆论氛围。二是将地方特色政策环境嵌入政策响应,尤其在中央政策清晰度不高时,地方政府政策响应会出现调试执行、试探执行等行为,其本质就是将地方环境与偏好融入中央政策响应,应当在与中央政策保持总体一致的前提下,鼓励支持地方政府的政策创新响应,建立容错机制进行兜底保障。第二,地方政府垃圾分类政策快速响应,要重视先前经验汲取。莱斯特·萨拉蒙认为政府提供的公共服务,历史上一直都是市场失灵或自愿行动失败的产物。我国此前地方政府垃圾分类政策响应失灵或许不在于政策本身,而是行政单一管制模式下社会、市场、公民等响应主体的失灵,未来地方政府垃圾分类政策响应,应当汲取单一主体行动失败的经验,推动不同主体和要素的协同耦合。第三,地方政府垃圾分类政策快速响应,要建构相互依赖的共识网络。自我利益和相互依赖是形成协作关系的先决条件。地方政府应当通过内部协商会议和媒体宣传等方式,就政策价值与内容达成共识,不仅可以节省沟通成本,而且可以大大增强政策响应主体相互信任程度,增强政策响应行动合法性。

2. 政策快速响应的关键:高效顺畅的行动过程设计

地方政府垃圾分类政策快速响应的关键,在于设计高效顺畅的行动过程,具体设计方略如下。第一步是形成政策响应初步协议。既包括官方正式协议(涵盖政策响应行动目的、授权、领导、成员等内容),也包括道德与社会契约等非正式协议,行动协议不能忽视关键利益相关者和实施者。第二步是建构政策响应领导力。首先要有正式领导者,为政策响应提供正式权力支持,以其远见、承诺和政治技能推动政策响应;其次,非正式领导在政策响应耦合中的作用也越来越突出,很多市场化、社会化的行动无法依赖政府领导者,需要环保社会组织、志愿者和相关企业负责人去落实。第三步是建立合法性。地方政府垃圾分类政策响应合法性有两重内涵:一是出台相关政策法规;二是争取最广泛支持与程序正义,广泛吸纳民众参与,避免出现强制分类初期居民不认可“粗暴的定时定点投放”等现象,尤其避免“一刀切”和超越现阶段公民素养的激进行为。第四步是建立和强化信任关系。信任是政策响应跨部门合作的本质,包括政府部门间数据共享等行为、对组织能力和预期绩效的信心、共同的善意纽带等内涵。政策响应信任建立的关键是行动伙伴持续沟通互动。第五步是管理冲突。地方政府政策响应冲突多来自央地利益目标差异、价值分歧、权责不对等,面对冲突时的明智做法是在自身权力和资源范围内,做到政策响应参与者地位和权力尽可能平等化,实现不同主体间顺畅沟通,使其明确政策响应关键是开展工作,而非“制造”冲突。

3. 政策快速响应的保障:适应性管理和评估问责

契合地方实际的管理策略和结果评估至关重要,是政策快速响应的保障。一方面,政策响应具有浓厚的地方色彩,地方政府垃圾分类政策快速响应,应当根据地方实际特色,采取科学的适应性管理策略,具体见表6。适应性管理策略更关注不确定性问题,重视完成政策响应任务手段的创新性、挑战性和探索性,以政府与非政府组织合作为基本结构,管理过程追求分散式决策、便利灵活的互动交流和非正式沟通,通过改变传统政府单一资源供给方式,实现资金和技术的合作供给与成果共享。适应性策略与垃圾分类实际的不确定性、多元化、灵活性、跨部门等特点高度契合,是有利于政策快速响应的现代化管理模式。

表6 地方政府垃圾分类政策响应的具体策略

另一方面,应当建立地方政府垃圾分类政策响应评估问责机制。政策响应不是对上级的迎合、敷衍或政绩炫耀,要以创造公共价值为宗旨,产生“三阶效应”结果:一阶效应是可以被立即识别的直接结果,比如政策出台、高质量协议签署;二阶效应是政策响应过程中的创新做法,比如新的垃圾分类话语模式、执行方式改变、合作关系与联合行动等;三阶效应是产生长远影响的结果,需要经过时间沉淀才能显现,比如公众垃圾分类素养提升、PPP新模式等。具体而言,第一,地方政府垃圾分类政策响应考核评估,要建立起“监测系统”和“成果管理系统”。前者用以监测、记录政策响应时间节点及其随时间变化发生的改变;后者通过监测数据和政策目标对比,向政策响应主体提供数据,供其进行考评、问责和改进工作。第二,地方政府垃圾分类政策响应要建设科学的评估问责制度。一是考核问责要因地制宜,循序渐进,允许有地区差异和过渡期;二是考核问责要重点关注垃圾分类终端设施建设,完善信息传递把关机制[34],实施积极有效的环境规制;三是坚持考核的过程化导向,实现从“有错问责”向“无为问责”的转变,体现考核的前瞻性和防微杜渐的作用;四是促进考核公开化,通过引入暗访、第三方评价、公众参与等方式,避免暗箱操作,营造公众可考察、可进入的考核环境,提高公众的“合作意愿”;五是优化考核技术手段,进行科学化风险评估,对高风险等级的政策响应行为实行“痕迹化管理”,使其在接受问责时“有迹可循”。

总之,如何开展垃圾分类高效的政策响应,对地方政府决策者的挑战是巨大的,但是必须迎接挑战,否则就无法解决所面临的严峻环境问题,而且也可能错失创造公共价值的重要机会。

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