政府购买旅游公共服务的政策内涵、范畴界定与推进策略
时间：2023-02-19 20:10:05 来源：千叶帆 本文已影响人
彭雷霆 金海涛
(武汉大学 国家文化发展研究院，湖北武汉 430072)
①根据《中国统计年鉴》数据整理所得，接待旅游总人数=国内游客总人数+入境游客总人数。
改革开放40多年来，我国旅游业繁荣发展。国民人均出游率从1994年的0.44次增加到2019年的4.37次；
接待旅游总人数从1994年的5.68亿人次增长到2019年的61.51亿人次①；
2019年全国旅游及相关产业增加值达到44989亿元，占GDP的比重为4.56%[1]。我国进入大众旅游时代，国民主要出游方式从旅行社主导转变为散客自由行，旅游市场客源地由中大型城市逐渐向小型城镇下沉。随着游客消费观念升级和旅游市场结构变化，游客对旅游品质的要求日益提升，特别是巨量散客对于公共信息、交通等要素的依赖性非常高，旅游公共服务的需求快速增长，旅游公共服务在旅游业的基础支撑作用更为凸显。然而，在经济高质量发展背景下，旅游公共服务供给对我国游客消费和旅游市场潜力释放的助推作用仍显不足，旅游公共服务供给侧结构性改革亟待进一步深化。
与此同时，政府购买公共服务正日益成为我国创新公共服务供给方式的重要手段。自2013年起，在《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)、《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发〔2015〕42号)、《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》(财综〔2016〕54号)、《政府购买服务管理办法》(财政部令第102号)等系列文件的推动下，我国已经在社区服务、居家养老、文化体育、医疗卫生、法律援助等领域的公共服务购买方面取得了明显成效。部分地方政府也开始探索购买旅游公共服务的工作，如在2018年首届公共文化产品采购会的基础上，2019年9月东莞市升格举办粤港澳大湾区公共文化和旅游产品采购会，促进供需对接[2]。整体来看，政府购买旅游公共服务仍处于探索阶段。如何通过推广实施政府购买旅游公共服务来破解当前我国旅游公共服务供给难题，是目前推动我国旅游业高质量发展、加快旅游业转型升级的重要议题。
政府购买公共服务起源于上世纪七十年代西方兴起的新公共管理运动浪潮，主要是指政府将公共服务契约化外包给私营企业、社会组织等非公共部门，以解决政府垄断公共服务领域传统科层制的局限性，其近似概念还包括“民营化(privatization)” “非国有化(denationalization)”“合同外包(contracting out)”等。新公共管理理论的主要倡导者E.S.萨瓦斯(2002)[3]认为垄断机构具有低效无能和缺乏回应的天然倾向，而民营化成功的关键是将市场竞争引入公共机构垄断的公共服务、国企运营和公共资产利用领域。新公共服务理论的代表性学者登哈特夫妇(2004)[4]则批判性指出新管理主义会造成公共利益被侵蚀，应将公共服务、民主治理和公民参与置于公共治理系统的中心地位。
我国政府购买公共服务的实践最早可追溯到1994年深圳罗湖区的环境卫生服务[5]，此后上海、南京、宁波、无锡、深圳等地陆续加入探索行列。同步于实践探索，我国关于政府购买公共服务的理论研究也历经二十余年历史，取得颇为丰富的成果，如：王浦劬等(2016)[6]，管兵和夏瑛(2016)[7]，句华(2017)[8]，程坤鹏和徐家良(2018)[9]，敬乂嘉和胡业飞(2018)[10]。旅游公共服务理应属于公共服务的范畴之一，但文献检索结果显示，当前关于政府购买旅游公共服务的话题还未引起学界专题探讨。不过国内外就旅游公共服务研究已取得相当进展，可为本文提供一定思路。由于国情差异，国外学者很少有“旅游公共服务”(tourism public services)或“公共旅游服务”(public tourism services)直接提法的文献资料，欧美西方国家的旅游公共服务早已融入城市公共服务系统中，具体涉及旅游交通服务、旅游目的地可持续发展、旅游项目公私合营模式PPP等问题研究，如Scott A Cohen和Debbie Hopkins(2019)[11]，C. Michael Hall (1999)[12]，Stroma Cole(2012)[13]，David Pavón等(2018)[14]，Italo Arbulú等(2017)[15]，Warwick Frost和Jennifer Laing (2018)[16]。
近年来，国内学界关于旅游公共服务问题的研究不断深入，如叶全良和荣浩(2012)[17]，李健仪等(2016)[18]，李国新和李阳(2019)[19]，弓志刚等(2021)[20]，其中一个关键问题是旅游公共服务供给责任主体的研究。事实上，关于旅游公共服务是否应该由政府主导供给的判断，研究结果迥异。如刘德谦(2012)[21]、李军鹏(2012)[22]等提出旅游公共服务应该由政府或旅游管理部门主导供给；
而李爽等(2010)[23]、董培海和李伟(2010)[24]等认为政府不应是旅游公共服务唯一直接提供者，可以由政府和其他社会组织共同提供。已有研究文献探究政府购买的旅游公共服务供给模式，但也存在关于是否应该推行旅游公共服务民营化供给的争论。如李爽等(2012)[25]提出了多方参与(政府G-市场M-社会S)旅游公共服务的复合供给模式，其中G-M和G-S模式即营利部门或第三部门通过与政府签订生产合同、BOT方式等形式参与旅游公共服务的生产和经营。而徐菊凤和潘悦然(2014)[26]则指出中国现阶段公共服务供给、第三方组织发展尚未达到西方发达国家的成熟程度，盲目套用西方民营化理论，反而容易弱化政府的公共责任意识。
总体来看，已有文献关于旅游公共服务供给主体责任在谁、是否应该推行民营化供给等问题尚未达成共识，有待进一步探究；
且从政府购买视角出发研究旅游公共服务体系构建的文献较不多见。基于此，本文从公共产品、新公共管理等理论出发，探讨了“十四五”时期我国大力实施政府购买旅游公共服务的政策内涵、范畴界定和推进策略，以推动该领域的理论创新与实践发展。
(一)供给现状
我国旅游公共服务供给模式是伴随旅游业发展而演变调整的，可以主要划分为三个时期：
一是政府计划供给时期(1949—1979年)。旅游在这一时期被定位为具有政治意义的外事接待事业，主要由中国国际旅行社、厦门华侨旅游服务社等国家事业单位负责实施，相应的旅游公共服务也都由政府相关部门承担。二是市场供给逐渐增强时期(1979—2006年)。改革开放后，旅游的经济产业属性被不断强化，政府对旅游市场的管制明显放宽，民营经济在旅游生产经营过程中的地位和作用持续提升。到2006年，全国星级饭店中非国有企业数量占比已经超过国有企业，达到54.26%(1)数据来源：根据国家统计局公开数据整理所得。，旅游公共服务由市场供给的比重也随之有所增加。三是政府加大供给和规范时期(2006年至今)。2006年基于建设服务型政府理念的提出，旅游的事业属性得到学界和政界更多的关注，旅游公共服务一词作为专业术语开始出现在文献中(2)笔者查阅到的早期相关文献包括《厦门加快公共服务体系建设》(史蔓蓉，尺木. 中国旅游报，2006-03-22)、《加大安全检查力度 加强旅游公共服务》(吕讯. 中国旅游报，2007-02-16)以及《 “X效率”与旅游公共服务》(杨军. 中国旅游报，2007-03-05)。，各地旅游主管部门从经济管理型向公共服务型取向渐进转变。2011年，国家旅游局公布我国首部旅游公共服务专项规划——《中国旅游公共服务“十二五”专项规划》，这意味着旅游公共服务进入规范化建设的新阶段。
总体来看，当前我国旅游公共服务基础设施加速完善，中央和地方政府财政投入持续增加。“十三五”时期，中央共计投资120.71亿元，用于1012个旅游基础设施、公共服务设施和红色旅游基础设施项目建设，2020年第一批中央预算中该类投资达33.53亿元[27]。各地旅游公共服务建设规范化、现代化水平全面提升。如在旅游信息资讯服务方面，云南深化融合“互联网+旅游”，上线“一部手机游云南”项目，构建了“一中心三平台”，即一个云南文旅大数据中心，一个旅游综合管理平台“一部手机管旅游”，一个旅游综合服务平台“游云南”App[28]；
在厕所革命方面，2019年全国共建旅游厕所2.37万座，完成10.7万座旅游厕所电子地图标注工作，其中上海、福建、北京、陕西、河北、四川等6省(市)标注率居全国前列[29]。
(二)供给问题
1.供给总量不足
我国于1995年开始双休日制度，于1999年开始实施黄金周休假制，此举拉动了国内假日旅游内需，国内旅游市场进入高速发展的快车道。2019年，国内旅游人数达60.06亿人次，是1995年的9.55倍；
国内旅游总收入5.73万亿元，是1995年的41.62倍(3)数据来源：根据国家统计局公开数据整理所得。。与此同时，在家庭出游、智慧出行等旅游理念的推动下，自驾游成为新兴出游方式，2017至2019年间自驾游出行人次年均增速达30.2%，2021年1-5月自驾出行人次为2.7亿，规模已经超疫前水平[30]。然而，据调查显示，超过70%的游客表示，景区过度拥挤与自驾中停车难依旧是影响出游体验的最大问题[31]。可见，面对飞速增长的新型散客需求，旅游公共服务供给总量明显不足。
2.供给结构失衡
一方面，是区域供给失衡。整体来看，旅游服务供给水平呈现东强西弱，中部凹陷的格局，以星级饭店床位供给为例，2019年东中西部和东北地区每万游客拥有床位数量比例大致为1.74：0.88：1.00：1.03(4)根据国家统计局以及各省(市、区)统计局公开数据整理所得，数据覆盖全国31个省、直辖市和自治区。星级饭店床位供给水平=星级饭店床位总数(张)/接待国内外游客总人数(万人次)。；
同时，城乡之间差距也明显存在，据调查反馈，自然景观、民俗文化、农货产品是吸引游客乡村旅游的关键要素，然而，住宿设施、安全卫生、交通便利等配套服务设施的缺乏同时也严重影响着游客体验[32]；
另外，少数民族地区、偏远地区还存在地理环境复杂、信息交流不畅、外部资源稀缺等个性化难题。另一方面，是群体供给失衡。残疾人、老年人、儿童、孕妇等特殊群体在平等享受旅游休闲权利时往往处于不利境地。据调查，2017年我国无障碍设施整体普及率仅为40.6%，实际还存在设施未开放、被占用、维护不到位、设计不合理等典型问题[33]，特殊人群旅游出行障碍重重。以上供给结构上的突出问题限制了我国旅游公共服务均等化、普惠化水平的提升。
3.供给质量不高
一方面，旅游公共服务供给质量滞后于需求变化。新发展阶段旅游业的发展环境日益复杂，公众对“吃、厕、住、行、游、购、娱”和“文、商、养、学、闲、情、奇”旅游综合服务的品质提出了更高的要求。如在高速发展的自驾游市场中，景区与游客供需双方存在服务认知偏差，景区认为“自驾游服务”主要包括交通解决方案等基础配套类型服务，而游客期望“自驾游服务”涵盖更大范畴，如包含自驾游线路等体验游览类型服务[34]。另一方面，政府监管奖惩职能的缺失难以保障供给质量。据调查反映，景区拥挤、强制收费、景区虚假宣传演出、黑导游干扰行程、小偷盛行是当前在景点旅游中的五大难题[31]。面对旅游市场乱象，地方政府存在监管奖惩职能缺失，公众投诉维权“路漫漫”，直接影响公众对当地整体旅游业的认知与满意度，旅游公共服务的供给质量有待改善。
综上，随着旅游大众化时代的到来，在现有的供给模式下，旅游公共服务供给的总量不足、结构失衡、质量不高等问题日益凸显。而在旅游公共服务领域大力引入政府购买模式，是新发展阶段下推动旅游供给侧改革、优质旅游供给提升、旅游业高质量发展的必然要求。
长期以来，旅游业在我国被视作高度市场化的领域，旅游的公共性在政策实践中经常被“忽视”。然而，如今面临旅游大众化、散客化、常态化的新趋势变化，旅游的公共事务属性不断增强，这充分赋予了政府加大介入旅游公共服务供给的合法性。大力推行政府购买旅游公共服务政策，有助于同时实现旅游公共服务体系治理理念的整体性革新和供给逻辑的技术性革新，加大服务供给总量，实现服务提质增效。
(一)政府加大介入的逻辑起点——新发展阶段旅游的公共性不断增强
公共财政投入的核心衡量标准是公共性，“公共性本身表现为一个独立的领域，即公共领域，它和私人领域是相对立的”，而现代意义上的公共领域，即公共权力领域，“具体表现为常设的管理机构和常备的军队；
商品交换和信息交流中的永恒关系(交易所和出版物)是一种具有连续性的国家行为” 。[35]从功能效用的角度探讨旅游的公共性，可以更好地解释新发展阶段我国公共财政加大介入旅游公共服务供给的合法性。
1.保障公民的旅游休闲权利是政府加大介入旅游公共服务的价值基点
大众旅游的新时代，旅游行为休闲大众、愉悦精神的天然公共属性不断增强，旅游是国民基本权利的理念得到更广泛的普及(5)联合国世界旅游组织(UNWTO)1980年发布的《马尼拉世界旅游宣言》(the Manila Declaration World Tourism)中号召：旅游是国民的基本权利，是人类长存的生活方式。。历史溯源，公元前四千年巴比伦人发明货币进行贸易往来被视为旅游活动的肇始[36]；
伊丽莎白一世时期的精英贵族游学；
如今的大众旅游，或多或少都会感受到异地人文风情，即文化熏陶贯穿始终。现代性语境下，旅游的主要动机是精神愉悦的异地身心体验已逐渐成为学界共识(白光润和李仙德[37]，曹诗图[38]，刘德谦[39])。同时，在全面建成社会主义现代化强国背景下，作为服务业龙头和幸福产业之首的旅游业，将在满足人民对“诗与远方”的美好生活需要方面发挥更加重要的载体作用。
2.构建族群文化共同体和塑造国家良好形象是政府加大介入旅游公共服务的战略需要
在新发展阶段的大外宣格局下，多边旅游合作将在对外文化交流中发挥更加重要的桥梁纽带作用。2018年3月，文化部和旅游局合并是新时代我国推动文旅融合战略的重要改革安排，是国家层面上充分肯定了文化行业与旅游业在精神价值建构和文化认同深化方面的内在共通逻辑。文旅消费行为能够有效连接文化行业与旅游业、建构个体文化身份与族群文化记忆。[40]加强对外旅游合作交流，一方面，有利于加深本国族群的文化认同，以更加强大的民族凝聚力抵御外来文化入侵；
另一方面，有利于扩大中华文化的国际传播，打造“中国特色”的文旅品牌和国家形象的“文化名片”。因此，对内构建族群文化共同体、对外塑造国家良好形象赋予了旅游国家战略层面的公共事务属性。
3.实现旅游经济的高质量发展是政府加大介入旅游公共服务的现实诉求
随着旅游业所承载的带动经济、刺激消费、投资就业、乡村振兴等功能日渐完善，其对餐饮、住宿、交通、购物、娱乐等产业关联带动作用更加凸显。2019年，旅游业对GDP综合贡献10.94万亿元，占GDP总量11.05%，带动直接和间接就业7987万人，占全国总人口10.31%。[41]没有强大的内部经济循环体系和基本盘，将难以进一步提升驾驭全球资源配置能力和竞争力。[42]而为进一步推动国内旅游资源有机整合、产业关联畅通、社会共建共享，构建“内循环为主，内外双循环”的旅游新发展格局，单凭某个企业或社会组织的力量是无法完成的，政府更有责任来引导和提供相应的服务内容，旅游不断增强的公共性也体现于此。
(二)政府购买旅游公共服务的基本内涵
推行实施政府购买旅游公共服务模式包含两层含义，一是旅游公共服务体系治理理念的整体性革新，明确政府的供给责任，加大服务供给总量；
二是供给逻辑的技术性革新，创新供给方式，实现服务提质增效。
在治理理念层面，体现为政府职能角色的重构，即政府明确自身旅游公共服务“供给者” “决策者” “监督者”的角色，而非单一的旅游公共服务“生产者”。政府能够更为宏观的从顶层设计上，承担推动旅游公共服务体系构建的任务，实现“供给者”与“生产者”的分离，搭建政府、企业、社会力量多方参与的旅游公共服务供给格局。具体在旅游公共服务购买过程中，政府主导着购买数量范围、服务质量要求、承接主体认定、绩效评价标准、资金支付方式等环节内容。政府购买旅游公共服务的关键点是，一方面保留一定程度的市场化和社会化运作，有利于减缓政府加大旅游公共服务供给的财政压力，以“小步快跑”的方式提高服务供给总量；
另一方面，政府也可以为服务供给的公益性、均等性把关，不会因为过分的逐利性导致公共价值的偏差和流失，有利于有效弥补“市场失灵”的旅游公共服务供给不足问题。
在技术操作层面，政府购买旅游公共服务体现为政府契约化外包服务，即政府将适宜由社会力量承担的旅游公共事务以契约化外包的方式转接给私营企业、非营利组织等社会力量生产。该过程存在两层基本的委托-代理关系，在第一层关系中公民将旅游公共事务权力委托给政府，政府成为代理人；
在第二层关系中政府将旅游公共服务项目委托给社会力量，社会力量成为代理人。不同于商业贸易中的经济契约，政府与社会力量签订的是注重保障公民旅游休闲权利的旅游公共产品供给契约，即更加强调社会效益而非经济效益。通过引入市场机制，推进旅游公共服务供给侧结构性改革，能够合理避免政府集中供给模式下存在的效率低下、资源浪费等问题，满足大众化旅游阶段游客多样化、高品质化的旅游公共服务需求，有助于实现旅游公共服务的提质增效。
(三)推动实施政府购买旅游公共服务的现实意义
当前大力推进实施政府购买旅游公共服务政策主要有三方面意义：
一是有利于更好地满足人民群众日益增长的旅游消费需求。新时代旅游大众化与家庭化、散客化与个性化、品质化与高端化等发展趋势凸显，人民群众日益增长的旅游消费需求是我国旅游公共服务供给侧改革的根本动力。政府向社会力量购买旅游公共服务，强化政府的供给主体责任，导入市场竞争机制混合供给，能够优化旅游资源配置，提高旅游公共服务的供给质量和效能。
二是有利于更好地以增量改革推动旅游事业和产业协同发展。政府持续性的旅游公共服务购买行为，能够不断刺激旅游业及相关产业就业机会的增加，引发新一轮的支出、消费和积累，有效带动旅游产业的高质量发展，释放旅游公共服务供给侧改革创新的乘数效应；
与此同时，购买行为本身就是在强化旅游的公共事业部分，通过服务契约化外包集聚旅游业社会组织和企业参与旅游公共服务供给，推动旅游事业与产业协同发展。
三是有利于更好地完成政府职能转变和国家治理能力现代化。当前有限的政府财政资源成为制约旅游公共服务供给总量扩大的约束条件，政府购买旅游公共服务，不仅能创新旅游公共服务供给方式，提高供给总量，而且能助推旅游行政管理部门治理理念的转变，提升政府旅游服务职能，更好满足人民旅游休闲的需要。
(一)旅游领域的主要事务类型划分——基于产业链视角
根据具体属性、存在形态、影响范围等不同划分标准可以产生不同的旅游产品和服务类型。引入产业链视角有助于更清晰地划分出旅游领域的主要事务类型。广义的旅游业产业链主要是指，从上游投入生产到下游销售消费过程中各个环节涉及相关主体与连接关系的集合。在前人研究的基础上，本文从经典的上中下游链型结构出发，结合旅游业的特性刻画旅游业产业链，详见图1。
图1 旅游业产业链图
如图1所示，旅游业主要涉及四个环节，即上游旅游资源保护与开发、中游旅游产品/服务生产、下游旅游产品/服务销售以及终端的旅游消费。具体来看，上游环节包含旅游资源普查与保护、旅游资源规划与开发、旅游立法与标准制定、旅游知识教育与科普、旅游交流合作与宣传、旅游监管执法六大部分；
中游环节包含旅游餐饮服务、旅游住宿服务、旅游交通服务、旅游景区观光、旅游商品购物、旅游娱乐服务、旅游信息服务、旅游安全服务八大部分；
下游环节包含旅游商品经销和旅游中介服务，其经销商和服务中介掌握着大量的游客信息资源，是连接旅游生产和消费的重要桥梁。随着主客共享、全民参与的全域旅游时代加速到来，外来游客-本地居民二元划分的界限逐渐模糊。
整体来看，整个产业链不是呈现一种单线的关系状态，比如上游的旅游监管执法并不只是针对中游环节旅游产品和服务的供应商，而是整个旅游业的从业者和消费者；
中游提供旅游餐饮服务的餐饮业可以面向下游的旅游商品经销商、服务中介，也可以直接面向广大的消费者群体进行宣传销售。
(二)旅游领域政府购买的事权界定——基于六大特征指标组合
合理划分出政府购买旅游公共服务的事项范畴，首先需要明晰旅游领域属于政府公共事权的内容，在此基础上进一步明确其中适合政府购买的事项包括哪些。根据使用的竞争性、消费的排他性和效用的可分割性三要素的强弱可以将产品类型划分为公共产品、准公共产品和私人产品。本文借鉴傅才武(2015)[43]对于公共文化产品类型划分的研究成果，按照六大特征指标来明晰旅游领域政府事权与支出责任的划分。六大特征指标包括需求侧的竞用性程度、排他性程度、效用可分割性程度和供给侧的可经营程度、目标群体可识别程度与收益预期稳定程度。凡是竞用性程度、排他性程度与效用可分割性程度弱且可经营程度、目标可识别程度与受益预期稳定程度低的事务可划分为公共品，由政府进行财政全额拨款保障支持；
反之则为经营性产品，交由市场机制进行调节供给；
若是各方面属性介于两者之间的混合性准公共品，视实际情况灵活采取财政补贴差额保障、市场供给等混合方式进行支持(详见表1)。
表 1 旅游主要事务政府职责划分与财政保障方式表
由表1可知，在整个产业链旅游服务供给上政府与市场力量互补分工，按照六大特征指标组合筛选，旅游资源普查与保护、旅游资源规划与开发、旅游立法与标准制定、旅游知识教育与科普、旅游交流合作与宣传、旅游监管执法、旅游交通服务、旅游景区观光、旅游信息服务、旅游安全服务十大类别，被归为公共品或准公共品属性事务，进入政府公共事务范畴予以财政保障。在旅游公共事务范畴内，适合社会力量承担、需政府购买的类项主要是具有一定技术性、可经营性的公共品和准公共品，具体包括：旅游资源规划与开发、旅游知识教育与科普、旅游交流合作与宣传、旅游交通服务与旅游信息服务。
以旅游信息服务与旅游安全服务为例，旅游信息服务可以同时由政府和市场供给，但政府提供的旅游公共信息服务有别于单个旅游企业或者旅游从业者提供的旅游企业信息或经营信息，其提供的是旅游目的地或多个旅游业态的整体信息，具有强烈的公益性和外溢性特征；
同时该项服务偏微观事务性，各地政府可以根据实际情况选择直接生产或者政府购买方式供给。而旅游安全服务带有突发性、复杂性、广泛性特征，旅游安全事件的防控、救援和保险系统必须是由政府主导的社会联动机制共同解决[44]，不宜也不易开展政府购买。
当前我国进入全面建设社会主义现代化国家新阶段，开展政府购买旅游公共服务工作能够加快转变旅游发展方式，促进旅游公共服务提质增效，构建旅游业新发展格局。
(一)“十四五”时期推行实施政府购买旅游公共服务迎来有利窗口期
当前大力推行政府购买旅游公共服务政策的外部条件利好，主要体现为：一是旅游业高质量发展为政府购买旅游公共服务提供现实诉求。当前，我国旅游业正处于重要战略机遇期，尤其是催生出的巨大散客市场倒逼旅游公共服务的内容个性化、供给方式多元化。
二是前人研究为政府购买旅游公共服务提供理论基础。国内外学界关于政府购买公共服务颇为丰富的研究成果，可为我国旅游公共服务多元化供给的理论创新和实践改革提供一定共性的思想原则；
同时，关于旅游的公共性、旅游公共服务供给责任与供给模式等研究文献也可提供带有旅游特性的指导思路。
三是现有政策法规为政府购买旅游公共服务提供政策保障。《中华人民共和国旅游法》(2018年10月26日第二次修正)、《“十四五”文化和旅游发展规划》(文旅政法发〔2021〕40号)等政策文件陆续出台，在国家“一带一路”建设促进更高水平对外开放的时代背景下，旅游公共服务迎来新机遇；
同时，《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)、《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》(国办发〔2015〕37号)、《政府购买服务管理办法》(财政部令第102号)等系列文件也为推行政府购买旅游公共服务提供了外部政策环境。
(二)推动实施政府购买旅游公共服务的具体策略
一是政策赋责，加快建立健全政府购买旅游公共服务机制。在顶层设计上，文旅部应对接政府购买公共服务已有制度安排，出台制定专门的购买旅游公共服务的政策意见，明确政府供给旅游公共服务的相关责任，明确购买旅游公共服务的指导性目录。在地方实践上，各地文旅行政部门应积极将旅游公共服务购买工作纳入地方整体的旅游发展规划中，特别是在京津冀、长三角、粤港澳大湾区等经济发达、旅游发展旺盛地区开展区域试点，在实践探索中细化明确政府购买旅游公共服务的购买内容、购买流程、购买主体和承接主体相应责任权益等要求，以地方经验推进中央政策的进一步完善。
二是资金赋力，加大政府购买旅游公共服务投入。首先，转变政府旅游投入方式，在旅游发展基金分配上，专列政府购买旅游公共服务项目，鼓励地方财政设立旅游公共服务发展基金、政府购买旅游公共服务基金等，扩大财政用于政府购买旅游公共服务的资金比重。其次，注重政府购买旅游公共服务的绩效评价，提高购买资金的使用效率，加强购买项目前期成本核算和风险评估，科学完善政府购买旅游公共服务的预算编制，探索购买项目绩效评估结果与预算编制、合同资金支付挂钩的方式，以绩效促质量。
三是技术赋能，均衡旅游公共服务供给结构。建立服务精准适配机制，把握数字化、网络化、智能化发展机遇，推进“互联网+政府购买旅游公共服务”。一方面，构建人群全面覆盖、信息全程跟踪、供需精准匹配的旅游公共服务智慧购买平台，开发贴近残疾人、老年人、儿童、孕妇等特殊人群的无障碍式智能服务产品，定制适应散客人群的移动式智能服务产品，提高旅游公共服务人群普惠化水平。另一方面，加快5G、区块链、VR/AR、物联网、人工智能等创新科技的渗透应用，鼓励跨区域间的数据开放和信息共享，强化数据挖掘和算法识别技术创新，研制面向老少边穷地区的便携式智能服务产品，丰富旅游公共服务产品矩阵，提升旅游公共服务区域均等化水平。
四是游客赋权，提升购买旅游公共服务供给质量。建立游客全流程参与购买旅游公共服务机制，充分赋予游客事前选择权、事后评价权和全过程监督权。以“线上旅游公共信息服务平台+线下游客服务中心”为基点，开通游客旅游公共服务需求表达和评价投诉的便捷通道，充分保障游客对购买服务的选择权和评价权；
与此同时，加强旅游公共服务购买的产品目录、购买标准、绩效要求、评估结果等信息披露，推动购买旅游公共服务的规范化，有效保障游客的监督权。此外，还可以委托第三方机构进行购买项目绩效评估，将游客服务满意度评价纳入绩效评估的重要考核指标，倒逼旅游公共服务供给质量的优化。
