探讨预算绩效管理问责机制存在的问题及优化路径
时间：2023-02-21 10:50:07 来源：千叶帆 本文已影响人
王虹
广东中穗会计师事务所有限公司
全面预算绩效管理工作,是推动我国管理结构和管理水平现代化的有力举措,是推动国家实现有质量发展的重要手段。二零二一年四月,国务院办公厅颁布的《有关继续深入预算管理制度变革的若干意见》(国发〔2021〕5号)则已就"加强计划实施和绩效管理工作,提升计划社会约束力"作出更加详尽的战略部署。在此背景下,深刻了解预算绩效管理工作责任研究情况,并在此基础上深入研究其机制所产生的问题与成因,将有助于打破预算绩效管理工作责任追究的困局,并有效完善预算绩效管理工作的奖惩与约束制度,进而完成由"花钱要问效"向"问责不力"的延伸与推进。
(一)预算绩效管理问责内涵
预算绩效管理的问责制度作为一个激励约束制度,在整个管理流程中必须回答"谁要问、向谁提问、凭什么问、如何说"这一系列问题,与具体的监督检查内容相对应,与行政监督检查责任主体、行政监督工作问责主体、行政监督工作依据、行政监督工作手段等相对应。从狭义上讲,预算绩效管理的问责归纳为:为提升我国国家财政资金使用效果,财政机关及主管部门按照《预算法》、《预算绩效管理工作问责制度》等有关法律法规和规范性文件精神,并根据财政部门计划绩效考核结果,对下级政府、本级重点预算单位以及有关责任人的计划绩效管理过程实施问责。伴随我国社会主义现代化建设和全面预算绩效管理工作的进一步推进,政府预算绩效管理工作责任追究也有了更新的内容。一是政府问责主体多样化,按照问责主体和地方党政部门的责任归属关系,分为共同体监督检查的主体与非特异性监督检查的主体,其问责主体从总体上呈现多问责主体的特征;其次是问责对象明确,包含资金使用单位、政府有关负责人、资金分配的主管机关和负责人;三是政府询问依据的丰富,政府询问立法和政策性文件的依据,除了财政部门和计划行政部门使用相关制度的文书之外,还包含政府给与另外多重问责主体问责权利的立法和政策性文件;最后,问责方式丰富,不仅在种类上、内容上得到拓展和丰富,它涉及诫勉问责、考核评选先进工作、行政管理等,由单纯惩罚的手段转向奖励惩罚并举,需要提及的是,很多对不能直面进行惩罚的问责主体,采用审计发现情况调查结果报告机制、对全国人大和社区的调查、监察制度等方式行为,本身就存在着要求行政问责对象必须进行解释回答的属性,在广义问责手段的范畴之内。在对广义与狭义范畴内进行比较后可以发现,全面预算绩效管理的大背景正在逐步由"预算绩效问责"向"全面绩效管理问责"的理念转变。
(二)预算绩效管理问责的作用机制
从问责作用机理上讲,首先要明确问责主体和对象,明确双方的身份和权责,以实现绩效为始终目标,根据政策文件,绩效责任认定发生在事前评价、事中运行、事后评价各个环节的绩效信息,问责主客体做出任何决定后,问责决定都需要得到有效落实。整个过程呈现出"明确责任—产生责任信息—认定责任—落实责任—强化责任"的良性循环,能够不断促进预算绩效的提升。
(一)问责主体力量不均,主体间协同乏力
预算绩效问责主体问题就是"谁来问责",通过对当前责任机制现状分析发现，执行绩效问责的主体能力不均,也导致实际技术操作中存在较大问题,无法将问责机制的价值充分发挥出来。同体问责是政府职能的重要实现机制,是国家行政机关负责自我监管能力和行为的集中体现,但在政府预算绩效管理同体监督检查主体中,法律规定中行政问责主体为人民政府和主管部门,其自身身处党政层级体系,直接参与预算绩效管理工作,其"问责主体与被问责对象"身份交叉的现象也时有发生;例如,政府财政等有关机构必须对项目绩效实施监控考核,并同时进行责任追究,也可能产生由于项目绩效控制机构运行中出现问题,引起责任追究。各部门在长期的投资管理、拨付和使用过程中存在利益关联的现象较为普遍,对绩效问责的客观性也有一些限制,因此审计、检察等政府机关,在预算绩效监管问责中的参与度也将逐步提高;例如,过去,审计机关对计划执行情况和其他财务收支的审计基本没有项目绩效的要求,财政依赖关系使其利用会计揭示问题、挖掘问题根源的作用有限,往往无法起到向责任追究提出依据的职能作用。近年来,异体问责受到重视,但异体问责长期失语缺位,如部分地区人大、政府在对国家预算绩效监督与问责领域的介入程度不足,形式感强,专门针对地方政府及部门预算绩效问题而进行研究咨询、质询的案例不够广泛,对绩效持续跟踪监督不力,第三方机构执业资质不齐等,其独立性不高、专业化不够,监督问责作用发挥不出来。
目前,多元绩效问责主体的有序参与、协调配套存在困难。每个问责主体之间各有自身的问责制度依据和问责评价机制,但之间缺少有效的整合与连接,从而导致问责秩序混乱,问责缺位、重复追责的情形时有发生,政府问责资源的长期闲置。多元问责主体之间缺乏细致入微的轻重缓急和协调配合机制,导致协同乏力。
(二)问责客体不清,责任意识淡薄
预算目标的问责内容范畴划分与责任厘清至关重要,近年来，预算与绩效管理体系改革在推行过程中，问责对象范围不断扩大,暴露出了更多问题。一是在预算绩效控制部分的职责界定不清,比如牵涉多个部门工作的项目,事前没有严密的权责界定机制,发生问题时会横向部门间、上下级间互相推诿。二是部门与个人权责、机关主管与普通员工权责难以清晰界定,各地在"问责情形、方式"部分都列出了对预算单位触发的绩效监督工作的情况和具体监督检查工作方法,而仅有在河北省和借鉴河北省的杭县,分别列举了对责任人监督的情况和方法,很多其他地方政府无法清楚区分和界定政府机关责任与个人权责,使得背锅式的政府问责、躺枪式问责时有发生。
预算绩效管理机关领导和工作人员习惯围绕工作努力的考评模式,难以接受政府围绕"满足公共利益"对公共服务和社会效益考评,习惯于以行政失误问责,难以接受"惩恶、治庸、罚劣"的绩效问责,缺乏对提高政府预算业绩的热情与主动性,因责任不清等原因造成自身利益受损,对预算绩效管理问责机制产生抵触情绪。
(三)操作及技术层面受限制
问责材料数量对问责材料效果的作用也比较直接。在管理层次上,预算绩效管理是预算绩效管理工作的基础,是对预算绩效管理工作问责的出发点与归宿,是直接联系问责主体与对象关系的工具纽带;绩效目标审计由于审计工作量大、审计时间段长、专业水平参差不齐等原因,造成审计工作流于表面,从而降低了绩效目标审计结果的可靠性,干扰了后续事中监控和事后评估环节结果的准确性。目前,多数地方政府与行业预算的绩效评价指标体系与框架设计水平差不齐,绩效准则也难以统一,部分地方政府在指标数量选取、界定、量化指标分配、个性指标体系设定等方面能力不足,严重影响了绩效责任研究工作的有效实施。从技术层面,由于预算绩效管理系统信息化建设较为落后,进而影响了有效收集预算绩效的信息。
(四)绩效问责方式规范性差
绩效行政问责方法从模式的简单逐渐走向了多样化,导致行政问责方法在使用上没有规范性和灵活性,最终环节预算绩效管理制度的行政问责方法流于形式,无法履行绩效责任。从各地政府的问责案件中可以看出,惩罚性措施在实际问责中使用较多,而奖励措施则使用较少;在预算调减上,强力单位的有领导批示的工程项目资金难以削减,薄弱单位的工程经常出现资金被压;选择问责方式被认为影响较大,部门主管及一把手的建议对问责起很大作用。预算绩效的问责主体层次低、对问责的运用,约束力并不高、对预算绩效管理问责的公开程度低、对结果运用外部监督不力等,都是造成问责机制不健全、不规范的原因。
(一)均衡多元问责主体力量
首先需要明确的是,由谁来问责,根据不同的工作开展和资金使用情况来确定相关责任人,要求在日常工作开展过程中,责任人能够充分承担个人的工作职能,对各项工作的开展和资金的使用进行管理,保证各主体间的相对独立性与力量均衡性。从立法层面赋予除财政部门外的其他经济主体问责资格,并明确将人大、审计、公众服务作为将行政问责单位列入政府预算绩效管理及行政问责等有关管理制度的重要内容,以提高政府行政问责的公信力。其次,调整完善责任人员的职责分配,面对实施同体问责,组织内部人员对执行主体进行监督,通报工作开展的具体进展情况,要求相关责任人根据标准流程,加强对自身工作开展情况的关注并作出相应处理;在异体问责的执行过程中,外部专门监督人员对工作开展过程中出现的不当现象进行处置,提高工作质量的有效性。增强社会责任行为主体的独立性与专业性,增强责任追究的力量;比如,在立法工作时,部门应充分发挥董事会和执行工委的职能作用,建立部门预算绩效评价制度与问责委员会,也可参考英国的经验,定期抽取部门内部人员进行工作小组交流,了解各部门的绩效和风险状况,提供帮助建议。
(二)完善问责客体责任认定,提高预算绩效责任意识
在当前的发展过程中,需要明确预算绩效问责对象,将责任明确落实到个人或团体,让个人充分了解在实际工作开展过程中应该承担何种责任,切实提高工作的效率和质量,促进当前部门的发展。组织部涉及的工作内容和相关人员较多,在工作开展中,必然需要明确对象自身的责任,资金使用必须规范管理,申请使用部门资金的申请,由领导审批,确保资金使用的正确性。为推进责任还可参考国外经验,采用绩效协议体系层层明确各单位和个人的职责,同时采用项目业绩改进机制,根据业绩任务确定项目负责人,并以协议形式明确项目进行审议,理清客体责任,追根溯源。
良好的行政文化氛围、以及绩效文化中的社会责任,对于改善的绩效责任意识都有很大影响,如国家组建国家绩效评价委员会,制定的《建立顾客服务标准》等文件明确政府执行的"顾客至上"理念,将问责制度采取试验示范的形式逐步实施,推进政府内部绩效氛围与社会责任意识的提升,将有效提升政府部门对预算绩效与行政问责的接受度。
(三)加强绩效管理操作和技术
总结国内外经验发现,要想提高绩效问责依据的质量,就必须强化绩效管理运行水平,提升信息化应用水平。制定预算绩效目标，将制定的战略规划递交相关管理与计划办公室,并把任务计划转变为月度业绩目标;各部门在制订战略规划时,进行深入的探讨,并与其他部门开展多方面的协作和交流,确保战略目标的科学性。为此,应将加强年度预算绩效计划与国民经济的五年计划和中期财力计划的有机整合,使绩效目标更趋完善,更趋理性。预算绩效评价基础环境,促进支出标准和项目管理库建立,为业绩工作目标和预算绩效管理工作提供基础,完善地方分行业、各部门绩效指标体系,提高部门制定发展目标的水平。加快预算绩效信息化,可以在山西、云南等试点经验上进行加减,引入大数据、云计算等信息技术,实现各部门在绩效管理流程、管理衔接、信息标准、数据整合,甚至国家的管理信息汇总制度等领域的集成。
(四)规范绩效问责方式应用
首先,在立法方面,建立执行绩效控制责任研究的法律体系,进一步明确多元问责主体、问责对象、问责依据、情形等内容,为地方统一开展政府预算绩效管理责任研究提供法制保障,为出台地方条例和措施提供政策指引。其次,健全国家预算绩效问责公开制度,加强政府问责监管,既要推进政府绩效目标公布、计划制定公布、预算执行公开、政府绩效评价公布,也要将绩效问责办法公开、结果公开、执行公开。具体而言,各地可先在预算部门门户网站开设专栏,公布项目问责的实际情况,问责后可逐步公开通报批评的部门和项目名单。最后,政府给公众设置绩效问责反映渠道,对于问责结果中的疑问可与有关监管部门进行交流,以保证结论的准确。
综上所述,预算绩效管理工作问责对增强政府预算绩效管理工作的激励与制约,对提高预算绩效管理工作品质不可或缺,同时也反映了国家治理能力和水平。当前,中国的绩效监管问责刚刚开始,实施的难点在于问责主体、对象、依据和方式,同时相关法律和制度还不完善,问题也比较多。因此,加强项目目标的责任研究,要深入了解当前我国经济管理体制现代化的推进情况以及预算绩效管理制度变革与发展所处于的新阶段,在运用现有研究成果的基础上,通过深化改革全面激励约束制度,充分发挥预算绩效管理制度责任追究的力量。
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