对进一步完善代建制管理的政策建议
时间：2023-02-22 11:15:05 来源：千叶帆 本文已影响人
王诗祥 余智囊
(淮河水利委员会治淮工程建设管理局，安徽 蚌埠 233001)
在计划经济体制条件下，我国政府投资建设项目基本都是采用指挥部式的组织模式，参建各方主体责任不明确，经常出现“投资无底洞，工期马拉松，质量无保障”的现象。
改革开放后社会主义市场经济体制逐步形成，政府投资建设项目的建设管理体制也发生深刻变化，逐步建立了工程建设监理制、招标投标制、项目法人制、合同管理制制度。随着改革开放的深入，开始推行代建制、工程总承包(EPC)、项目管理承包(PMC)和全过程咨询等制度改革。代建制在我国探索推行以来取得了一定的成效，但在法制、体制、机制和专业化、规范化、市场化环境等方面也存在一些发展障碍，需要进一步完善相关配套制度设计。
代建制是相对于自建制而言的。
2002年建设部 “政府投资工程管理方式改革”课题首次提出以“代建制”改革现有政府投资工程管理模式。2003年建设部出台《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》，于2005年、2006年相继发布《建设项目工程总承包管理规范》《建设工程项目管理规范》。2004年国务院出台《关于投资体制改革的决定》(以下简称《决定》)，明确提出对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”。
2004年财政部出台《关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》，就代建项目的投资计划、资金拨付、竣工财务决算与资产交付、代建管理费标准等进行明确。
2016年《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》提出要“进一步完善政府投资项目代理建设制度”。2017年《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》提出要完善工程建设组织模式，加快推行工程总承包，要培育全过程工程咨询。
2019年国家发展改革委和住房城乡建设部出台《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》。
2.1 政府组建专业机构管理模式
安徽、珠海等地推行政府主导，组建具有专业化管理能力的常设管理机构，按事业单位管理，对所属行业政府投资项目进行建设管理。
2.2 项目管理公司竞争模式
重庆、浙江等地推行由政府设置准入条件，培育具有较强经济和技术实力，有良好建设管理业绩的项目管理公司，市场化运作，通过公开招标择优选择。
2.3 政府选定入围公司模式
上海、武汉等地推行由政府筛选入围若干家具备较强实力的项目管理公司，对特定建设项目进行代建管理。
水利部高度重视水利行业代建制推广工作。2006年12月，水利部出台的《水利工程建设项目验收管理规定》中明确了项目法人，包括实行代建制项目中，经项目法人委托的项目代建机构。2009年水利部出台《关于进一步加强水利工程建设管理的指导意见》，提出积极推进项目代建制和委托制，鼓励发展专业化的项目建设管理机构，对工程建设进行全过程或若干阶段的专业化管理。全国相关省份陆续开展了水利工程代建制推广工作。2002年浙江开始在水利工程项目中推广代建制，由项目法人通过招标选择项目建设管理单位，受委托按合同对乐清白石水库、苍南桥墩水库等除险加固工程的实施阶段进行现场管理，主要是质量、安全、投资、进度等目标管理，取得了良好的效果。
南水北调项目涉及单元工程众多，在工程建设中主要采取的建设管理模式为直管、委托和代建制三种。2004年国务院南水北调办出台《南水北调工程代建项目管理办法(试行)》，并在3个标段推行代建制，项目法人通过招投标方式选择3家项目建设管理单位并签订代建合同，每家项目建设管理单位管理1个工程标段，该标段的监理、设计合同与项目法人签订，其余合同与项目建设管理单位签订。
部分省份专门制定了水利工程建设项目代建制管理办法：2010年湖北省出台《水利工程建设项目实施代建制暂行办法》；
2013年江苏省出台《水利工程建设项目代建制试行办法》；
2014年山东省出台《公益性水利工程代建制试行办法》等。
2015年水利部办公厅出台《关于水利工程建设项目代建制管理的指导意见》(以下简称《意见》)，至此，水利工程建设项目代建管理制度初步建立。
4.1 完善政府投资体制，规范政府投资行为
《决定》提出加快推行代建制，目的是要加强政府投资建设项目管理，重要举措是改进项目建设实施方式。
4.2 严格招标投标制，预防腐败
《决定》和《意见》提出通过招标等方式，选择专业化的项目建设管理单位。目的是规范项目建设管理单位的选择程序，项目建设管理单位根据委托合同进行招标，选定勘察设计、施工总承包、建设监理及主要设备、材料供应商等，预防自建制监管一体化的弊端，设置“隔离墙”以期有效预防腐败。
4.3 培育项目建设管理专业化队伍
推行代建制的前提是选择专业化的项目建设管理单位。项目建设管理单位必须具备与工程建设规模相适应的管理能力、经验和资源，以及相应的管理技术和水平，以科学合理控制项目的投资、质量、安全和工期。
4.4 代建制为建设实施代建
《决定》和《意见》明确指出：代建制为建设实施代建，对建设项目自施工准备至竣工验收过程进行管理，不包括项目立项阶段的前期工作，不是全过程代建。
5.1 明确项目建设管理单位的法律地位，规范代建合同示范文本
现阶段项目建设管理单位在国家基本建设程序中的法律地位、法律责任未明确。委托方通过委托代建合同可以转移民事责任，但行政责任和刑事责任则无法通过合同转移。建议尽快修订《中华人民共和国建筑法》《建设工程质量管理条例》《建设工程安全生产管理条例》等法律法规，明确项目建设管理单位的法律地位和法律责任。
政府投资项目都涉及公共安全和公众利益，项目建设管理责任重大，为避免出现项目建设管理单位承担义务多、责任大而管理权限小的弱势局面，建议有关部门尽快出台委托代建合同示范文本，规范双方的权利和义务。
5.2 处理好代建制与全过程咨询的关系
目前的代建制仅限于建设实施代建。项目建设管理单位不参与建设项目的决策阶段事务，对项目的管理目标具有一定的局限性。建议鼓励有条件的建设项目积极推行决策阶段、实施阶段和运行阶段全过程咨询，真正实现科学决策、科学管理。
5.3 处理好代建制与监理制的关系
建设监理制是国家强制推行的一项管理制度，初衷是弥补建设单位管理能力不足问题。在代建制模式下，委托了专业化的项目建设管理公司，是否还需要委托监理，如何协调和平衡二者的关系与责任？建议修订有关法律法规，明确代建制模式下可不再委托建设监理，以减少管理职责交叉，提高建设管理效率，节约资源和费用。
5.4 把好项目管理单位的市场准入关
现阶段的项目建设管理单位的所有制性质、专业侧重、规模大小、信用等级良莠不一，为确保项目建设管理质量和效益，建议加强对项目建设管理单位及专业人员的资质、职业资格管理和信用评价，把好市场准入关。
5.5 科学设置代建费的合理预期
按照财政部的相关规定和各地代建制实际情况分析，现阶段代建费标准一般都是参照建设管理费标准通过市场竞争取费，实际的代建费与管理责任和投入不匹配，这不利于提高项目建设管理单位参与代建制实施的积极性和主动性，不利于提升项目建设管理单位专业化规范化水平，不利于代建制的健康发展。建议实施代建制的项目在取消施工监理的同时，参考建设管理费加部分建设监理费的标准通过市场竞争取费。代建制的标的是管理服务，应以综合服务能力和水平参与市场竞争，在提高投资效益的同时提高管理效率，实现代建费的合理预期。
5.6 有效防控代建制的风险
代建制的风险主要包括项目建设管理单位管理不善导致的项目建设投资、质量、进度、安全等预期目标损失的风险，以及项目建设管理单位自身承担损失风险的能力。为有效预防代建制风险，必须明确其法律责任，建议参照有关监理责任模式，规定项目建设管理单位对工程建设项目中的目标损失承担连带责任，同时，国家层面大力推行工程保险制度，有效降低建设市场责任主体风险度。
5.7 积极探索代建制、项目管理承包(PMC)与工程总承包(EPC)协调发展
项目管理承包(PMC)指项目管理承包商接受委托对工程项目进行全过程项目管理，包括项目策划、项目立项、选择EPC承包商等，并对设计、采购、施工、试运行进行过程管理。我国目前还没有出台项目管理承包(PMC)相关规范。
工程总承包(EPC)是指依据合同约定对建设项目的设计、采购、施工和试运行实行全过程或若干阶段的承包。
代建制侧重于实施阶段项目管理，项目管理承包(PMC)侧重于全过程项目管理，也可以分阶段管理，与全过程咨询类似，工程总承包(EPC)侧重于全过程承包，也可以分阶段承包，三者各有侧重。应结合建设项目特点与各地各行业实际，全面推行代建制、全过程项目管理和工程总承包，让项目建设管理相关制度建设在法制化、专业化和规范化的统领下协调发展。
代建制作为建设投资管理体制领域正在实施的一项重大改革，必须通过不断探索，深入研究，勇于实践和科学决策，实现我国建设项目管理持续高质量发展。
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