宁德市园林绿化管理政府购买服务分析及建议以宁德市本级园林绿化管养为例
时间：2023-02-22 13:50:07 来源：千叶帆 本文已影响人
王招旺
养护管理是园林绿化工作的重要内容，俗话说“三分种植，七分管养”，可见其重要性。宁德市自2014年创建国家园林城市以来，城市绿化面积一年比一年多，如何将绿地管养市场化工作逐步完善，不断提高绿地的养护质量，是宁德市园林工作者面临的重大课题。
根据党的十八届三中全会精神，实行政府购买服务，是以市场化竞争机制向社会购买服务。园林绿化管理政府购买服务，是以“优化资源配置，强化资金管理，提高管养水平”为目标，通过政府购买服务，提供高质量的绿化管养服务。根据福建省政府和宁德市政府关于推进政府购买服务的有关规定，为推动政府职能转变，深化公共服务改革，提高公共服务质量，自2016年以来，宁德市本级园林绿化养护开始实行政府购买服务，提升了宁德市园林绿化精细化管养水平，同时也存在一些问题。
本文根据宁德市绿化管养实际情况，对宁德市绿化管养工作进行政府购买服务之后产生的问题，以及如何进一步强化政府购买服务进行解析探索；
对建立宁德园林绿化养护管理理论提供参考依据，促进完善宁德市绿化管养制度及考核机制，对以后提高宁德市绿化养护质量及管理水平提供帮助，为将来宁德创建国家生态园林城市提供借鉴。
目前宁德城区园林绿化养护主要分为三大部分：市本级绿化主管部门负责东侨区红线宽度24米（含）以上的道路及相邻街旁绿地、公园等绿化管理工作；
蕉城区绿化主管部门负责蕉城区范围内园林绿化管理工作；
东侨区绿化主管部门负责东侨区红线宽度24米以下的道路及相邻街旁绿地、公园等绿化管理工作。市本级绿化主管部门对蕉城区、东侨区的园林绿化管理进行工作指导。
1.绿化养护规模范围
目前宁德市本级绿地养护面积1877393 m²，行道树11994株，立体绿化7166 m²，绿雕450 m²，时花640000株。养护范围：东至金马路与学院路、南至万安路与塔南工业区、西至宁川路（不含）、北至天山路与东湖路。包括闽东中（东）路、南（北）湖滨路、兰亭路、华庭路、尚德路、和畅路、金马北路、福利路、学院路、天山路、清源路、万安路（宁川路口以南段）、天湖东路、福宁路（兰田村红绿灯以南段）、塔山路、支提路、国宝路、富春路、薛令之路、金川路、侨兴路、光华路东段、石湖路Ⅰ标段、惠风路、万安路街旁绿地、北湖滨路街旁绿地、宁德时代广场；
南（北）岸公园、大门山公园、兰溪公园、南（北）港公园、镜台山公园、人民广场、高架桥下绿化景观带、东湖福道、三都澳迎宾馆绿地；
城区内公建立体绿化、绿雕（含花卉更换），市区重点地段时花布置等。
2.购买服务方式费用
2016年10月开始宁德市园林绿化管理实行政府购买服务面向全国进行公开招标，采用综合评分法确定中标企业。购买服务合同金额包含日常养护费、补植费（日常养护中造成苗木死亡的，应按同品种同规格同数量进行补植）、清理垃圾费、管理费、人材机费用、工具费、设备费、临时突击费、风险金、意外险、工作协调费、事故处理费等管养期间产生的一切费用。
3.绿化养护主要内容
养护期间的草皮、地被、灌木、乔木、绿篱、行道树、立体绿化、绿雕、花卉的整形修剪、施肥洒水、扶树支撑、松土除草、清理死株、病虫害防治和养护企业开始接手后出现的乔灌木、地被、草皮、垂直绿化、灯光、喷泉、建筑小品、管道、垃圾桶、停车场、木屋、公厕、园路、座椅、路牙、地砖、栈桥、树穴、挡车桩、花池等配套设施属于日常养护工作，应维持现状，若有缺损中标企业无条件补植、维护、更换，费用包含在养护承包费用内由中标企业负责。
4.绿化养护考评方式
依据《市本级城区绿地养护方案》《宁德市城区绿地养护考评细则》进行考核评分，考评采取随机与机械相结合的抽查法抽取样点，比照《宁德市城区绿地养护评分表》进行逐个样点评分，独立公园、独立道路及完整的独立成片的绿地作为评分单元，每个单元抽取具有一定代表性的样点，单元内平均分取算术法计算，总平均分按单元权重加权平均法计算。实行百分制，得90分（含）以上，全额拨付当月养护费；
当月得分在90分以下的，每扣1分扣相应月养护费总额的2.5%。
通过几年实践，宁德市园林绿化管理政府购买服务取得了一定的成效，也积累了相应的经验，但对于经济发展较为滞后、园林绿化起步较晚的宁德来说，绿化管养进行政府购买服务仍面临一些困难与问题，主要表现为：
1.绿地养护定额标准较低
由于宁德市园林绿化工程一定程度上仍旧存在“重建设轻管养”的观念，目前没有制定公共绿地养护定额标准的相关依据，园林绿化养护专项经费没有做到与时俱进，一定程度上制约了宁德市园林绿化成果的巩固与发展。虽然市本级绿地养护单价从2016年的5.5元/m²提高到现在的8.5元/m²，行道树养护单价从2016年的52元/株提高到现在的60元/株，但与省内其他地市相比，宁德市公共绿地养护定额标准差距仍然较大，目前也未实行园林绿化分级养护。近几年，随着宁德市经济迅猛发展，人工、材料、机械成本不断增加，以及对园林绿化养护质量要求更加精细化，现有绿地养护定额标准难以适应正常养护的需要。
2.违法转包分包风险较高
宁德市园林绿化管理政府购买服务面向全国公开招标，采用综合评分法确定中标企业，投标企业不受地域限制，而宁德经济发展相对落后，园林建设起步相对较晚，本地园林绿化企业较少，且综合实力较强的大型园林企业少之又少，普遍竞争力不强。市本级绿化养护政府购买服务多次招标，大部分由综合评分高的外地有实力的园林企业中标。然而宁德绿化养护定额标准相对较低，中标企业为了利润最大化，可能采用转包、违法分包形式转给本地养护队伍管理，从而赚取一定比例的“管理费”，并没有真正意义上带来先进的园林绿化管理经验和技术，未能充分体现中标企业的管理养护综合实力，一定程度上阻碍了宁德市绿化养护水平的提高。
3.绿化养护企业投入较少
在园林绿化管理政府购买服务公开招标过程中，由于市场竞争激烈，养护企业对于宁德本地绿化养护市场不够熟悉、经验不足，存在挂靠企业盲目应标可能，为达到盈利目的，养护投入的人力、物力、财力并没有按照投标文件响应的配备，随着人工成本的不断增加，个别养护企业为了追求更多的利润，在实际养护中采取偷工减料，影响养护质量。
4.养护人员技术水平较低
养护企业养护人员大多雇佣宁德本地农民工，存在年龄大、专业技术水平低等问题，且绿化养护工人多从事种植农作物或蔬菜，对园林植物知识比较匮乏，专业水平相对偏低，大多只能做保洁、除草、施肥等简单而又技术含量低的工作，且绿化养护工人不稳定，流动性非常大。养护企业园林技术人员少，平时多为现场指导，对养护人员开展技术培训方面做得不够，无法有效提高养护人员技术水平，难以达到养护规范要求。
5.绿化管养制度不够健全
宁德在园林绿化管理制度、标准规范体系建设等方面还比较滞后，存在一定薄弱环节，目前还未制定本地园林绿化养护方面的管理办法和质量标准，以及养护企业考评办法等相关文件，没有明确的标准可以参照，对进一步提升园林绿化管养水平造成一定阻碍。从宁德市实行绿化管养购买服务情况来看，配套的规章制度没有跟上，也形成了一些绿化管养盲区，管养质量水平还是不够理想。反观其他先进地市，专门出台一系列关于绿化管养的标准和规定。这些标准与规定内容全面，涉及绿化管养各个环节，能够作为专业依据，为绿化管养工作提供机制保障，有效地避免行业纠纷，确保了管养精细化。
6.养护考核办法不够完善
目前宁德市园林绿化养护考核方式主要采用评分制，由园林绿化管理部门成立考评组，考评组每月检查评分，以总平均分作为考评结果计算当期养护费。由于宁德市本级负责管理的城市公园、道路绿地较多，而市本级未设立专门公园管理机构，且市本级园林绿化管理部门编制十分有限，真正参与绿化养护管理的人员只有五六人，绿化养护专职管理人员严重不足，平时要兼顾整个市本级绿化养护工作，养护管理工作不能时时、事事跟踪到位，造成考评工作有时存在准确性、客观性不足的问题，分值有时无法充分客观地体现实际养护质量。同时，宁德市绿地养护考核办法里只有惩罚措施，没有奖励机制，调动养护企业的工作积极性办法不多。
7.灾后修复经费不够及时
宁德为台风、暴雨、霜冻多发区域，历年来相关自然灾害对园林绿化造成了严重破坏。为尽快恢复城市景观，主管部门时常要求养护企业立即进行抢险修复。灾后抢险修复期间，养护企业需投入大量的人力、物力、财力，而财政没有安排园林绿化自然灾害抢险修复专项资金，申请灾后修复资金需要一定时间流程，致使灾后修复经费无法及时拨付养护企业，一定程度上影响了养护企业的工作积极性。
8.在建工程监管不够严格
目前宁德市没有专门设立园林绿化工程质量监督机构，园林绿化实行分级建设管理，建设主体多元化，市本级、蕉城区、东侨区及其他园林项目业主单位按年度城建项目计划表实施建设。个别绿化项目施工过程疏于监管，存在回填垃圾土、种植断头苗、苗木未脱袋种植、苗木规格不达标、自然期养护不到位等各种问题，而大多绿化工程自然养护期为一年，期满之后按程序就要移交绿化管理主管部门，工程质量是好是坏都得被动接收，移交之后还没有专项经费解决遗留质量问题，对园林绿化后期养护质量影响较大。
1.建立经费长效保障机制，制定绿化分级养护标准
随着园林绿化建设的不断发展成熟，管养工作会成为园林绿化工作的重心，政府投资也要逐步从建设为主转化为管养为主，制定宁德市绿化养护定额标准及长期有效的资金保障是园林绿化管理政府购买服务实施是否顺利的前提。建议加快制定公共绿地管养办法，并实行分级管理，同时根据宁德市实际情况和养护成本，结合当前的人工、材料、物价等因素进行精准测算，制定不同等级的养护单价，并适时调整。
2.加大本地企业扶持力度，防范违法分包转包风险
加大本地企业发展壮大的扶持力度，培育发展龙头骨干企业，增强综合实力和竞争力。完善园林绿化管理政府购买服务招标机制，鼓励本地园林企业参与竞标，主动采取预防措施，防止绿化养护转包和违法分包，增加制约项目负责人的条款，通过一定的惩处手段对随意变更管理人员及主要管理人员缺勤等行为进行处罚。制定养护企业投入的人工、机械、设备等未按投标文件响应的处罚细则。根据有关规定制定相应惩罚条款，若出现违法分包、转包等行为，建设单位可以根据有关规定解除协议，并没收服务企业的履约保证金。建立健全园林企业信用评价体系，将违法分包转包的养护企业，按照未能履约记入信用记录，限制或取消其参加政府购买服务投标资格，把这些企业逐出市场，净化市场环境。
3.强化养护人员业务培训，提高绿化管养技术水平
合同应严格约束中标企业的养护人员流动性行为，在养护期内，中标企业应严格按照有关规定，与养护人员签订用工合同，并按规定购买相关保险，及时报园林绿化主管部门备案。养护企业应当加强对从业人员的培训，把对管养人员的业务培训纳入考评范围，要求养护企业提前上报业务培训的具体时间、内容、次数等，通过各种培训方式，使从业人员学习先进的管养理念、方法和技术，提高其管理养护技术水平。比如在冬季管养任务较少时，结合宁德实际情况进行园林技术培训，讲授本地树种基础知识、管养应注意事项、病虫害防治、养护常用工具的使用技巧等，在工作与培训中不断提升养护人员的技术水平。
4.完善园林绿化管理制度，优化绿化养护考评体系
加快制定宁德市园林绿化养护方面的标准和办法，建立配套的规章制度，避免因缺乏参考依据而引起行业纠纷。建议市本级成立公园管理机构并配备专职养护管理人员，建立科学的考核体系，组合多样化的考核方式，全面考核园林绿化管养情况，视情况设置合理的奖惩机制，通过奖惩手段提高管养经费的使用效率以及养护企业工作积极性。
5.设置自然灾害修复经费，简化养护资金拨付流程
建议将城市公共设施自然灾害修复专项经费列入年度财政预算，采用财政授权支付，一旦发生自然灾害，待灾后修复工作完成，便可立即启动灾后修复资金，经有关部门核实后可以及时拨付。同时不断优化政府采购资金支付方式，在保障财政资金安全的同时，提高采购资金支付效率，简化园林绿化养护资金审核拨付程序，完善预算指标下达流程，提高办事效率，使养护经费能够及时拨付承包企业，避免拖欠养护工人工资，进一步提高养护工作积极性。
6.加强在建工程质量监管，严格绿化管理移交把关
完善宁德园市林绿化工程质量监督的相关法律法规，明确园林绿化专业工程质量监督部门。建议设立宁德市园林绿化质监机构，严格按照有关法律法规、标准规范，对管辖范围内的园林绿化工程施工以及竣工验收等环节进行质量监督。进一步加强园林绿化业务指导工作，从园林项目设计树种的选择配置、园林工程验收的质量把关、移交后的绿化管养等方面进行全方位技术指导，强化监督检查，提高建成后园林绿化移交管理工作要求，并及时将移交后的新增公园、道路绿地纳入宁德市绿地养护年度计划，采用政府购买服务进行市场化管理，确保园林绿地不失管，力争达到最好的园林效果，促进城市绿化养护高层次提升。
宁德市绿化管养进行政府购买服务以来，取得了一定成效，也积累了一些经验，但是园林绿化管养工作是个动态过程，在今后还会遇到各种各样的问题，只有通过不断实践、不断学习、不断改进，吸收先进地市科学的园林绿化管理经验与做法，培育优良的绿化管养环境，形成适合宁德市实际情况的科学、专业、高效的园林绿化管养模式，不断提高绿地管养质量水平，从而达到降低成本和提高效益的目的，让园林绿化管理政府购买服务在宁德市园林行业大放异彩，为将来宁德创建国家生态园林城市奠定基础。
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