政府数据市场化配置：概念内涵、方式探索与创新进路
时间：2023-02-22 19:30:07 来源：千叶帆 本文已影响人
□张会平 马太平
[电子科技大学 成都 611731]
数字经济时代，数据成为一种基础性与战略性生产要素，其要素价值释放寓于市场化配置之中，推进数据要素市场化配置对于推动企业数字化转型、数字经济高质量发展具有重要意义。现阶段我国90%的可用数据资源掌握在政府手中[1]，但这些政府数据主要以内部流通、免费开放等非市场化方式进行配置，不能或难以有效激活政府数据经济价值，推进政府数据市场化配置成为数据要素市场化配置的核心内容与迫切议题。2021年12月国务院印发的《“十四五”数字经济发展规划》指出，通过特许开发、授权应用等方式，鼓励更多社会力量对公共数据进行增值开发利用；
2021年12月国务院办公厅印发的《要素市场化配置综合改革试点总体方案》提出，开展政府数据授权运营。在国家部署推进政府数据市场化配置背景下，许多地方积极探索并形成符合地方实际的特色化配置方式。
当前，政府数据市场化配置已成为学界关注和研究的热点。基于政府数据的“生产要素”和“治理要素”二重性，分析政府数据市场化配置的边界[2]；
探讨政府数据市场化配置的价值导向，以成本为导向是现实折中、以数据效益最大化为目标是理性选择[3]。研究政府数据市场化配置的方式，重点聚焦政府数据授权运营，如以成都市为例探讨政府数据授权运营的实现机制与内在逻辑[4]、从法学视角分析政府数据授权运营特点与性质[5]，也有学者剖析大数据交易所交易数据[6]、政府数据资产凭证[7]等方式。聚焦从需求端解决政府数据供给与需求错位问题[3]、平衡商业利益、公共利益和国家利益之间的关系[8]、完善政府数据使用与再利用和监测数据定价的法规[9]等，提出推进政府数据市场化配置的对策建议。
然而，现有研究对政府数据市场化配置的概念内涵仍缺乏清晰认识，易将其与政府数据进入市场混为一谈，导致一些非市场化配置方式也被纳入研究范畴；
有少量研究针对政府数据市场化配置的单一方式展开探讨，但尚未有研究从宏观层面系统性总结政府数据市场化配置的多种方式。本文立足现有文献、已有政策与实践进展，聚焦概念内涵、方式探索、创新进路三个关键议题，系统探讨政府数据市场化配置，实现对已有碎片化知识的整合，以期为后续研究搭建政府数据市场化配置认知体系，为各地推进政府数据市场化配置提供实践指导。
政府数据能够作为一种新型生产要素，用于市场主体生产经营活动与服务创新，具备创造经济价值的潜力。而将政府数据由可能的生产要素转化为现实的生产要素，离不开强调市场机制、自由流动与配置效率的市场化配置方式。
（一）政府数据的生产要素属性
在《政治经济学大辞典》中，生产要素被定义为生产某种商品时所投入的各种经济资源[10]，其主要特征在于为市场主体生产经营活动、经济发展系统提供动力来源。伴随每一次经济形态的重大变革，生产要素的内涵也在不断拓展与丰富。农业经济时代下劳动力和土地是主要生产要素，工业经济时代以资本和技术为主要生产要素。在数字经济时代，数据呈现指数级、爆发式增长态势，对经济活动数字化转型、生产效率提升的赋能作用日益凸显，成为数字经济发展的关键性生产要素。2020年3月发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，将数据与土地、劳动力、资本与技术并列为五大生产要素。
数据要素概念一般将数据视为一种具有经济价值的新型生产要素，不应泛指为一种具有使用价值的数据资源。从政府数据不同的使用目的与范围来看，当其供政府内部公务使用或用于公共服务时，体现出政府数据“治理资源”属性；
而将其用于市场主体的生产经营活动时，政府数据才具有“生产要素”属性。一方面，市场主体对政府数据分析与应用直接实现要素价值创造，如围绕数据挖掘分析与可视化等能够培育新业态与新模式、运用数据分析应用结果可以改进企业生产和经营管理效率[11]；
另一方面，政府数据能够产生对其他生产要素的倍增作用，提高劳动力、资本等生产要素的使用价值与价值转化效率、促进其他生产要素在市场主体之间自由流动。政府数据“生产要素”属性体现出政府数据具备创造经济价值的潜力，但还需要投入到生产过程中与生产资料相结合，应通过市场化配置，推进政府数据由可能的生产要素转化为现实的生产要素[12]。
（二）要素市场化配置的一般内涵
资源配置是指对相对稀缺的资源，在各种不同用途上加以比较所作出的选择[13]，这种选择表现为行政和市场两种方式。行政配置是在行政干预下，政府以指令性计划直接进行资源统管与分配。由于科层制短板与市场灵敏度缺乏，行政配置方式将资源按条块加以分割，导致资源配置效率较低、资源错配，资源闲置或浪费现象出现。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“市场在资源配置中起决定性作用”，从这一政策逻辑来看，资源市场配置的实际内涵是市场决定资源配置[14]，这样理解也更能体现出市场经济规律与本质。资源市场配置是指依据市场规则、市场价格、市场竞争机制配置资源，旨在实现效益与效率最优化，其包括两个方面含义：一是市场决定资源流到哪里去；
二是市场决定各种资源的组合[15]。资源市场配置的目标是效率，它的实现离不开市场优胜劣汰的选择功能、奖惩分明的激励功能[16]。
要素市场化配置是资源市场配置的实现形式。不同于资源市场配置，要素市场化配置的“化”体现出一个动态调整的过程，是指将尚未完全市场配置的要素由非市场决定转向由市场决定[17]。马克思在《资本论》中提到，资本和劳动力能够更容易迅速从一个部门或地点转移到另一个部门或地点[18]。从“转移”二字来看，要素市场化配置有两个要求：一是要素流动没有任何人为障碍，在流动时没有行政限制、法律限制与市场垄断，市场能够决定要素在部门与企业间自由流动；
二是要为要素自由流动提供顺畅的通道，培育要素市场体系并保障要素市场充分开放，推动各类要素都能够进入市场[15]。因此，自由流动也是要素市场化配置的本质要求之一。数据作为新型生产要素，数据要素市场化配置中的政府数据市场化配置也基本符合要素市场化配置内涵与逻辑。
（三）政府数据市场化配置的内涵辨析
当前，国家和地方相关政策也提出政府数据市场化配置，本文选取部分政策来剖析政府数据市场化配置的政策逻辑，重点提及政府数据授权运营方式，推动数据要素流通有序、配置高效。例如，国务院办公厅印发的《要素市场化配置综合改革试点总体方案》提出，探索开展政府数据授权运营，促进政企数据融合应用；
《上海市数据条例》将“公共数据授权运营”作为单独一节，指出通过公共数据授权运营形成的数据产品和服务，可以依托公共数据运营平台进行交易撮合、合同签订、业务结算等。同时，国务院印发的《“十四五”数字经济发展规划》指出，通过特许开发、授权应用等方式，鼓励更多社会力量对公共数据进行增值开发利用。此外，《广东省数据要素市场化配置改革行动方案》提出，加快数据交易场所及配套机构建设，开展公共数据资产凭证试点。政策中采用的公共数据概念，不仅包含政府部门生成和拥有的数据，还包含公共企事业单位生成和拥有的数据；
政府数据有狭义和广义之分，狭义政府数据特指政府部门生成和拥有的数据，广义政府数据也称为公共数据，本文提到的政府数据系广义政府数据内涵。
结合上述分析，本文将政府数据市场化配置定义为：以市场为根本调节机制，推动具有“生产要素”属性的政府数据由行政配置向以市场为主导的配置方式转型，旨在实现政府数据配置效率趋向最优。其具体内涵包括以下四个方面：
一是配置对象为具有“生产要素”属性的政府数据。政府数据具有“治理资源”和“生产要素”双重属性，政府数据的市场化配置并不是将其用于政府内部公务或公共服务，而是用于市场主体生产经营活动与商业价值创造，这发挥的是政府数据“生产要素”属性，释放巨大经济价值促进数字经济高质量发展。
二是配置手段为竞争、供求和价格的市场调节机制。不同于传统行政配置，政府数据市场化配置强调以竞争、供求和价格的市场调节机制为配置手段，由市场来决定政府数据怎样配置、配置给谁。从政策逻辑来看，包括政府数据授权运营、政府数据特许开发应用、数据交易场所交易、政府数据资产凭证等方式。
三是配置过程为政府数据自由流入市场的动态过程。政府数据市场化配置是由市场决定政府数据流动至市场，这是一个自由流动的动态过程。这里自由流动并非是不受任何限制的流动，而是在流动时没有过多的行政限制、法律限制等，减少微观层面调节的行政审批制度，同时也强调在自由流动时的政府监管。
四是配置目标为实现政府数据的配置效率趋向最优。政府数据内部流通、政府数据免费开放等以行政配置为主导的方式，不能或难以有效激活政府数据“生产要素”属性，导致政府数据要素价值难以充分释放。加快推进政府数据市场化配置，能够有效实现配置效率趋向最优，从而推动数字经济高质量发展。
需要特别注意的是，政府数据市场化配置不同于政府数据进入市场，不能将两者混为一谈。政府数据进入市场强调的是“是否进入了市场”的问题，可以通过行政方式或市场方式实现；
而政府数据市场化配置凸显的是“是否由市场配置”的问题，主要通过市场机制作用实现。两者也存在一定的联系：一是都强调政府数据“生产要素”属性释放；
二是政府数据市场化配置推动政府数据进入市场。作为政府数据进入市场应用范围最广路径的政府数据开放也有必要明晰，政府数据开放分为政府数据免费开放与政府数据市场化开放两种类型。传统实务界与学术界所称的“政府数据开放”一般是指政府数据免费开放[19]，即通过政府数据开放平台向社会免费提供政府数据的公共服务，该类型以行政方式在推进，虽然市场主体可以对免费开放的政府数据加工利用形成市场产品，再以市场机制进行交易，但这只能算是政府数据免费开放后带来的市场化效益，政府数据免费开放本身并不属于政府数据市场化配置范畴；
新兴起的政府数据市场化开放是在授权应用、特许开发等市场机制调节下开放政府数据，应纳入政府数据市场化配置范畴。
在数据要素市场化配置改革与培育数据要素市场背景下，国家部委、省份、城市等都将政府数据市场化配置改革作为重点工程推进，涌现出众多典型实践案例与先进做法。依据涉及主体、授予数权、授予对象、数据形态与运用平台维度的不同，将当前的政府数据市场化配置归纳为政府数据授权运营、政府数据特许开发应用、数据交易场所交易以及政府数据资产凭证四种方式。
（一）政府数据授权运营
作为政府数据市场化配置重要方式的政府数据授权运营开展相对较早，在实践推进过程中其运营模式不断创新。2019年，成都市成功探索出政府数据集中授权运营模式，将政府数据的市场化运营权集中授权给市大数据集团，搭建政府数据运营服务平台开展数据运营服务，建立起较为完善的运营管理监督、平台建设运营、网络安全保障、数据需求管理、数据申请与授权、数据交付与利用等机制[4]。部分地方也推动开展特定领域数据分散授权运营模式。例如，北京市经信局授权北京金控集团承担金融政府数据“统、管、用”职责，公司授权运营北京市28个部门和机构、20.54亿条金融政府数据，通过数据清洗加工、联合建模为多家银行提供数据产品与服务[20]。基于“数据银行”的政府数据授权运营模式也开始在部分地方落地。抚州市“数据银行”已汇聚30余家政府委办局约16亿条政府数据，运用标准化场景运营、受托服务运营、存储运营方式，为数据提供方、需求方等提供数据产品、交易撮合和数据融通安全服务[21]。比较特殊的是，抚州市“数据银行”模式还将数据的市场化运营权多次流转，即政府先授权给国有独资企业，继而再授权给“易华录”公司。除了地方政府数据授权运营，国家部委也已关注并实践推进授权运营。例如，贵州省“数据宝”公司作为省部共建的国有数据资产运营平台，已获得30个国家部委的授权数据加工资质[22]。
从上述实践探索来看，政府数据可以采用集中授权或特定领域分散授权模式，两者都是授权给国资企业进行市场化运营。因此，可以将政府数据授权运营界定为政府将各部门数据的市场化运营权集中或分散授予国资企业，由该国资企业通过市场化服务方式满足经济社会发展对政府数据的需要，实现政府数据增值与保值[4]。政府数据授权运营本质上是将政府数据定性为一种新型国有资产。通过国资企业运营，能够将产生的经济收益以国有资产运营收入方式进入地方财政，有效发挥出市场奖惩分明的激励功能。政府数据授权运营并非将原始数据提供给市场主体，而是采用“可用不可见”方式为市场主体提供数据产品与服务[23]，实现数据安全化配置。在探索与创新过程中政府数据授权运营也面临着一些困境，例如单一采用集中授权运营易被质疑会造成“授权垄断”，出现权力寻租的灰色地带[5]、考虑没有明确法律依据，政府可能会减少数据运营甚至拒绝数据运营。
（二）政府数据特许开发应用
面向大数据产业重点企业，各地也积极开展政府数据特许开发应用，实现政府数据深度价值挖掘与创新应用。2020年，上海市在全国率先开展政府数据开放与开发利用试点项目，通过企业申报、多轮专家评审和现场答辩等程序，确定试点项目并进行合同签约。上海市经信委公布的《2021年度上海市公共数据开放与开发利用试点项目名单的通知》显示，共有9家企业项目入选，重点聚焦包括金融领域的轻碳贷、太信分和保险信用风控平台，交通领域的智慧出行充电平台、百度地图无障碍智能出行。这些企业结合自有企业数据，并利用上海市政府多部门提供的政府数据，从而有效发挥政企数据对接融合对各行业赋能作用[24]。
贵阳市也成功探索出“契约式”开放与“孵化式”开放模式。前者是被吸引参与入驻大数据加工清洗基地的企业，根据契约约定对政府数据进行再加工、建模与应用；
后者是通过搭建大数据平台为创客提供政府数据资源，当孵化产品取得收益时，再引入数据交易实现收益分成[25]。为纾解招商难、企业孵化难等问题，作为政府数据开放与开发利用具体场景的“数据要素招商”，也成为各地关注热点。该模式承诺向企业开放一定的政府数据使用权，以政府数据为“鱼饵”吸引对数据有强烈需求的企业入驻产业园区。华南地区一新一线城市，当地区政府与“翼方健数”合作，以区域数据智能应用开放平台内流通的医疗和生物数据为招商的有利条件，已实现400余家企业落地当地数字经济产业园[26]。
上述政府数据开放与开发利用试点、“契约式”开放与“孵化式”开放模式和“数据要素招商”模式虽形式上有所区别，但本质上都是政府将数据使用权以市场机制交给市场主体，市场主体再对政府数据进行开发应用。基于实践探索，本文将政府数据特许开发应用界定为政府通过申报评审、竞争选择等市场机制，将政府数据的使用权特许给市场主体，市场主体按照特许协议对政府数据进行开发应用，从而实现生产经营效率提升与服务创新。该方式运用市场机制推进，实现政府数据在各个市场主体之间的自由分配，分配时在他们当中也形成竞争，择优试点、孵化或招商等，有效发挥出市场选择与激励功能。与政府数据免费开放不同，特许开发应用背后体现着政府受获得某种程度报酬和收益的驱动逻辑。如通过贵阳市“契约式”开放获得收益分成的显性报酬，或通过打造一批示范案例后，有利于引导其他各类市场主体积极参与政府数据开放应用的隐性报酬。
（三）数据交易场所交易
伴随数据交易市场的不断发展，各地大数据交易所“花开遍地”，并在实践推进中由单一的居间服务商向数据资源综合服务商转型。2015年，作为国内第一家数据交易所的贵阳市大数据交易所正式挂牌运营，其主要采用以撮合买卖双方在平台交易并收取佣金的居间服务商型业务模式，交易成效一直较低。2021年贵州省数据流通交易平台上线，该平台由贵州省政府指导，政府公信力和政府数据资源供给进一步提高，截至2022年4月已注册数据商195家、上架数据产品257个，其中包括社保数据产品、税务数据产品等政府数据产品，并形成典型交易案例，如平台数据商云上贵州公司，应用“云上社保信用”政府数据产品赋能普惠金融，为贵州省农业银行建立信贷模型，针对小微企业进行授信及发放贷款。
2021年，北京、上海两地的数据交易所先后揭牌成立。北京国际大数据交易所是国内首家基于“数据可用不可见，用途可控可计量”新型交易范式的数据交易所，将隐私计算技术、区块链技术等运用到数据交易领域。而其数据要素供给层面除了社会数据、科研数据、行业数据，还包括与北京市政务资源网的联通和金融公共数据专区对接获取的政府数据。上海大数据交易所交易数据类型以成品类数据为主，率先提出了五个首发，即全国首发数商体系、数据交易配套制度、数字化数据交易系统、数据产品登记凭证、数据产品数据书。
当前，国内数据交易所的数据要素供给层面虽然包括政府数据、企业数据两大类，不过政府数据一般按照国家相关规定使用授权运营、特许开发等方式进行市场化配置，因此企业数据在大数据交易所更受欢迎，政府数据并不是各地大数据交易所的交易重点。从实践探索来看，这里提到的“交易”，并非将政府数据直接卖给市场主体，而是一般由运营大数据交易所的国资企业，通过“可用不可见”方式为市场主体提供有偿数据产品与服务。数据交易场所交易政府数据实际上与政府数据授权运营在功能与产品上十分类似，只是两者所依托的平台载体性质不同，前者是数据交易所、后者是政府数据运营服务平台。由此，本文将数据交易场所交易界定为政府将政府数据使用权的交易权授予运营大数据交易所的国资企业，由该国资企业依托大数据交易所为市场主体提供有偿数据产品与服务。
（四）政府数据资产凭证
2021年10月，广东省发布全国首张政府数据资产凭证，并将其率先用于企业信贷场景推进广东省政府数据市场化配置改革。作为数据主体的佛山市和禧金属制品有限公司，在向农行广东省分行申请融资贷款过程，可将其一定时期以来的用电数据作为申请贷款的条件；
作为数据提供单位的广东电网公司，拥有该企业权威准确的用电数据。具体操作上，作为数据需求方农行广东省分行，在取得数据主体授权前提下，向数据提供单位申请获取用电数据，据此对申请信贷企业进行信用额度审核、贷款利率核定等。该过程中，广东电网公司利用云计算、区块链等技术，实现用电数据安全、可信且高效地传输至农行广东省分行。政府数据资产凭证应用于信贷场景，有效纾解中小微企业贷款难、融资难等问题[27]。
广东省创新性探索出“以凭证承载资产、以凭证声明权益、以凭证治理数据、以凭证保障合规”的数据资产凭证解决方案，在互信流通、溯源防伪基础上释放政府数据经济价值。政府数据资产凭证必须取得数字主体授权，由数据提供单位在申领到由数据管理机构制发的空白政府数据资产凭证基础上，制发实际应用的政府数据资产凭证。基于实践探索，本文将政府数据资产凭证方式定义为以数字化凭证为载体承载政府数据要素，用区块链技术动态记载每一份数据资产的来龙去脉，实现政府数据的流转、管控、追踪、溯源。当前，政府数据资产凭证仅用于广东省企业信贷场景，在其他地区、其他应用场景还未应用；
且广东省作为全国首个推进政府数据资产凭证的省份，在方式创新中也面临较大压力。
政府数据授权运营、政府数据特许开发应用、数据交易场所交易和政府数据资产凭证方式以市场机制推动政府数据自由进入市场、有效释放出政府数据经济价值。相较于政府数据免费开放，四种配置方式涉及的都是海量且高价值政府数据，数据类型聚焦与民生息息相关的领域，主要包括医疗数据、交通数据、金融数据、电力数据等。同时，政府数据市场化配置离不开平台作用的发挥，数据流通平台为其提供了流通渠道与载体，如成都市搭建政府数据运营服务平台推动政府数据市场化运营、上海市搭建政府数据开放平台推动政府数据市场化利用、贵州省搭建数据流通交易平台推动数据市场交易等。众多实践也表明，是否建立数据流通平台、平台组织架构与运行方式、平台中数据产品与服务种类、平台功能完备程度等都直接影响着政府数据市场化配置的进程。
四种配置方式在实践中相互联系、功能协调，共同支撑并推进政府数据市场化配置。不过在涉及主体、授予数权、授予对象、数据形态、运用平台五个维度上，四种配置方式也有所差异，如表1所示。为了便于统一比较，其中的数据形态是面向作为数据使用方的市场主体端而言的，而非政府授予运营方的数据形态。政府数据资产凭证正处于起步探索阶段，数据主要由公共企事业单位传输给数据需求方，其运用平台暂不纳入讨论范畴。
表1 政府数据市场化配置的四种配置方式比较
政府数据市场化配置作为数字经济时代下的新兴产物，在实践探索过程中也不可避免面临发展困境，如对政府数据市场化配置认识尚不清晰、政府数据权属模糊、应用场景较少与数据安全风险等，导致各地在方式创新中也面临较大压力。我国政府数据市场化配置创新应在以下四个方面重点发力、持续优化。
（一）制度上明晰政府数据市场化配置概念内涵
在已出台的国家与地方层面的数据要素市场化配置改革相关政策中，明确提出了政府数据市场化配置创新方式，但是也普遍将政府数据非市场化配置方式也纳入到了政府数据市场化配置范畴，这也体现出政策制定者对政府数据市场化配置这项新任务的认识尚不清晰。例如，国务院办公厅发布的《要素市场化配置综合改革试点总体方案》指出，建立健全高效的公共数据共享协调机制，推进公共数据归集整合、有序流通和共享；
广东省人民政府发布的《广东省数据要素市场化配置改革行动方案》指出，强化政府内部数据共享，推进数据跨部门、跨层级共享应用；
扩大公共数据有序开放，完善公共数据开放目录管理机制和标准规范。
因此，为了更好服务与指导政府数据市场化配置实践，应在制度上明晰政府数据市场化配置概念内涵，不断优化数据要素市场化配置改革政策内容。一是在政策中提出政府数据市场化配置概念内涵，并与政府数据内部共享、政府数据免费开放等非市场化配置方式区分开来；
二是政府数据市场化配置的确需要在政府数据实现内部共享的基础上进行，但在政策内容设计上不能直接将政府数据内部共享作为政府数据市场化配置方式，可以单独成节将其纳入政府数据市场化配置的前期基础工作；
三是应在政策内容中明确政府数据授权运营、政府数据特许开发应用、数据交易场所交易、政府数据资产凭证等政府数据市场化配置方式。
（二）针对不同类型配置方式探索政府数据确权
政府数据确权是政府数据高效市场化配置的前提，不同类型配置方式下涉及的政府数据权属有所不同，应针对不同类型配置方式探索政府数据确权。在政府数据授权运营方式中，政府数据管理机构和作为数据提供方的各政府部门拥有数据管理权，前者负责统筹、监督与协调政府数据授权运营工作，后者负责政府数据市场化运营的确认；
数据运营方拥有数据市场化运营权，负责为市场主体提供有偿数据产品和服务；
市场主体拥有数据使用权，同时数据收益权归国家和地方政府所有。在政府数据特许开发应用方式中，数据特许方拥有数据特许权，负责用竞争方式筛选特许对象、以特许协议将政府数据的使用权特许给市场主体；
市场主体拥有数据使用权，可以在特许后对政府数据进行增值开发与应用。
在数据交易场所交易方式中，政府数据管理机构和作为数据提供方的各政府部门拥有数据管理权，前者负责监督与指导数据交易所交易、后者负责可交易数据的确认与提供；
数据交易所运营商拥有政府数据使用权的交易权，以数据交易所为载体将政府数据产品与服务向市场主体出售，这里只是使用权的交易，并非所有权的交易。政府数据资产凭证方式中，政府数据管理机构拥有数据管理权，负责空白政府数据资产凭证制发、确保数据利用合规；
数据提供单位拥有实际应用的政府数据资产凭证制发权，但该制发权是在申领到事权部门制发的空白政府数据资产凭证上进行；
数据主体拥有所有权，需要其授权后才能市场化配置；
市场主体拥有数据使用权，可将拿到的政府数据用于生产经营活动与服务创新。
（三）加快发展数字经济创新政府数据应用场景
中国信息通信研究院发布的《中国数字经济发展白皮书（2021）》显示，我国数字经济规模达39.2万亿，占GDP比重为38.6%，增速达9.7%。数字经济是以数据资源为关键要素的新经济形态，数字经济发展离不开数据要素；
同样，只有数字经济蓬勃发展，政府数据的“生产要素”属性才有用武之地，数字经济是政府数据市场化配置的基础，能够倒逼驱动政府数据市场化配置。2021年12月印发的《“十四五”数字经济发展规划》为数字经济发展提供了指向。一是加快推动数字产业化，发展5G、集成电路、新能源汽车、人工智能等重点产业，注重数据标识、加工处理、数据分析等数据产业发展，支持提供专业化、多样化数据综合服务的数据服务企业发展；
二是大力推进产业数字化转型，聚焦制造业、农业、服务业等推进传统产业全面数字化转型，同时注重加快企业数字化转型。
数字经济的蓬勃发展，能够为政府数据市场化配置带来丰富应用场景。当前，政府数据市场化配置的应用场景较少，且主要集中于交通、金融、招商等领域，数字经济的快速发展能够拓展政府数据市场化配置应用场景，包括双碳背景下的新能源汽车发展、跨区域数据互联、智慧农业、智慧医疗、数字文创、新型数字化食品等创新场景。同时，企业自身一般也拥有丰富的数据，可以通过政企数据融合应用，实现市场化配置的政府数据深度挖掘，高效释放政府数据经济价值。例如，作为上海市首批政府数据开放与开发利用试点项目企业的汇纳科技，拥有全国商业地产的客流、POI等数据，通过与政府数据的融合应用，利用自主构建的“汇客云”实体商业大数据平台，助力商业地产的进驻评估、零售品牌贷后风险管控等，实现政府数据应用场景创新。
（四）以数字技术为支撑保障政府数据安全配置
政府数据市场化配置表现为政府数据在多个主体之间市场流通，但政府数据涉及大量隐私和敏感信息，在市场流通过程中面临着数据泄露、数据被过度加工利用、甚至再次贩卖等安全困境。地方政府出于安全考虑，也不敢、不愿甚至拒绝政府数据市场化配置，导致政府数据市场化配置整体进展缓慢、成效较低。如何实现政府数据安全配置也成为政府数据市场化配置的关键议题。有必要将安全流通技术应用到政府数据市场化配置当中，实现政府数据安全可信市场化配置。
各地应着力完善数据安全技术体系，推进政府数据安全市场化配置，重点聚焦以下三个方面：一是在政府数据特许开发应用、政府数据资产凭证等方式中，应加大数据脱敏技术的应用，对政府数据中某些敏感信息通过脱敏规则进行数据变形，并保留其原始数据格式和属性；
同时运用区块链技术，增加数据传输加密性并实现数据溯源，在保障数据安全前提下实现市场主体对政府数据的利用；
二是推动政府数据“可用不可见”技术方案应用到政府数据授权运营、数据交易场所交易等方式，运用安全多方计算、联邦学习、数据沙箱等隐私计算技术，在保障原始数据不出私域前提下，为市场主体提供数据产品与服务。例如贵州省数据流通交易平台采用隐私计算等技术手段，基于信创云进行开发部署，创造安全可信的开发利用环境；
三是政府数据安全流通需要在技术层面予以保障，而数据安全流通技术应用离不开算力支撑，应加强超算芯片研发、超算性能提升，为数据安全流通技术创新构筑超强算力底座。例如成都市积极探索“算力+隐私计算”模式，在全国先行建设基于超算中心的隐私计算平台。
政府数据市场化配置是要素市场化配置改革的重点任务。相较于政府数据免费开放，政府数据市场化配置能够更有效率地激活政府数据经济价值，但这并不意味着实践中应减少甚至放弃政府数据免费开放，因为政府数据免费开放本质上是一项公共服务、需要满足公共需求，应在实现政府数据公共价值基础上追求政府数据经济价值。本文对政府数据市场化配置的概念内涵进行深入探讨，并结合实践案例分析政府数据市场化配置方式，继而针对性提出创新思路。本文的理论贡献体现在三个方面：一是提出政府数据市场化配置的概念内涵，并剖析其与政府数据进入市场的区别，为学术界开展相关研究提供理论基础与清晰认识；
二是分析政府数据市场化配置的四种方式，并指出四种方式存在的差异，实现对已有碎片化知识的整合，搭建起政府数据市场化配置的认知体系；
三是针对性指出政府数据市场化配置的创新思路，为各地推进政府数据市场化配置提供实践指导。政府数据市场化配置作为数字经济时代下的新兴产物，各地实践探索正快速发展与创新，本文也需要不断丰富各地成功案例对提出的配置方式进行完善与补充。
