美国国家档案与文件署战略规划的内容构成及演变特征分析＊

杨高敏 何思源 冯天予 王 灿

（1.中国中化控股有限责任公司，北京，100031；
2.中国人民大学信息资源管理学院，北京，100872；
3.中国人民大学电子文件管理研究中心，北京，100872）

美国国家档案与文件署（National Archives and Records Administration，NARA）是国际档案界最具影响力的文件档案管理机构之一，在数字转型过程中发挥着引领性作用。分析其战略规划对于把握国际档案事业发展的前沿动向具有重要意义。2022年3月，NARA发布了最新的战略规划，对2022年至2026年的文件档案管理重点任务做出谋划。目前，关于NARA战略规划的研究大多停留在单份规划的翻译引介层面［1］，或在横向对比分析各国档案规划的过程中涉及NARA战略规划［2］，较少涉及历时性研究，只有董慧珠［3］对2000年至2018年间的5份NARA战略规划进行了历时性分析，但发表时间较早，尚未涉及最新战略规划。为弥补现有研究不足，本研究将系统梳理NARA自2000年以来发布的7份战略规划（即00版规划、03版规划、06版规划、09版规划、14版规划、18版规划和22版规划）［4-10］，分阶段总结其主要内容，并纵向对比分析其主要内容的演变特征，提出对我国档案事业转型升级的启示借鉴。

根据不同时期NARA战略规划的主要任务框架（如图1所示），可将其分为两个阶段：第一阶段是2000年至2013年，该阶段规划（即00、03、06和09年的4份规划）的任务框架侧重从管理者视角出发，探讨如何更好地开展收管用等工作；
第二阶段是2014年至今，该阶段规划（即14、18和22年的3份规划）的任务框架侧重从利用者视角出发，探讨如何为用户提供更优质的服务、发挥档案价值。

图1 不同时期NARA战略规划的任务框架映射关系

2.1 第1阶段：以管理为中心

2000年至2013年，NARA战略规划的任务框架并不统一，变动较为频繁。考虑到06和09版规划的任务框架较完整，本文以06和09版规划的任务框架为参照，整合4份规划的核心内容。该框架主要以文件生命周期为线索，其中，“国家的文件管理者”是NARA的文件管理职责，主要面向联邦政府文件管理；
“保存和处理”“访问获取”和“公民素养”是NARA的档案管理职责，“保存和处理”对应“收管存”，“访问获取”和“公民素养”对应“用”，“电子文件”贯穿“收管存用”；
“基础设施”为NARA的文件管理和档案管理职责提供支撑，具体如下：

第一，推动联邦政府文件有效管理。重塑联邦政府文件管理策略与技术，使其适应电子文件的发展。一是审查修订文件管理政策法规框架，优化政策、程序和方法。二是与联邦政府建立伙伴关系，提供业务指导，推动文件管理嵌入业务流程和信息系统，并为其开发自动化的文件管理解决方案。三是通过评估、检查和报告等方式衡量联邦政府文件管理的合规性。四是提高联邦政府机构高层领导的文件管理意识。五是增强联邦文件中心在电子文件管理方面的服务能力。

第二，接收、处理和保存。关于接收，需要确保具有永久保存价值的文件能按时移交，且符合NARA的移交接收要求。关于处理，需要建立对档案的实体和知识控制机制，包括标记涉及隐私或国家安全的文件、著录（提供关于文件内容及形成背景的增强描述）等，便于用户发现、获取档案，或解释为何该档案无法向用户提供；
需要优化档案解密流程，在NARA内设立跨机构的国家解密中心，平衡国家安全和公民获取政府文件的权利。考虑到NARA仍有大量积压未处理的档案，需进一步提高档案处理效率。关于保存，需要为档案存储提供充足的物理空间，采取必要的安全保护措施，优先关注受安全风险威胁的档案，确保所有档案都能以最合适、最经济的方式得到保存，这种需求在21世纪初表现得尤为明显。

第三，电子文件管理。由于联邦政府高度依赖信息技术履行职能，电子政务渐成趋势，电子文件的数量、种类和格式成倍增加。NARA通过建设电子文件档案馆（ERA）来实现电子文件的接收、处理、保存和访问获取，确保其真实、完整、可靠、可用，并通过合作伙伴关系推动ERA的持续迭代和推广应用。为更好地建设ERA，NARA还需要优化内部业务流程，建立健全配套规范指南（如移交接收标准等），更新员工专业知识。同时，也需要尽快识别、捕获永久电子文件，并以可用的形式提供电子文件的访问获取。

第四，访问获取，确保公众能够随时随地以迅速、便捷、安全的方式访问馆藏档案。一是建立全国性的档案研究服务体系。二是通过在线目录公布馆藏档案目录信息，同时提供《联邦公报》等其他数字产品；
制定并实施档案数字化计划，开展数字化工作，并按照优先次序挂接到在线目录中，提高馆藏档案在互联网上的可用性。三是加快处理积压的待回复的用户请求，尤其是根据《信息自由法》提出的请求（即FOIA请求）。

第五，公民素养。NARA拥有总馆、地区分馆、文件中心、总统图书馆和博物馆组成的全国性网络，并依托网站，通过教育、展览、讲习班、研讨会、讲座、电影、出版和特别活动等项目为公民提供终身学习的机会，提高公民素养。一方面，其需要让用户知道NARA是什么、做什么、有哪些馆藏；
另一方面，NARA也必须理解用户需求。在此过程中，NARA将通过社交媒体等Web2.0工具强化与公众的互动，提升NARA活动的影响力和知名度。

第六，基础设施。一是人员基础设施。建立多元化的人才队伍，明确其职业发展路径，通过培训提高其技能和能力，通过激励机制和流程优化激发其创造力和活力，通过拓展合作网络、招募志愿者等方式补充现有人才队伍。二是文化基础设施。实施文化变革，建立尊重多样性、鼓励创造性且重视冒险、沟通、承诺和忠诚的组织文化，从而在持续变化的环境中为用户提供更好的服务。三是技术基础设施。配备灵活、强大、安全、可扩展的信息技术基础设施。

2.2 第2阶段：以用户为中心

2014年至今，NARA战略规划的基本框架已经定型。在协作、学习和创新等价值观的引领下，NARA将转型成为一个整体性机构、领先的机构、领导者的机构、优质工作场所、以用户为中心的机构和开放的机构。3份规划的“任务要求”部分均由“实现访问获取”“与用户建立联系”“实现NARA对国家的价值最大化”“通过员工建设未来”组成。前两项任务都是面向社会公众的，可合并为利用服务，占所有任务要求的50%；
第三项任务主要面向联邦政府和NARA自身的文件档案管理现代化；
第四项任务主要是人才队伍建设。

首先是利用服务，主要涉及6个方面：一是通过开发新应用、探索新技术提高馆藏档案资源处理（包括整理、编目、著录等）效率。二是持续开展档案数字化工作，完善国家档案目录的技术解决方案，通过NAC在线向公众提供数字档案及新一代的检索工具，允许用户直接访问机器可读的文件；
开放NAC的API接口，与维基百科、美国数字公共图书馆等进行数据共享，推动政府信息的使用和重用。三是采取众包策略，实施“公民档案员”项目，鼓励公众为档案添加标签、参与转录。四是迅速响应用户关于参考咨询、退伍军人文件等请求，尤其需要提高FOIA请求的处理效率。五是制定国家推广计划，提供方式灵活的展览、教育和公共项目。六是开展用户研究，涉及用户需求收集与分析、用户满意度评估、服务优化策略实施、公布用户满意度评估指标和服务优化策略、收集用户反馈等流程。此外，新冠肺炎疫情暴发后，现场查阅利用受限，22版规划对如何为用户提供更便捷的在线检索、远程反馈、网络展览等服务给予了更多关注。

其次是数字转型，主要涉及两个方面：一是支持数字政府建设，服务联邦政府文件管理全面数字转型，为其提供政策和指导，开展监督检查。14版规划要求“以电子格式管理所有永久电子文件”；
18版规划进一步明确“时间点”，即到2022年底，尽最大可能不再接收模拟文件，只接收电子文件及适当的元数据；
22版规划则更关注永久传统载体文件数字化以及虚拟和协作工具、社交媒体、网站等形成的文件的管理、保存和移交。二是采用风险管理的思路实施数字档案资源长期保存，制定数字保存框架，开发工具和程序以实现自动化风险评估，并采取保存策略来降低风险。其中，14版和18版规划主要关注前端联邦政府的文件管理数字转型；
22版规划则在此基础上兼顾馆藏档案资源的长期保存问题。

再次是人才队伍建设，主要涉及三个方面：一是系统分析岗位需求、任职资格和能力要求，优化人员选聘流程与实践，建立多元化的高素质人才队伍。二是制定NARA的职业路线图，明确员工的职业发展道路，进行能力建设，提高培训频率和质量，并开展认证工作，使员工能够更好地适应数字环境。三是形成协作、开放、包容、创新、参与、持续学习的组织文化，让员工意识到自己与NARA的使命愿景紧密相连。

不同时期的NARA战略规划既有坚守与继承，也有创新与发展。其中，继承性体现为对联邦政府文件管理和NARA馆藏档案收管存用的持续关注，并始终将人才队伍建设作为NARA发展的基石；
发展性则表现为利用服务的地位愈发重要、解决电子文件管理相关挑战的方案愈发成熟、运用数字技术赋能文件档案管理业务的能力愈发强大、公平与正义的价值引领作用愈发凸显。在此将重点考察NARA战略规划的创新性与发展性。

3.1 走向以用户为中心的服务型档案馆

自1934年成立之日起，NARA的核心使命和愿景就是保障公民获取政府文件的权利。虽然不同时期NARA战略规划均将利用服务作为重要议题，但重视程度却存在一定差异，用户地位呈上升趋势，这在一定程度上是因为新公共管理理论、服务型政府、参与式行政、开放政府等理论与实践相互交融且逐步深化，NARA作为联邦政府的一员，也积极响应这一趋势。具体表现在以下4个方面：第一，利用服务相关内容在任务框架中的占比逐步提高。如图1所示，在03版规划提出的5项任务中，只有排在第3位的“随时随地的访问获取”与用户直接相关，占任务框架的20%；
在06和09版规划提出的6项任务中，排在第4位和第5位的“访问获取”和“公民素养”与用户直接相关，占任务框架的33.33%；
在14、18和22版规划提出的4项任务中，排在第1位和第2位的“实现访问获取”和“与用户建立联系”均与用户直接相关，占任务框架的50%。第二，用户逐渐从被动的服务对象转变为积极主动的参与者。在第1阶段的4份规划中，无论是为用户提供访问获取的资源和工具，还是教育、展览等宣导活动，更多是将用户视为信息和服务的被动接收者；
但在第2阶段的3份规划中，NARA更加注重公众的广泛参与，明确将众包等内容写入战略规划。第三，NARA通过持续优化组织架构迎合以用户为中心的服务理念。为适应新的战略发展方向，NARA于2011年根据服务对象对其组织架构进行了重要调整，即将其内设部门分为《联邦公报》部门，机构服务部门，研究服务部门，法律档案馆、总统图书馆和博物馆服务部门，信息服务部门，业务支持服务部门。14版和22版规划均将组织架构作为战略规划实施的重要保障。第四，用户研究成为独立的任务要求。前6份规划普遍将用户研究作为其他任务的一部分简单提及，22版规划将用户研究列为一项独立性任务，提出用户研究的一系列流程，使之形成工作闭环。

3.2 走向面向数字世界的数字化档案馆

20世纪90年代，随着现代信息技术的广泛应用，文件性质发生根本性变化，电子文件逐渐成为全世界关注的焦点。从规划内容来看，随着政府数字化水平的提升，NARA对电子文件的态度经历了两次转变。第一次转变是从“纸质为主”转为“纸电并重”，进入过渡期。00版规划认为纸张的涌入不会在短期内消失，远未达到人们所预测的无纸化运作；
并没有将电子文件作为关键任务单列，而是作为“空间与保存”任务下的一部分。但在03版规划中，NARA开始提出要成为“电子文件管理的领导者和倡导者”，并将电子文件作为一项独立的核心任务。03、06和09版规划既带有浓厚的纸质档案色彩，也涉及大量电子文件相关内容。第二次转变是从“纸电并重”到“电子为主”甚至是“全电子化”，进入全面转型期。14版规划明确提出将电子信息置于各项工作的首要位置，且电子文件管理相关内容不仅体现在“实现NARA对国家的价值最大化”这一部分，其他任务要求也都考虑到数字转型带来的机遇与挑战，即数字转型已全面融入规划的各项任务要求。

在NARA的数字转型过程中，也存在从“后端为主”到“前后兼顾”的趋势。前面4份规划的重心是NARA内部的ERA，具有技术项目导向。从2014年开始，NARA战略规划开始更多地关注联邦政府文件管理，18版规划提出关键“时间点”倒逼联邦政府文件管理全面数字转型。在落实该规划的过程中，NARA提出“联邦电子文件现代化动议”（Federal Electronic Records Modernization Initiative），旨在为联邦政府提供一套政府范围内的、现代化的、具有成本效益的、标准化的、可互操作的文件管理解决方案和服务。同时，22版规划并未忽略后端档案馆阶段的保存问题，提出要在ERA2.0中实施数字保存工具和程序，实现数字档案资源长期保存的自动化。

3.3 走向技术赋能业务的引领性档案馆

信息技术是把双刃剑，对NARA来说，既是挑战，也是机遇。前期规划更多地将技术视为挑战，例如，00版规划强调NARA要迎接挑战，而不仅仅是对压力的反应。随着技术赋能数字政府的效益日益凸显，尤其是云计算、大数据、人工智能等技术的突破性发展，2014年后，NARA开始在其战略规划中提及技术赋能的相关任务要求。例如，14版规划提出激励关于自动化技术的应用研究；
22版规划提出通过使用人工智能及相关技术工具来提高FOIA搜索和审查的自动化程度；
必须开发自动化工具来检测风险，并对海量电子文件自动采取保存措施。NARA非常关注人工智能等技术在“劳动密集型”业务（即需耗费大量人力和时间的档案工作）自动化中的应用。目前，此类业务工作主要有两类：一类是档案处理，06版规划就已提到积压的档案数量不断增加，至今仍存在该需求；
另一类是对用户请求的响应，22版规划提到，复杂的FOIA请求需耗费大量人力和时间，即便在不考虑公众新提交的请求的情况下，只是处理目前积压的FOIA请求就需20多年。

3.4 走向追求公平正义的包容性档案馆

与此前规划相比，22版规划最显著的变化是将公平正义作为档案事业发展的基本原则。第一，在核心价值观层面，新增两条基本原则，即“诚信行事”和“促进多样性”：前者通过诚实、公平和透明的行动建立信任；
后者则要求树立多样性、包容性、公平性和无障碍性的理念，旨在塑造多样且包容的NARA。第二，公平正义理念贯穿整个规划文本，多次强调要关注那些受到不公平、不公正待遇的社群。4项优先事项中的3项与此相关，涉及著录、鉴定、展览、人才队伍等方面。例如，要求NARA开展“修复性著录”，纠正国家档案目录中不合时宜的、涉及种族主义的著录内容。一方面，这种现象是“合规性”的要求，美国总统拜登上任后先后发布第13985号行政命令（通过联邦政府促进种族平等和支持服务受限的社区）和第14035号行政命令（联邦劳动力的多样性、公平性、包容性和无障碍性）；
NARA规划中的相关内容是对总统行政命令的贯彻执行。另一方面，也与学界的研究趋势不谋而合，在国际档案界，档案行动主义（包括档案与公平、正义、人权、民主以及社群档案等议题）、档案多元论等已成为主流研究领域。

我国档案事业发展正处于转型变革期，需要从国际社会汲取有益经验。NARA战略规划的演变发展对我国的启示可归结为五个方面：

第一，树立以用户为中心的服务理念，提供更多直接面向社会公众的利用服务。考虑到公众在线访问档案的需求与日俱增，一方面，NARA在14版规划中提出“在线提供所有档案的著录信息，使其易于使用并提供档案背景”。无论档案保存在何处以及是否在线，公众都可以通过NAC查到所需档案及其线索（即知道档案保存在何处或为何不开放）。另一方面，NARA积极推动数字化档案通过NAC直接向公众开放，档案数字化工作将直接服务于在线访问获取。06版规划提出“到2012年，应有1%的档案馆藏可直接在互联网查看原文”。目前，我国的档案数字化率较高，档案“十四五”规划也进一步提出数据化的要求，但多数档案馆只在局域网提供利用服务。站在用户的角度，最迫切的需求是希望能在互联网查阅已开放档案的目录，便于用户掌握档案馆馆藏信息以及所需档案在何处；
同时希望能有更多的档案在数字化、数据化之后在互联网直接提供利用。

第二，在适配本地区、本行业信息化发展水平的情况下，稳步推进电子文件单套归档和单轨管理。

NARA的文件档案管理数字转型并不是一蹴而就的，而是逐步从“以纸为主”到“纸电并重”再到“全电子化”。其转型过程与联邦政府信息化水平的提升与发展密不可分。对我国来说，应意识到单套单轨是未来的发展趋势，但要充分考虑整体的信息化基础，拒绝或盲目推进单套单轨都不利于档案事业的良性发展。

第三，推动档案数字转型与社会整体数字转型深度融合。虽然NARA的22版规划提到“支持数字政府”，但其实质仍然是联邦政府文件管理数字转型，并未涉及文件管理在数字政府中的定位、价值、作用等议题。与此类似，我国“十四五”规划也提到“主动融入数字经济、数字社会、数字政府建设”，但并未指出如何参与、怎样融入。关于如何在社会整体数字转型中有效发挥档案的价值与作用仍需进一步思考与探索。

第四，积极探索人工智能等新技术在档案工作智能化和流程自动化中的应用。NARA面对海量档案在档案处理、数字保存和响应FOIA请求等领域带来的挑战，积极探索自动化技术在“劳动密集型”档案工作中的应用。自我国新修订的《档案法》实施以来，档案封闭期从30年缩短至25年，各级档案馆也都面临着开放审核的巨大压力。开放审核等工作成为人工智能等技术应用的重要场景之一。

第五，主动吸纳社会力量参与档案事业发展。

NARA自始至终都将“人”作为档案事业发展的基础设施，除员工培训与职业发展外，也将拓展合作伙伴关系网络和建设志愿者队伍作为规划的重要内容。例如，ERA是NARA和圣地亚哥超级计算机中心、佐治亚理工学院联合的产物，“公民档案员”项目也成为NARA对外的一张“名片”。我国档案机构在档案治理过程中，可借鉴NARA多元化发展的思路，与私营企业、高校开展更为深入的合作，建立更为密切的关系网络，同时鼓励公民参与档案事务，既能起到补充档案工作者队伍的作用，又能彰显档案价值、提升社会档案意识。

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