从“载具”到“载体”——海事机构轮艇支出优化路径研究
时间：2023-02-23 09:50:07 来源：千叶帆 本文已影响人
李 俊
（中华人民共和国崇明海事局，上海 201913）
中央全面深化改革委员会第十七次会议审议通过《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，强调“坚决落实政府过紧日子要求，杜绝大手大脚花钱、奢靡浪费等现象”。2020年，政府工作报告中也强调“各级政府必须真正过紧日子”，尤其是在新冠疫情的影响下，全国经济增速严重放缓，国家公共财政支出整体向公共卫生安全倾斜（2020年与疫情防控直接相关的公共卫生支出增长74.9%），凸显出各政府单位收紧公共支出的必要性和重要性。海事机构作为水上交通安全监管职责的履行单位，其公共支出具有一定的特殊性，具体体现在轮艇“管用养修”费用在总支出中占有较大比例。而轮艇作为海事机构执法、巡航、搜救等工作执行的基础载具，在海事机构巡航执法、应急搜救等依法履职工作中承担了重要角色。如何优化这部分的支出，实现轮艇从“载具”变为“载体”，将直接关系到海事机构能否有效节约财政经费，提高财政支出效能，真正落实党中央过“紧日子”、人民过“好日子”的指示精神。
（一）公共支出内涵
公共支出，也称为财政支出或政府支出，是指政府或公共部门为履行其职能，提供公共物品和公共服务的一切费用的总和，集中反映了公共部门的职能活动范围及其所造成的耗费。公共支出的定义表明了公共支出有两个主要特征：1.公共支出的主体必须是政府或公共部门，还包括公共企业、非营利性组织、国际组织等；
2.费用支出的目的必须为履行其职能，提供公共物品和公共服务。
（二）公共支出分类
公共支出分类方式有很多种，如果按照公共支出的目的性来分类，可以将公共支出分为预防性支出和创造性支出。预防性支出主要是指用于维持社会秩序和保卫国家安全，以保障人民生命财产安全和生活稳定的支出；
而创造性支出指的是用于改善人民生活，使社会秩序更为良好，经济更为发展的支出。海事轮艇主要用于从事执法、巡航、搜救等日常工作，负责保障水上交通环境安全，以上述分类标准可知，轮艇整体支出可以归类于预防性支出。
如果按经济性质分类，可以分为购买性支出和转移性支出。购买性支出也称消耗性支出，是指政府机构或其他公共部门购买商品或劳务的行为；
转移性支出是指政府将一部分公共资金单方面、无偿地转移给居民或非居民的支出。例如海事机构购买巡逻艇的燃料油、设备以及付费维保、聘用外聘船员等就属于购买性支出。
如果按复试预算编制要求分类，又可以分为经常性支出和资本性项目。经常性支出是维护国家实现其职能正常需要和满足社会公共部门正常开支需要的财政支出，比如轮艇定期的厂修支出可以看作是经常性支出；
资本性项目指的是政府为购置固定资产、战略性和应急性储备等方面的支出，主要包括固定资产购置、储备购置等。由于海事机构的轮艇被当做固定资产来管理，所以轮艇的购造支出就属于资本性项目。
当然，公共支出还可以按照价值构成、受益范围、政府对公共支出的控制能力、政府或机构职能等方式分类，但不管按照什么标准分类，轮艇各方面的支出作为海事机构公共支出的一部分都可以归属于一种或者多种公共支出类别之中。
（三）公共支出原则
公共支出的原则是指政府或公共部门在安排和组织公共支出过程中应当遵循的基本原则，主要有如下原则：
1.量入为出原则，即把公共支出的数额限定在公共收入的总量允许范围内，通常政府或公共部门会根据一定时期内（一般为一年）的公共收入总量来调控公共支出总量，力争做到收支平衡。例如，上海海事局2019年度部门决算公开信息中，年收入87465.85万元，用事业基金弥补收支差额1464.86万元，年支出则为88776.44万元，基本持平。海事机构作为政府单位，公共收入主要依靠财政拨款，其他途径的收入相对很少，这种现实情况以及资源稀缺性的特征共同决定了海事机构必须把量入为出原则作为公共支出的首要原则，不断提高公共支出效率。
2.效益原则，即提高资源利用效率，通过公共支出使资源配置趋于合理，从而得到最大的效益。效益原则表现在海事机构轮艇支出的方面上，则可以理解为合理使用轮艇的费用支出，保障轮艇正常、高效、科学管理运行，使之以尽量小的支出金额获取尽量大的社会效益。对于海事机构而言，轮艇社会效益指的可以是履行法律法规赋有的职责，保障水域交通环境安全稳定，保护水上环境清洁。
公共支出的其他原则，比如公平原则、统筹兼顾原则、社会利益原则等等，与本篇论文研究的内容没有过于密切的联系，在此不再一一赘述。
目前国内有关公共支出的文献，主要是借鉴西方经验运用计量经济模型来测算出各类支出的最佳比例，或从公共支出结构入手，分析公共支出结构的不合理方面，然后利用我国和许多西方发达国家的公共支出状况进行比较，从而得出公共支出结构的调整方向[1]。大部分文献主要集中在国家公共支出的宏观调整，而关于海事机构公共支出的文献为数不多。比如，林静颖、陈书龙（2021）[2]研究关于控制政府成本的，该文只是从宏观层面探讨海事机构行政成本的控制；
彭海清（2020）[3]研究船舶项目支出绩效评价，该文仅对船舶项目支出绩效评价这项工作分析存在的问题和提出相应的对策；
王雪峰（2017）[4]一文对轮艇运行成本控制提出了一些建议，但该文主要是从预算强化来控制成本，轮艇支出优化方面涉及的内容不多。这些文献从不同角度对海事机构财政支出进行研究，但国内关于轮艇支出优化的针对性文献匮乏。同时，国外类似部门，比如美国的海岸警卫队，轮艇支出的管理与国内情况大相径庭，难以参考借鉴。因此，需要从轮艇支出结构分析入手，探讨目前海事机构轮艇支出存在的部分问题。
（一）国内海事轮艇现状
我国直属海事系统轮艇保留量1037艘（截至2009年底），其中巡逻艇约为922艘，巡逻艇中60米级以上船舶9艘，20～40米级船舶占总数的30%，20米级以下的占68%。航速在20kN以上的快速巡逻艇占总数的37.8%，航速在15kN以下的低速巡逻艇占39.3%，中速巡逻艇占22.9%。同时，巡逻艇超期服役的占总数的10.1%，2010年前达到服役年限的占24.5%[2]。同时，每年新造轮艇数量不少，但仍少于到达服役年限的轮艇数量。
从上述数据可知，目前国内海事机构轮艇作为执法、搜救的主要载具，凸显出中小型高速轮艇保有量较高、老旧船舶数量占比逐年升高等特点，给轮艇管理带来了一定的特殊性。
（二）轮艇支出的构成
根据交通运输部海事局2019年度部门决算公开信息，2019年交通运输部海事局公共支出合计为1099554.41万元。其中交通运输支出合计950555.91万元，而轮艇支出又占交通运输支出的比例相对较高。轮艇支出主要用分为“管”、“用”、“养”、“修”四个方面：
1.“管”的支出主要包括轮艇人员、台账等方面的支出。目前海事轮艇人员主要由在编公务人员和外聘船员两类组成。在编公务人员一般通过每年公务员招考形式，招收有过船上工作经验的人员担任。外聘船员一般通过与船员劳务公司、人力资源公司以外包或租赁的形式合作，由具备劳务派遣资质的公司派遣。根据国内薪资水平普遍状况，小型轮艇外聘船员薪资一般比在编公务人员薪酬低；
而在中大型轮艇上，这种情况截然相反，外聘普通船员薪资相比在编公务人员的薪酬相差不大，但外聘高级船员薪资高于在编公务人员的薪酬。同时，由于国内行政法规要求，海事机构在开展执法、巡航等行政工作时，必须至少两名执法人员同时在场。当轮艇人员全部由外聘船员组成时，则需额外增派至少两名执法人员上轮艇参与工作，导致轮艇人员冗余的情况发生，增加了轮艇人员方面的支出，给海事机构财政支出造成了一定的压力。
2.“用”的支出主要包括日常燃油消耗的支出。以小型轮艇的康明斯KTA19-M柴油机，奥南发电机为例，如果柴油机平均转速维持在1300r/min左右，发电机以额定功率运转，日运行时间大概在4～6个小时之间，那么平均日耗油量在150L～200L左右。受国际原油市场影响，国内0号柴油最新油价为6.37元/L（截至2021年5月15日），根据上述数据可估算出，小型轮艇日平均燃油消耗支出大约为950～1270元，占单艘轮艇总支出的较大比例。中大型轮艇由于自重更大、安装的柴油机功率更大等因素，日平均燃油消耗支出会更高。在实际工作中，除去轮艇执行搜寻救助等应急任务，需要以最快的安全速度赶赴现场的情况外，轮艇在开展日常执法、巡航工作时，对轮艇航速并没有强制要求，但通常情况下，航速随意性较大，轮艇仍会保持较高的航速，这样就会造成燃油消耗量较大。
3.“养”的支出主要包括日常维护保养、定期大保养等方面的支出。以C海事局为例，轮艇人员一般只参与设备日常维护以及部分应急抢修任务，主要工作目标是降低设备故障率，提高轮艇适航率，确保安全运行。而轮艇主、副机专业维保项目通常是由岸基提供支持保障。当部分海事一线站点位置较偏远时，服务商前来保养的时效性就比较低，很难如期开展，并且还可能需要支付额外的路费。
4.“修”的支出主要包括设备修理的工时费和备件购买的支出。这方面情况与维护保养的情况相似，轮艇人员一般只负责较为简单的维修项目，大部分维修工作主要还是依靠设备服务商和船厂负责。由于现存海事机构轮艇的平均船龄较长，设备较为老旧，出现故障频率较高，维护修理代价较大，因此每年轮艇在维修方面的支出相对较高。
以C海事局为例，轮艇燃油、人员、修理、备件和物料支出费用比例约为3∶2∶2∶1。
（一）绩效的内涵和评价
本文前述对轮艇支出结构做出了分析，如何才能科学地度量轮艇支出各方面的绩效，从而进行针对性的优化？首先要界定清楚绩效的内涵。普雷姆詹德对绩效的定义是：绩效包含了效率、产品与服务质量及数量、机构所做的贡献与质量，包含了节约、效益和效率。而亚洲开发银行的Salvatore Schiavo-Campo对绩效的论述是：绩效是一个相对的概念，它可以用努力和结构这样的字眼进行定义。OCED提出绩效是实施一项活动所获得的相对于目标的有效性，它不仅包括从事该项活动的效率、经济性和效力，还包括活动实施主体对预定活动过程的遵从度以及该项活动的公众满意程度。根据财政部资产管理司司长陆庆平的理解，绩效实际上是一项活动实施的结果，这种结果既包括实施这项活动所投入资源与获得效果的对比关系，也包括投入资源的合理性和结果的有效性[3]。
评价公共支出绩效通常会关注投入、过程、产出和结果四个阶段。但仅从上述四个阶段去评价公共支出绩效，难以全面、客观、如实地评价出公共支出绩效的好坏。因此，需要使用上述四个阶段相互之间的联系来综合考核公共支出的效益性、效率性和有效性。
1.效益性指标用于反映公共部门提供单位成本的变量，通过将投入、过程和相应标准比较，得出公共支出是否产出了既定质量和数量的结果，并判断投入是否最低、最节省。
2.效率性指标往往通过投入和产出这两个阶段比较得出，用于反映既定的投入是否获得了最大效益、最好效果的产出。
3.有效性指标通常是将效率因素和效果因素放在一起考虑，用于反映公共支出所实现目标的程度，同时还可以评价投入—成果的转化效果。例如“满意的修理的单位成本”就是一个有效性指标。
如果将上述指标衡量轮艇支出，可以得知轮艇支出仍存在可以改进的方面。目前海事机构习惯简单地把轮艇作为海事工作开展的载具，对轮艇支出的管理缺乏重视和创新。笔者认为将轮艇带入从执法“载具”逐步变成执法“载体”的优化路径，进一步完善轮艇管理，优化轮艇部分开支，可以进而提升轮艇支出整体的绩效评价。
（二）轮艇支出的优化
“载体”的一词现泛指一切能够承载其他事物的事物，而应用到轮艇支出方面，笔者认为“载体”可以理解为是一种媒介，这种媒介承载海事执法和取证工作，是具有精细化巡航模式，科学化人员设置，合理化“养修”模式，现代化管理方式的一种终端移动监控平台。“载具”到“载体”的逐步转变，是一种轮艇管理精细化、合理化、科学化、现代化的改革。根据本文前述的内容，建议从以下几个方面进行优化：
1.精细化巡航模式。当前大部分海事机构为了更便捷地度量轮艇巡航的质量，而采用制定巡航里程和巡航时间的指标来评价。虽然这种指标式评价模式可用数据直观地判断轮艇巡航时长，但也会导致轮艇无目的式巡航的弊端，造成轮艇燃油支出浪费。精细化巡航模式，主要是指通过制定每次轮艇巡航目标，听从指挥中心和领导指示，有目标地开展巡航工作；
当没有明确巡航目标时，可指派轮艇在特定区域进行值守。以目标完成的程度和质量作为主要指标，以巡航里程和巡航时间作为辅助指标，来综合评价轮艇巡航的绩效。通过目标式绩效评价模式，转变轮艇巡航的出发点和落脚点，减少无效巡航次数，从而提升轮艇燃油支出的有效性。同时，当轮艇只是执行日常执法、巡航工作，而非应急任务时，可采用经济航速航行，降低燃油消耗，提高轮艇燃油支出的效益性。
2.优化轮艇人员结构。目前部分海事机构轮艇人员的结构现状是在编公务人员和外聘船员混合，新老船员交替迭代步伐加快。老一批特招的船长、轮机长，一部分由于年纪偏大，难以支撑在轮艇上工作，一部分已经退休或调任其他岗位。而年轻的轮艇人员由于缺乏实践经验，很难及时顶替老船员的位置。轮艇人员年龄结构的不合理，导致多数海事机构被迫增加外聘船员的数量，轮艇人员薪资重复支出的现象明显。笔者认为，不能单纯地只看到外聘船员的弊端，也不能单纯地只看到在编公务人员的优势，应该继续保持在编公务人员和外聘船员混合的模式，但需要转变混合的方式。建议采取在中小型轮艇上，鼓励在编公务人员担任全部岗位；
在大型轮艇上，尝试在编公务人员担任高级船员，外聘船员担任普通船员的方式。在编公务人员的职业特点是具有稳定性，高级船员作为大型轮艇船员的核心力量，有助于船员队伍的稳定发展；
外聘船员的特点则是具有灵活性，作为大型轮艇船员的补充力量，增加了船员队伍建设的机动性[4]。通过这种混合方式，充分利用外聘普通船员的薪资优势，同时避免轮艇人员薪资的重复支出，提高这方面支出的效益性。
3.自给式“养修”模式。本文前述提到轮艇设备的“养”、“修”主要是依靠设备服务商和船厂负责，但这种外包模式，不仅时效性低而且效益性也不高。自给式“养”、“修”模式鼓励轮艇船员主动负责有能力维修和保养的项目，同时建立激励机制和容错机制，根据维修和保养项目的难易程度，适当奖励轮艇人员自给式“养”、“修”。通过这种支出转移的模式，减少“养”、“修”方面的支出，提高支出的效益性。同时，在每年公务员招录中提高具有实际海上资历人员的比例，加强轮艇人员培训力度，搭建岗位骨干成才平台，提升轮艇人员综合能力素质，扩大轮艇人员“养修”项目能力覆盖范围，降低轮艇设备事故的发生率，最终综合提升轮艇“养修”支出的效益性、效率性和有效性。
4.轮艇管理现代化建设。船舶的分散性、船岸的分离性、通讯的复杂性等一直都是轮艇管理难以突破的瓶颈。随着近几年5G技术的发展、北斗导航系统的成熟和船舶自动化管控的完善，一系列科学技术取得了突破性成就，现代化轮艇管理已经成为提升管理水平，提高管理效率，降低管理支出的重要手段。现代化管理首先实现轮艇设备、备件、物料、燃润料等报表管理的无纸化办公，通过信息化数据统计、整理、分析，实行科学合理地制定和落实船舶的维护保养计划；
通过对设备工况参数的监控，确定是否进行检修和更换备件；
通过加强对轮艇备件、物料、燃润料、修船等各个方面的管理，既能够保证正常使用消耗，又能够避免不必要的积压和浪费，从而有利于降低轮艇使用管理的成本和费用[5]。其次，利用轮艇CCTV监控设备和5G远程数据传输技术，实现远程实时视频监控，对轮艇设备和巡航情况进行远程查看，提高轮艇人员工作效率。最后，积极与VTS、电子巡航深度结合，将小型轮艇从执法载具向移动监控平台转变，参考无人机执法模式，探索小型轮艇远程执法取证、远程视频巡航的可能性。实现执法人员远程指挥轮艇位置，远程操控CCTV监控设备，将小型轮艇转变为辐射范围广、续航能力长的巡航执法载体，逐步减少轮艇执法人员的派出频次，节约执法人员人力资源的投入，实现轮艇支出绩效评价全面提高。
优化轮艇支出，提高财政使用效率是海事发展的需要，是体现海事机构作为公共部门履行职责，提供公共服务的重要保障。目前海事机构在轮艇支出管理方面还存在着一些不足，致使轮艇支出的效益性、效率性和有效性较低。本文从巡航模式、人员结构、“养修”方式、管理方式等方面提供了相应的轮艇支出优化方法，提出了以远程执法、远程取证、巡航搜救替代常规的轮艇现场巡航搜救和执法工作，从“载具”到“载体”的轮艇支出优化路径。希望今后轮艇支出管理能够引起更多关注，轮艇支出管理能够更加科学、完善、合理，提高轮艇支出的使用效率，将轮艇支出的绩效评价提升到一个新的高度。
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