事业单位内部控制信息化建设的探讨——,公路养护单位内控信息化的实践启示
时间：2023-02-23 18:55:09 来源：千叶帆 本文已影响人
方媛 宁夏公路管理中心
2014年《行政事业单位内部控制规范（试行）》的颁布施行，标志着我国行政事业单位内部控制工作有了顶层设计，进入规范化的新阶段。2015年，随着财政部《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》的印发，我国各级行政事业单位按照内部控制规范以及指导意见的要求，积极进行单位内部控制建设，完善单位内部管理制度，围绕行政事业单位经济活动，以预算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制、资产控制、建设项目控制、合同控制等六方面经济业务的控制为重点，建立与六个方面工作相关的内部制度，按照分事行权、分岗设权、分级授权、相互制约的原则设计各项工作运行流程，强化了内部流程控制，规范了单位经济运行，保障了单位资产安全，降低了风险。
面对网络化信息化高速发展的内外部环境，特别是财政部门推进财政资产管理、预算管理、会计核算一体化集成管理，传统的内控实现形式已然落后于时代：一是与单位财务管理的电算化相脱离；
二是与国家对反腐败新要求不相适应；
三是手段方式落后于所处环境的进步。行政事业单位业务工作信息化快速推进，导致内控与业务工作两张皮，碎片化，制约了内控效能的发挥，内控工作必须从手段到方式有一个新的突破。
纵观二十一世纪全球的发展，信息技术的进步推动各行各业的信息化，从生产到管理、从娱乐到生活、从商业到政治，信息化渗透到社会的各个方面，“信息时代”是毋庸置疑的现实。信息化引领发展的方向，在可预见的将来，信息化仍然是推动进步的基础力量。
2019年，笔者所在的公路养护事业单位决定建设内部控制信息管理系统，打破业务系统各自独立运行的藩篱，以信息化为入口，实现内控与业务的嵌入融合，实现内部控制的信息化、系统化。
我们内控信息化建设的目标是开发内控管理信息系统软件，将单位各项业务过程的办理从线下搬到线上，工作过程内容数字化、电子化。按照内控的要求优化设计业务流程，把业务办理的流程固化到软件中，把制度嵌入到软件中，体现在软件运行的各个环节节点上，利用软件的不易更改、无法变通、一旦设定就机械执行的特性，达到对过程的有效控制，避免传统业务办理过程中灵活性过大，可随意改变先后顺序、规避监督的弊端，用现代信息技术手段控制流程，保障制度的有效执行和流程的刚性，达到用制度管人管事、预防舞弊、防范风险的目的。以《行政事业单位内部控制规范（试行版）》要求的六大业务为基础模块，按照“管理制度化、制度流程化、流程信息化”的理念，以规范单位经济业务活动为主线，以六个经济活动业务领域为重点，以强化监督考核管理为手段，实施内部控制建设，形成符合“分事行权、分岗设权、分级授权”的业务流程和表单控制体系，提高单位内部管理水平和单位治理能力。
第一，各项经济业务的办理运行顺畅，特别是每天都在发生的支出管理，有效控制了违规行为，规范了经济业务办理的流程。首先，通过内控管理系统的刚性约束保证六大类经济业务按照系统固化的权限与流程办理；
其次，系统内置风险防控指标，对业务经办过程的环节、关键指标、附件等进行风险因子的搜索、比对、识别、排查，发现风险点，根据风险防控指标参数值对风险业务流程采取自动阻断、自动报警、报送专人审核三种处理方式；
最后，对风险业务以图形化形式展示，进行追踪分析，提升风险管控的直观性、及时性，实现对经济业务风险的常态化管控，开创了一条全员参与的多层级、多重关口的风险防控工作机制。
第二，将多重关口的风险防控工作机制内置于内控信息管理系统运行，实现“严管理、控风险、治未病”。通过系统刚性运行，杜绝了踩“红线”、闯“红灯”，有效解决财务支出审核把关不严、预算执行监控薄弱、超标准、未审先付等问题，规避了“非主观故意违规”情况的发生，将各类经济业务中潜在风险阻断在萌芽状态，体现了“把权力装进制度的笼子、让决策置于阳光之下”的内控效能。（见下图）
内控信息管理系统的运行实践，显示出了相比传统内控手段的巨大优势。一是信息化压缩了空间距离，以往都是手持文件票据，距离近的在一栋楼里挨个找领导签字审批，距离远的辗转数十上百公里办一个手续的事，信息化后通过互联网线上原地不动在自己的办公室就可轻松办理，节约了人力物力时间精力，对公路养护管理这类点多线长、管理层级多、经济业务量大的生产性事业单位，效益尤其明显。二是信息化固化了业务办理的流程，将依据内控对权力制约的原则科学设计的业务流程固定在内控信息化系统软件中，系统使用者无法擅自改变。流程一旦设定就必须按照预设的先后顺序进行，前一个节点不通过，就不能进行到下一个节点办理，机器不讲情面，不会变通，因此从根本上杜绝了以往常见的制度很严密但破坏制度很容易的现象。三是成功的信息化将业务与管理融合起来，打通会计核算、财政一体化系统、财政资产管理系统以及人社部门的行政事业单位人员信息系统之间的隔离，集成预算管理、资金支付、政府采购、合同管理、项目库管理等业务工作内容，特别是将预算执行过程中的审批、计量、支付，政府采购及项目实施中的合同签订、资产入账、调拨等全部经济活动的控制融于一体，一方面为单位管理提供了丰富的基础信息，另一方面也避免了原来各部门由于统计口径不同导致的信息混乱，大大提高信息获取的及时性和准确性。在行政事业单位管理中，没有其他的途径比信息化更好地解决内控与效率、内控与业务不同步的现状。四是信息化压缩空间的特性有力增强了管理的穿透力，无形中加长了监管者的手臂，为管理者装上了千里眼和顺风耳。
三年来的信息化实践，效果明显，特点突出，针对信息化系统建设和运行过程中的经验与暴露出的问题，笔者认为对生产型的事业单位，特别是公路养护建设这样点多线长面广，既有事务管理又具有公路养护建设的生产管理型事业单位的内控信息化建设具有借鉴、样本意义。
一、在单位信息化的环境中，单位内部控制要实现与时代的同步，积极主动参与信息化的过程，将内控的原则要求融于业务的信息化中，将风险防控的基因嵌入到单位经济业务活动的信息流中，是行政事业单位内部控制与时俱进的路径选择、不二法门。
二、内控信息化成功的关键是基础管理的信息化，基础管理信息化的核心是基础工作的数字化。
基础管理信息化的核心是纸质单据票据以及构成管理文件资料的数字化。所谓数字化就是将管理过程中涉及的大量规章制度、流程、图表、文字等资料数据通过现代信息技术手段转化为电子文档并嵌入软件系统，形成线上数字资源，便于信息的使用者脱离纸质介质在线上查看、审核，最终形成电子档案存档。
众所周知，单位经济业务涉及大量纸质的附件资料，这些不可或缺的附件资料如果不能数字化，必然导致经济业务大量资料线上线下不一致，线上资料缺乏，看不到完整的印证资料，决策缺少支撑，要做出决定就需要在线下调阅纸质材料，这样必然重复传统的工作模式和流程，不仅增加了工作量而且限制了信息系统的作用发挥。因此没有基础工作的数字化，包括流程图的数字化、政策法规文件的数字化、内外部原始票据的数字化，信息化就是个空皮囊，花架子。其次，数字化要尽可能做到各种流程表单的标准化、数据接口的规范化，开发先进的数据库软件，通过录入原始信息自动生成各种管理所需的表格、单据，或者从外部系统导入数据，简化数据的录入和减少数据传输量，提高系统响应速度。
三、良好的信息网络硬件配备和软件开发是信息化成功的重要支撑。
内控信息化系统运行中产生大量数据，日常业务办理特别是资金支付业务尤为突出，交通行业基层公路建设养护单位每年支出几千万到几十亿元的资金量，每月费用报销量非常大，当前票据电子化普及度不高，实际操作当中原始票据通过拍照或扫描的方式电子化后上传到内控系统进行审批，每张JPEG格式的照片即使压缩后也有1M左右大小，多家单位同时上传数百兆数据对网络软硬件环境提出很高的要求。就以本文所述单位为例，一是管理层级多，有8个二级单位，16个三级单位，80多个四级基层单位，截至2021年底，使用内控系统的终端用户3110人。如此大量的系统使用者对软件的开发质量和系统的稳定性提出了较高的要求。二是点多线长面广，大量的基层单位分布在不同的县、乡（镇）上，远离行政区中心，一些基层单位不通光纤网络，网络带宽有限，通过VPN访问系统资源非常缓慢，网络软硬件的性能对系统有较强的约束。三是单位内外部资料原始数字化程度不高，大量数据上传，没有客户端软件，容易发生上传过程中网络中断数据丢失的情况，导致反复上传资料，无形增加了工作量，耗费大量的时间，消耗用户的耐心。因此，在内控信息化建设之初，应该充分考虑系统运行的内外部环境：一是系统服务层级，二是系统应用终端的数量，三是系统应用各单位物理距离的远近。以此采用科学的系统架构，硬件配置应适当超前，以保证较长时期的业务需求；
系统稳定至关重要，软件开发应充分考虑应用环境，开发完成后必须做充分的运行测试，最大限度地减少Bug，保障正式上线运行时的顺畅稳定。
四、实现单位内部管理与财政一体化系统的互联互通是内控信息化成功实现提质增效的核心。
内控信息化首先要尽量将单位内部能够集成在一起的各类信息系统软件进行集成，无法集成的应通过互联互通实现数据的共享，减少数据冗余，提高效率。特别是做到与财务软件、财政一体化系统中资产管理、项目库管理等软件的数据共享，实现数据同步，这样才能做到既实现内部控制的目的又能优化工作流程，减少重复工作，提升内控信息化的效能。
今年，财政部发布了《会计信息化“十四五”规划》，明确提出“十四五”时期，我国会计信息化工作的总体目标之一是“通过数据标准、信息共享机制和信息交换平台等方面的基础建设，在安全可控的前提下，初步实现监管部门间会计监管数据的互通和共享，提升监管效率，形成监管合力。”为行政事业单位内控信息化创造了良好的条件，提供了难得的机遇，可以说，内控信息化正当其时。
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