我国普通高校校办企业治理能力提升路径
时间：2023-02-24 15:50:05 来源：千叶帆 本文已影响人
曹文清
(华南师范大学审计处,广东广州 510631)
新中国成立之初正值百业待兴、经费紧张之时,政府提出业余生产,高校组织成立生产委员会,由此产生了校办企业的雏形。20世纪80年代初,市场化浪潮在社会各个领域涌动,国内高校创办企业的风潮也再次掀起[1]。为了让高校的科技成果更好地转化为市场产品,政府鼓励高校创办企业,很多校办企业实现了飞速发展。为进一步规范高校校办企业发展,2005年教育部颁布《关于积极发展、规范管理高校科技产业的指导意见》中明确提出,各高校校办企业改制的目标是建立起现代企业制度,据此,各高校校办企业成立了资产经营公司,逐步建立起现代企业制度,校办企业得到了长足发展[2]。高校校办企业依托聚集诸多人才、掌握高新技术的高校,其竞争优势在于享有高校的技术、人才、信息、开发环境、实验条件等资源,但随着校办企业的不断发展,出现了产权归属不清、激励约束机制不完善、财务管理体制不健全、主营业务缺乏核心竞争力、科技成果转化融资困难等问题,校办企业治理能力明显不能适应时代发展的要求。为了探究我国高校校办企业发展受阻的原因,构建真正健康的校办企业和高校的关系,本文以国内普通公办高校投资成立的校办企业为研究对象,探究提升我国高校校办企业治理能力、促进科技成果转化和市场化应用的路径。其中,普通公办高校校办企业(以下简称“校办企业”)是指由高等院校全资或控股的企业,以科技企业为主[3]。
我国高校校办企业以科技企业为主,随着高校教育地位的不断提升,办学经费和科研经费大幅度增加,教学和科研成为学校发展的主流,高校依托校办企业大力发展科技创新事业呈现出优势,校办科技企业更显示出了举足轻重的地位。多年来,校办企业尤其是科技企业有力地推动了我国高校科技产业的发展,促进了我国高新技术产业的发展,成为了促进高校科技成果与市场衔接、推动地方经济结构调整和经济增长的重要力量。但是,由于校办企业大多是高校全额投资的企业,具有国有性质,随着市场经济的不断发展,其体制机制无法满足市场新的需求,制约了其进 一步发展。同时,由于校办企业在管理者选择上具有局限性,管理者的创业、创新意识相对而言较为薄弱,相关管理机制不健全,部分校办企业缺乏市场竞争力,使得高校的科技成果在从孵化到产业化的过程中仍面临着管理、资金、制度等方面的难题。
我国校办企业大部分由学校出资,而多数高校由政府出资兴建,因此校办企业间接归属于国有资产,若校办企业经营不善会造成国有资产的损失。目前,校办企业在公司治理中仍存在诸多问题,例如,校办企业在推进改制过程中虽成立了资产经营公司,但高校仍按事业单位的管理模式直接管理校办企业,高校所有权与校办企业经营权未彻底分离;校办企业的股权结构单一;经营投资风险仍由高校承担;缺乏对校办企业高管的约束、激励、监管机制等。上述问题关系着校办企业的绩效、企业规模化发展进程和企业治理能力的提升,是校办企业公司治理过程中最大的障碍。
2.1 所有权与经营权未实现分离
目前,高校根据企业改制要求成立了资产经营公司,以实现校办企业资产剥离、独立经营。但是,在实践过程中,部分高校产权划分不清晰、资产归属界定不明确,部分资产经营公司仅由学校原职能处室更名而来,实际职责并未履行到位,学校和校办企业依然为行政隶属关系。同时,校办企业高管主要是高校任命或委派,由高校职能部门负责人兼职,高校通过委派高管等途径控制校办企业使得双方的产权关系更加难以区分。产权结构不清会导致校企分离的目标难以实现,大多数的校办企业以较低的成本或无偿利用学校的科研设施、教学场所等资源,学校对校办企业进行行政控制更使校办企业难以获得独立的市场地位[4]。
2.2 高校对校办企业的管理机制不健全
2.2.1 约束机制不健全
在校办企业的委托代理机制中,学校是委托方、出资方,由学校成立的资产经营公司代表学校履行委托人的权利和义务,而校办企业高管则是代理方。在委托代理过程中,基于监管的需要,委托方应建立约束监管机制确保代理方正确履行职责,然而,由于校办企业高管的人事关系及组织任命权均在高校,高校对校办企业的约束、激励机制不健全导致校办企业高管缺乏工作积极性和创造性。这不仅会导致校办企业经营效益的不可持续甚至下降,从而无法确保国有资产的保值增值,甚至会因缺乏有效的监督机制滋生侵吞国有资产的犯罪行为。
2.2.2 考核评价制度不健全
高校校内机构设置方案中关于校办企业的职责定位不明确、不具体,高校也未与校办企业签订目标责任书并下达年度经营目标,未具体设立量化指标并落实对校办企业负责人的考核评价机制;即使实施了对校办企业的考核评价,也存在考核内容和指标过于简单等问题。同时,部分校办企业缺乏专门的人员管理制度,未建立起适应市场竞争和国有企业经营管理的激励机制。
2.2.3 监督检查机制不健全
高校对委派至校办企业的董事、监事等人员的监督管理制度不完善。同时,部分高校未建立对校办企业的审计监督、检查、巡查等机制;部分高校即使对所属一级企业建立了审计监督、检查、巡查机制,但一级校办企业对其下属二级校办企业的监督检查机制仍不健全。
2.3 股权结构单一
股权结构是指股权集中度或股权构成,即国家股、法人股及社会公众股的持股比例。我国校办企业的股权高度集中在校方,是单一股权构成的企业。对于企业而言,单一股权能增强企业所有者对企业的控制度,但相应增加了股权持有者的风险。校办企业股权高度集中、股权结构单一,可能导致利益侵占、监督动力不足等问题,限制了市场机制在改善公司治理上发挥作用,高校需要为此承担一定的风险。
2.4 内部管理制度不健全
目前,多数校办企业内部管理制度不健全,不能适应新的发展要求。校办企业缺乏完全独立的用人自主权,严重影响了校办企业的发展。校办企业缺乏对人力资源管理和岗位职责管理的统一规划,内控制度不健全并存在一定的管理漏洞,包括人事、薪酬、投资和运营等相关制度不健全、总经理办公会议议事规则不规范,未建立企业担保与被担保业务以及股权代持、挂靠合同签订、资金出借、产权变动、资产处置等相关的管理制度,这些制度的缺失可能会引发各类风险。同时,部分校办企业未根据企业新的发展要求重新完善管理制度。例如,部分校办企业由原来的全民所有制企业改制为有限责任公司,原有的投资、财务、人力资源、资产、议事规则、决策程序等各类管理制度已不能适应新的发展要求,校办企业却未按照新的发展要求重新建立和完善企业管理制度。
此外,校办企业内部财务管理不规范,内部控制制度薄弱。部分校办企业存在着内部财务管理混乱、员工资金转账审批程序履行不到位、投资双方协议签订不到位以及未按照企业国有资产管理的相关规定履行清产核资、评估备案等监管程序,且未采取公开方式转让等财务管理方面问题,致使校办企业乃至高校的国有资产存在财产损失风险。
2.5 企业职能偏离
高校建立校办企业的目的在于加快科技成果的市场转化、实现产学研的有效结合,但在现实中,诸多校办企业热衷于盈利能力强、市场效益好的附属行业,并未将有限的资源投入到产学研结合方面,在很大程度上违背了校办企业建立的初衷。高校的职责在于研发技术,校办企业的职责在于孵化技术、使技术转化为产品,校办企业一旦被视为赢利的载体,则偏离了其应有的职能。
我国校办企业改革的重中之重是明晰企业产权关系,提高市场竞争力,建立现代企业制度,即以“产权清晰、权责分明、校企分开、管理科学”为衡量依据,建立现代企业的产权制度、组织制度和管理制度。
3.1 建立现代企业产权制度
3.1.1 推动所有权与经营权分离
一方面,要实行清产核资,高校与校办企业必须明晰产权,划清经营性和非经营性资产的界线,让校办企业具有独立的财产和财产支配权。同时,明确校办企业应承担的风险与责任,确保校办企业独立经营,建立起现代企业产权制度,防止高校被动承受校办企业经营风险。另一方面,要推动高校实现事企分离,应组建国有经营性资产管理委员会代表高校行使所有者权利;成立高校资产经营公司代表学校持有对校办企业投资所形成的股权,代替学校管理旗下的校办企业,可以将学校所有的经营性资产无偿划拨到资产经营公司,由其负责经营和管理,承担经营性国有资产的保值增值责任,而高校不再用出资人的身份对资产经营公司旗下的参控股企业进行直接投资,从而实现高校的事企分离。此外,为了规避学校作为资产经营公司的唯一股东而承担连带法律责任的风险,资产经营公司必须在所有权、经营权以及资产、管理方面与学校清楚划分,使高校和校办企业之间形成资本(股权)隶属关系而非行政隶属关系。同时,变校办企业高管的事业编制为企业编制,避免人员双重身份的出现[5],实现高校除了对资产经营公司投资外,不再以事业单位法人身份直接对校办企业投资,不再直接持有校办企业股权,确保校办企业拥有独立行使的法人财产权、获得独立的市场主体地位,并且自主经营、自负盈亏。
3.1.2 优化产权结构
产权结构可分为两大类:一是股权高度集中型,即企业只有一个投资主体,是一元化产权结构;二是股权相对集中型和股权高度分散型,企业的投资主体多元化,是多元化产权结构。我国高校校办企业多数是由高校独家投资,股权高度集中、产权结构单一,并且校办企业所有权与经营权重叠,经营风险也主要由高校承担,要解决这一问题,应降低高校的控股力度,推动校办企业产权结构多元化。校办企业可提高法人股比例并减持国有股,同时,可吸引国有资本或其他社会资本投入,实现校办企业的混合所有制改革、独立经营。所谓混合所有制改革是指通过发挥市场机制的作用,将不同类型的资本引入,实现股权结构多元化[6]。推进校办企业混合所有制改革,要以政府为主导、高校企业主管部门牵头协调,由改制企业自主确定改革方案。一方面,校办企业可通过引入非国有资本实现股权结构多元化。提高校办企业的股权制衡度有助于拓宽合作维度,为企业带来资金;通过引入非国有股东实现股权结构多元化,可优化公司治理结构,改善董事会决策监督机制,具有约束控股股东“一言堂”行为的作用,有助于促进校办企业治理能力的全面提升。另一方面,在筛选社会资本参股时,应遵循保障权益、平稳过渡的原则,着眼于企业做大做强,重点考虑引进具有国有资本背景的战略投资者[7]。战略投资者具有资金和管理方面的优势,发展潜力巨大,能够为校办企业开拓创新提供资金支持;引入战略投资者能够实现双方的互惠互利、优势互补,增强校办企业的市场竞争力,从而提升校办企业的公司治理能力。此外,校办企业可鼓励企业高级管理人员持股,或者让校办企业员工以个人知识产权方式持股,以优化股份结构。
3.2 高校承担管理主体责任
3.2.1 构建现代化企业组织制度
高校应建立现代企业组织机构并明确相关职责,如建立股东会、监事会、董事会、经理层等,明确划分高校党委常委会和校长办公室、国有资产管理委员会、高校资产经营公司等各方的决策权限,完善校办企业国有资产管理议事规则和决策程序,制定并动态调整校办企业国有资产监管事项清单,实行企业高管由监事会进行审计监督,企业重大问题由董事会进行决策的分权模式。董事会应提高对重大投资决策的专业性水平和决策效率。校办企业国有资产管理涉及高校“三重一大”事项的均应按规定履行决策程序,校办企业资产均应转入资产经营公司进行统一管理,高校对资产经营公司履行股东(投资人)职责、承担股东(投资人)义务,依法依规向资产经营公司委派股东代表、董监事或重要管理人员,积极行使股东权利。
3.2.2 构建立体化监督体系
高校应强化对校办企业的风险管控能力,构建对校办企业的立体化监督体系。一方面,要推动国资监管、纪检监察、审计等部门形成监督合力,从制度上建立起防范校办企业各类风险发生的“防火墙”;同时加强审计结果运用,实行重大决策终身责任追究制度,对违反规定、未履行或未正确履行职责造成国有资产损失以及其他严重不良后果的责任主体严肃追究问责。另一方面,高校要加强对校办企业担保、举债事项的监督管理,建立健全债务风险预警机制,防止风险外溢或扩散;同时,严禁通过股权代持、虚假合资、签订挂靠合同等方式获取管理费或分红收益。
高校资产经营公司要建立健全校办企业内部监督体系,筑牢防止国有资产流失的第一道防线,要充分发挥公司章程在公司治理中的基础作用,健全以公司章程为基础的企业制度体系,制定并完善决策、投资、财务、人力资源、运营管理等各类现代企业管理制度,推动企业制度建设系统化、规范化、制度化。定期梳理分析制度执行情况,及时研究制定改进措施,确保各项制度有效执行。
3.2.3 完善激励机制及考核评价制度
高校应建立合理有效的激励机制,最大限度地调动企业负责人和员工的积极性,协调好各方的利益关系。同时,将落实监管政策、科技创新等纳入对校办企业负责人经营业绩的考核评价体系,考核评价内容应包括经营业绩指标、国有资产保值增值、市场竞争能力及可持续发展能力等,年度主要考核企业经济效益、资本运营效率、精益管理水平和价值创造能力等。此外,校办企业负责人考核评价结果应作为企业负责人岗位调整、职务任免、确定绩效年薪和任期激励收入的重要依据,对有条件的校办企业,聚焦关键岗位和核心人才灵活开展股权激励、分红激励、超额利润分享等中长期激励,激发企业活力,促进企业健康可持续发展。
3.3 建立完善的人才培养机制
校办企业应不断完善人才培养机制,加强人才引进、评价、选拔、激励和保障机制等制度建设,合理调整企业人员管理结构,搭建“老、中、青”相结合的管理团队。在管理人员任命上应引进社会化、企业化、专业化的管理人才,让懂经营管理的人发挥职业经理人作用,在企业管理中实现权责明确、管理科学,保障企业的可持续经营发展。
3.4 建立健全内控制度
校办企业应强化内控制度建设和执行。健全完善内部控制制度是校办企业实现公司治理更加规范的条件。校办企业要保持强竞争力和前进步伐,结合自身特点改革人事任免制度,从职业经理人市场上聘请企业高管;在财务及运营管理上,遵循现代企业管理准则,健全重要岗位、重要部门的权力监管体制,健全“重大事项决策、重要干部任免、重大项目投资、大额资金使用”的“三重一大”决策、执行和跟踪机制,完善企业风险防控体系,形成高水平的现代企业治理能力。同时,应持续完善包括法人治理结构、董事会与监事会会议、品牌开发和管理、招投标管理、采购管理、合作办学管理、经营性物业管理等运作机制和管理制度,增强自身的风险防控和资产保值增值意识,切实维护高校的品牌价值,促进企业治理能力的提升。
3.5 实现校办企业与市场接轨、与学校脱钩
组建高校的目的在于教学科研和人才培养,而组建校办企业的目的多数是定位于推动高校实验室的科研成果转化为现实生产力,从而实现高校科研成果的市场化应用,由此而见,校办企业的定位不是生蛋器而是孵化器。高校的科研成果通过校办企业成功转化后,高校应通过股权转让的方式从校办企业退出,让校办企业与学校脱钩、与市场接轨。
高校校办企业改革的主要目的是解决校办企业在治理中存在的问题,提升校办企业的治理能力。在监管上,应将校办企业与高校脱钩,纳入国有资产监管体系;在管理上,应让校办企业成为市场主体,通过建立现代企业管理制度,自主经营、自负盈亏,实现所有权和经营权分离。校办企业改革后,学校专心办学做科研,减少对企业经营管理的过度干预,回归教育本位;校办企业专心市场经营,推动高校科技成果转移转化,通过建立现代企业管理制度,回归市场主体地位,实现健康良性发展[8]。
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