新发展格局下社会保障制度的科学发展
时间：2023-02-26 17:45:07 来源：千叶帆 本文已影响人
■文／祝建华
目前，我国经济发展仍处在重要战略机遇期，但同时也面临更趋复杂的风险挑战。新冠肺炎疫情持续影响使经济发展的不确定性风险增多，企业生产和经营困难增大，医疗、就业、教育等方面的民生问题突出，公共卫生、应急管理、社会保障等领域还存在短板。因此，我们要坚持系统观念，把握好新发展阶段、新发展理念、新发展格局提出的新要求，站在全局的高度，坚持系统观念，统筹推进、系统思考，按照整体性、层次性与动态性的要求推动社会保障制度的科学发展。
整体性要求各个要素有机组合形成统一体，不同要素有不同的分工，不同的分工进行合理搭配才能发挥最大效能。社会保障的科学发展需要整体性推进。
首先，新发展格局下经济发展与社会保障的发展要整体协同。一方面，要发挥社会保障经济减震器的作用，通过社会保障收入与支出的动态调整，保障经济周期的平衡性。社会保障制度建设本身也会拉动经济发展，比如养老与健康产业的发展就会极大促进经济总量的增长。但社会保障的建设也可能会对经济发展形成制约，尤其是在经济下行时期，维持既有的社会保障筹资水平可能会加重企业的经营困难。例如，新冠疫情时期要通过社保降费等方式降低企业成本，促进经济复苏。另一方面，经济可持续和高质量发展有利于进一步完善社会保障体系，提升社会福利水平。社会保障与经济发展要整体推进、相互补位。
其次，社会保障发展的整体性还要求推进城乡、区域社会保障制度的统筹发展。城乡二元结构导致城乡经济发展不平衡，城乡社会保障制度的发展也不均衡。此外，不同区域由于经济社会发展水平的差异性也会导致社会保障水平存在较大差异，对社会保障的公平性造成较大影响。尤其是在新发展格局下，城乡、区域之间存在的差距会被进一步放大，这都不利于共同富裕目标的实现。要加快社会保障的城乡与区域统筹，补齐制度短板，提高社会保障制度的统筹层次，增强社会保障制度的城乡、区域整合力度，拓展社会保障体系整体统筹性。
再次，要将社会保障融入社会治理的整体框架中。要考虑社会保障与其他社会政策之间的关系，要从社会治理的视角看社会保障的整体发展。在新发展格局下，针对民众在就业、医疗、基本生活、住房、教育等领域遭遇的困难，社会保障要充分发挥兜底保障、风险预防乃至能力提升的作用，多渠道拓展就业，建立防范因病致贫、因病返贫的长效机制，提升老百姓的居住品质，保障居民的教育权利，保障基本民生，提升社会治理体系的整体效能。
最后，社会保障发展的整体性还体现在社会保障制度内部的协同性。当前各个部门都出台了稳经济、兜民生底线的具体举措，涉及助企纾困、促进就业等多个方面，从中央到地方也都有相应的举措。但政策需要整体推进，部门之间要有效协同，例如，部门数据是否有效共享？政策有没有重叠，有没有形成合力？是否存在条块分割、多头管理？各类社会保障政策举措要整体推进，不能“一窝蜂”出台而忽略了政策的具体组织实施和实际效果。各个地方和部门需建立有效的整体协同机制，各项社会保障制度能彼此有机整合，发挥出政策合力，让促进就业、保障民生的政策效能得以整体提升，实现新发展格局下对贫困和脆弱群体的综合性帮扶。
系统论强调层次性。层次性要求社会保障制度安排形成合理有序的层级结构，由内到外或由浅入深，层层递进，系统内部各个要素可以发挥不同的功能。
首先，社会保障的结构体系需进一步健全。当前我国以社会保险为主体，包括社会救助、社会福利、社会优抚等制度在内，功能完备的社会保障体系基本建成，是世界上规模最大的社会保障体系。这一体系结构齐全，在改善人民生活水平、促进社会公平方面发挥了重要作用。但从社会保障体系的各个层次来看，还存在着不足：在社会保险领域，农村养老保险待遇水平偏低；
在社会福利领域，儿童福利是短板，“幼有所育”的目标还没有完全实现；
在社会救助领域，物质救助与服务类救助发展不均衡，等等。此外在新冠疫情的冲击下，社会保障体系既要应对常态化的社会需求，还要回应非常态化社会形势下的各类需求，这都对社会保障体系的应急性提出了更高的要求。需进一步优化层次结构，回应不同层次的需求，强化不同社会保障项目之间的有效衔接，建立精准、高效、温暖、智慧的社会保障体系。
其次，社会保障的主体层次还要进一步完善。政府主导的社会保障在早期阶段能强有力地破除利益壁垒，推动制度改革，建立起相对完善的体系并发挥重要的作用，但也可能导致政府责任的无限扩张和政府财政压力的不断加大。在经济下行压力增大的背景下，可能会造成巨大的财政负担，影响到社会保障的可持续发展。因此，需要充分发挥社会力量和市场主体的作用，多渠道激励这些主体参与社会保障制度建设。比如，除了基本养老保险外，还需发挥第二、三支柱的作用，让养老保险体系的主体层次更为完善。新发展格局下面临的形势更为复杂，社会保障需要通过多层次的构建与优化，应对更为复杂和不确定的经济社会发展状况。
最后，具体的政策实施要体现层次差异性。要针对不同人群的需求实施差异化的社会保障策略，以实现社会保障资源利用效率最大化。例如，在社会保障资金的使用上要考虑多层次供给与多层次需求的有效结合，通过具体政策举措的层次差异性策略提高社会保障资源的使用效率。从政策出台的层级来看，中央层级的人力资源社会保障部、民政部等部门出台的政策与地方人社、民政部门出台的政策要有层次性。近年来，新冠疫情对各类主体的影响存在紧急程度的差异性，需要客观分析，针对特别紧急、关系到个体生存的状况，例如无法返岗复工、连续三个月无收入来源，生活困难且失业保险政策无法覆盖的农民工等，可以联动社会救助等部门，采取临时救助、应急救助的措施来应对，其他措施同步跟进。在政策举措上，既需要普遍性的政策，同时针对特殊个案，需要部门联动，一事一议、一案一策，全面构建“物质+服务”“常态+应急”“整体+个案”的多层次综合性保障体系。
系统论要以动态的观点去分析考查事物，分析内外部的因素影响，不断进行调适，保持开放性，在更替和发展中促进系统的进步和保持持续的生命力。
其一，新发展格局下社会保障的政策取向要有动态开放性。新发展格局面临的形势是复杂多变的。尤其是新冠疫情造成的影响是全方位的，需要全方位、全过程的回应。要保障就业和基本民生，促进经济复苏、发展经济是第一位的，而经济复苏的前提又是企业复工复产，这就需要政府对企业采取相应的减税、降费等系列举措。不仅仅是企业，社会组织、政府和事业单位也要多渠道扩大就业覆盖面，提高用工率。从这个层面来讲，社会保障政策应具有动态开放性，既有经济刺激，又有社会关怀；
既有社会救助，又有社会服务；
既要发挥社会保险的功能，又不忘劳动力市场政策这一重点。这一动态开放性要求社会保障政策与其他的经济、社会政策有效协同、相互补位、相互整合，既要关注社会保障政策所能惠及到的政策目标群体，也要关注例如收入不稳定的非正规就业人员、农民工、城市的非户籍人口等脆弱群体，让他们在紧急情况下可以得到关注和受到保护。此外，社会保障政策的动态开放性还要多主体广泛参与，可以让社会组织广泛参与进来，在信息共享、社会服务供给等方面发挥其应有的作用。
其二，通过数字赋能保持社会保障体系的动态开放性。主要体现在以下几个方面：一是通过数字化技术实现保障对象的动态性调整。数字化改革使得部门数据共享成为可能，借用大数据分析等手段，可实现保障对象的精准识别，实现动态调整，更为重要的是，这种动态开放性还体现在通过信息化手段主动发现没有参保的对象。二是通过数字化技术实现社会保障功能的动态提升。以大量基础性数据库作为支撑的数字化，能更快捷汇集各类信息，进行综合研判，精准识别不同需求，有效链接各类社会保障资源，这使得社会保障不仅仅满足于基本的兜底保障功能，还使得其在高水平对外开放、供需高水平动态平衡的过程中实现了功能的动态升级，助力共同富裕的目标。三是通过数字化改革，能进一步促进社会保障与其他政策的动态衔接。共同富裕进程中，综合性帮扶才能促进家庭的全面发展。数字化改革使得这种动态开放性成为可能，做到准确识变、科学应变、主动求变，实现功能互补、动态调适，形成综合帮扶的社会治理格局。
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