政策公正与政策供给的互动耦合关系探析
时间：2023-02-26 23:40:03 来源：千叶帆 本文已影响人
◎汪 洋
1.江苏开放大学 公共管理学院，南京210036；
2.江苏基层社会治理研究协同创新基地，南京210036
从根本上说，公共政策是政府对社会利益进行权威性分配、形成利益分配格局的方案。从应然层面来说，公共政策须具备正当性与合理性的价值取向，并致力于实现社会公平正义的结果。从根本上来说，是国家与政府公共决策的民主化与科学化水平决定了公正价值取向在实际治理过程中的践行程度，即政府在多大程度上具备对社会公共事务进行科学管理能力和高效服务的能力。只有政府供给的政策符合公正价值，公平正义的社会利益分配格局才有可能形成；
反之，倘若政府缺乏政策的供给能力，政策的公正性就断然无法落实，公共政策所应追求的公平正义之结果也就无法实现。因此，从政策供给的维度深化对政策公正的认识，进而剖析二者间的耦合性，对于探求防范与遏制政策不公正之路径具有十分重要的理论和实践意义。
(一)从政策供给概念维度认知政策公正之过程内涵
政府的公共产品供给包括物质性供给和非物质性供给，其中，非物质性供给包括意识形态、公共政策等产品的供给。政府通过一系列公共政策供给，实现对社会各领域事务的管理，维护政治系统的存在与延续。政策供给与决策在某种意义上是同义语。正如安德森所言，决策的主要任务就是为了实现从众多可行性方案中选择一个较好方案，政府与政党中的个人、团队或委员会将在收集和分析相关信息的基础上，对特定社会问题进行界定，进而对拟定和筛选的若干应对方案进行评估，最后确定最能体现决策意愿的方案作为最终的政策[1]。
从广义上看，政策过程中的每个环节都将对政策公正产生影响。比如，在政策供给环节中，如果强势利益群体把持了政策供给权力，那么就可能导致非公正的公共政策出台。在政策执行环节，如果政策执行部门对部分政策阳奉阴违，那么也可能导致公共政策非公正的产生。显然，从过程角度说，政策供给是政策过程的起点，除了政策供给(或决策)以外，政策运行还包括政策执行、政策评估、政策终结等环节。例如，安德森在《公共决策》中就把政策过程划分为如下五个阶段：第一，问题的形成；
第二，政策方案的制订；
第三，政策方案的通过；
第四，政策的实施；
第五，政策的评价[2]。如果政府供给的政策本身是一项非公正政策，那么政策执行等后续环节也难免走向不公正的结果。因此，治理公共政策非公正应首先从政策供给着手，运用政策维护人民群众的合法权益，促进社会公正。正如景天魁等人所指出的，公正概念有三个层次：一是伦理学和价值观的层次；
二是权利和制度的层次；
三是社会政策的层次[3]。综上，政策公正体现为政策问题的公正构建、政策方案的公正制订、政策的公正实施、政策的公正评价等。
(二)从政策供给价值维度认知政策公正之伦理内涵
公共政策作为一种价值判断，是公共价值导向的外化和体现，从根本上左右着政策方向与政策目标。政策供给能否秉持特定的价值目标既是影响政府政策供给能力的关键因素，也是政府合法性的重要来源，政策供给输出的政策内容对社会价值导向起到引导与示范作用。毋庸置疑，政策供给应坚守公平正义的价值导向，有效发挥公共政策的调控功能、导向功能、管理功能、分配功能，从而引导正确处理个人利益与公共利益、个人利益与个人利益之间的关系，协调各方利益，促进公平正义，但公共行政的历史与现实却表明，政府政策供给始终保持不偏离公正价值目标并非易事。例如，在西方公共行政诞生之后的相当长时间内，也曾表现出政府决策与公益价值和正义关怀的游离。这一阶段的官僚制行政在政治—行政二分的框架下，按照环式民主的方法构建起关于公共利益的责任机制：代议机构和选任官员对公共利益负责，官僚人员则对代议机构和选任官员负责，这样，官僚人员最终做到对公共利益负责。然而，由于代议机构以法规对官僚人员行为进行约束，官僚人员也被迫将遵守规章作为全部工作目的，最应追求的公益目的反而被不幸抹去，致使公共政策在执行中发生价值取向偏离，导致政策执行的非公共化。在中国的“晋升锦标赛”机制中，官员任免权主要由上级政府掌握，直接承受地方政府治理结果的居民和企业等并不能直接决定地方官员的晋升，因此无法保证地方官员对居民和企业的多样化偏好作出足够和有效的反应[4]，加之部分官员从自身利益出发，在目前政府权能仍过于强大、民意表达和吸纳机制尚不健全的情况下，就有可能导致政府在决策过程中形成与强势利益阶层的“共谋”而共同供给非公正政策，由此造成公共利益的沦丧。
在现实生活中，政策供给偏离公正价值导向成为常态现象，比如，通过政策倾斜使某些个体或群体在利益分配格局中占据优势地位，或为牟取私利而非法侵害他人权益等。如果政策供给存在非公正的价值导向，那么被剥夺或被排斥的对象就遭受了非公正的政策对待。换言之，如果公共政策偏离了公正价值导向，就将不可避免地造成政策偏离公共利益轨道而走向非公正陷阱。并且，倘若缺失了公共性的价值指引，政策制定就会偏离“公益”这个核心导向，进而存在被某些利益个体或群体恶意利用的可能。以上分析不难得出，治理公共政策非公正必须从矫正政策供给的价值导向入手，树立政策供给公正价值导向，促使政府官员在决策过程中锁定公共利益价值目标。
(三)从政策供给主体和形式维度认知政策公正之结果内涵
政策公正实质上就是政策主体运用公共政策媒介对社会利益进行合理分配的法定性安排，这种法定性安排的主体和形式决定了其权威性和强制性。一方面，公共政策主体是公共权威，主体的权威性赋予政策权威性，即政治系统的政策供给是在一定范围内成为起支配作用的意志，对政策对象具有强制性的约束力。从这个角度看，公共政策体现为国家对社会利益进行合理分配的法定性安排。另一方面，公共政策的具体形式表现为行政法规、行政措施、决定和命令、部门规章、地方性规章、地方性行政措施等，这些政策形式都是建立在既有的制度体制和运行机理基础之上，因而以规范效应、行为导向和强制力保障为突出特点，不仅具有对公民个体的社会行为进行约束、规制和训导的功能，还起到权衡协调权利与义务、利益与责任关系的作用。
在社会公共生活中，什么是应该得到，什么是不该得到的，最终都将通过强制性的公共政策得以确实。换言之，政策产出是国家和政府意志的外化与表现，其以强制执行力保障凸显着政策的权威性与公共性，为全社会利益、权利和义务分配提供权威方案。公共政策的权威性和强制性决定了每个主体都可以理直气壮地追求法定性政策所认可的利益。在政策非公正的环境下，某些非正义的排他性等级秩序，即小部分主体的不当利益和追求不当利益的行为窃得公共权力的保护，而大部分主体的正当权益和追求正当利益的行为反而遇到公共权力的排斥。
(一)政策供给与政策公正互为因果关系
政策公正的实现必须借助政策供给的途径，因为公共政策是作为社会公共权威的政府进行社会事务管理的主要方式。从结果层面来看，政策公正指向由政策所形成的权利、机会和资源的公平分配格局，而这个分配格局又必须通过具体政策安排才能完成。从这个意义上说，公共政策是利益分配格局在社会领域的具体化，社会利益分配结果在很大程度上通过各种各样的公共政策来实现。因为政策安排以什么为根据、政策执行是何种价值取向、政策结果符合谁的利益、能否满足不同利益群体的利益需求，如此等等，都决定着公民的利益和负担、权利和义务的分配。
政策公正程度同时又影响着政策供给的质量和效率。其一，政策非公正人为造成了不同社会成员之间的身份区隔，进而影响政策供给质量。如在布局国家发展战略中，在过去较长一段时间里，决策片面强调城市发展了而忽视了农村发展，形成了城市与农村在医疗、教育、文化、经济等方面失衡的局面，进而影响了国家全局发展。另外，政府关于国有企业与民营企业的政策区别(如贷款政策)，也在一定程度上塑造了不公平的竞争环境，制约了中小型民营企业的发展，影响了经济发展的全局。其二，政策非公正按照社会成员的社会身份分配社会利益，致使某些社会成员形成一种他者思维，大大挫伤了多数社会成员的主人翁意识，严重其对政府的政策诉求，使得政策供给主体缺乏回应政策需求的压力，从而降低了政策供给效率。比如，政策负排斥所形成的城乡二元政策安排固化了农民的身份意识，导致其对退休、社保等不平等政策安排的改革诉求意识缺失。其三，政策不公正限制了社会成员的政策参与途径，抑制了社会成员的政策参与热情，增大了政策供给风险，影响政策供给的质量和效率。比如，社会发展的相关决策片面强调经济发展而忽视社会发展，造成社会保障、环境治理等政策供给滞后，反之又影响经济的可持续发展，进而影响社会经济的整体质量和效率。可见，政策供给与公共政策非公正之间形成了互为因果的关系。而且，进一步分析发现，这种因果关系将带来显著的累积效应：政策供给非公正形成政策非公正，政策非公正影响政策供给质量，加剧政策供给非公正，政策供给非公正则进一步在更深层面上加剧政策非公正的程度。这种马太效应最终将形成贫者愈贫、富者愈富的局面。因此，有必要从政策供给角度考察政策非公正的治理之道。
(二)政策供给失灵是公共政策非公正产生的基础性原因
正如戴维·伊斯顿所言，作为政治系统对公共事务进行处理的主要工具，公共政策实际上是一种对社会利益的权威性分配。因而，政策供给行为可以看作一种政府的调控手段或经济干预，“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们”[5]。当政府基于信仰、价值、使命、处境等对相互冲突的利益和价值进行作为时，会以法律、法规、法令、规章制度等形式的公共政策进行表达。在社会生活中，政治系统借由颁布和执行公共政策在各个领域中有选择地对不同利益需求进行处理与回应，这种回应结合既有的利益共同体组织关系，编织形成了整体社会利益格局。当政策供给能够及时满足公众的政策需求、充分实现公共利益时，则公共政策具有公正性，但当政策供给脱离公众的政策需求时，就出现了政策供给失灵(本文中政策供给滞后和政策供给错位统称为政策供给失灵)，公共政策会不可避免地偏离公共利益轨道而产生政策非公正的结果。
譬如，2013年前的户籍政策的供给失灵阻碍了农民参与城市分工，使农民陷入政策性贫困陷阱，形成农村居民与城市居民权利分享不平等的政策非公正结果。第一，该政策最终导致了城乡居民在接受优质教育机会方面的不平等。受长期历史和客观因素影响，一方面，农村户籍学生享有的师资、硬件设施等教育资源都落后于城市户籍学生；
另一方面，农村户籍学生即使在城镇居住，也难以享有与城市户籍学生同样的受教育机会。《2019年新型城镇化建设重点任务》《中国教育现代化2035》都对农村居民和随迁子女提出了加大教育资源供给的要求[6]，这也是户籍政策导致城乡居民接受教育差别的体现。第二，这种教育资源和机会上的不公平导致大量的农村劳动力被排斥在城市主流劳动市场之外。在现有政策下，农民难以享受到与城市居民同样的报酬、劳动保护和相关福利，也就难以融入城市主流社会，沦为了城市化进程中的“边缘人”。第三，这种政策上的排斥效应还影响到弱势群体的社会保障政策，使得原本意义上为弱势群体提供的社会保障在实际中却对其产生排斥“造成政策执行效率大打折扣，事倍功半，同时对弱势群体本身造成二次伤害”[7]，从而使这些社会成员在社会竞争中处于不利地位，形成了对于他们的社会排斥和剥夺。
(三)促进政策公正是政策供给创新的内在动力
政策创新源自于社会问题的发生，因而有学者把公共政策创新界定为“政府以新的理念为指导选择突破传统的政策方案，及时有效地解决社会公共问题以及对稀缺的社会资源进行最优化的分配”[8]的过程。在实践中，促进政策公正是消除贫困、剪除成见以及缩小贫富差距，最终实现平等、平和、平安社会的关键路径。换言之，治理公共政策非公正就是要基于社会公正理念供给克服非公正的公共政策，使受到非公正对待者摆脱非公正的处境。这一过程实质上就是政策供给的创新过程。
治理公共政策非公正的目标是实现公共政策的公正价值，而实现公共政策之公正则需要政策供给在以下三个方面的创新：一是创新政策供给程序。按照政策科学家拉斯维尔的观点，公共政策制定的民主化参与如果缺失过程性保障，相关政策的合法性依据势必受到削弱，政策的实施过程也将伴随着更多质疑和阻碍。二是创新政策供给目标。政策目标是政策供给指向的利益。公共政策目标决定着政府的价值取向以及其对社会可能造成的影响——对社会公正的增进或缩减。政策非公正的一个典型特征就是政策偏离了公共利益目标，显然，遏制政策非公正就要牢固树立政策供给的公共利益目标，并以此指导政策供给效果的评估和调整。三是创新政策供给工具。政策工具是政策主体对公共利益进行权威性分配的具体方法，政策非公正意味着政策主体所选择的政策工具存在某些缺陷，从而导致了非公正结果的产生，这也为政策供给创新提供了方向和着力点。而且，政策供给过程本身就是政策工具选择的过程，政策工具的选择就是政策供给创新的表现。如果政策工具选取不当，政策目标只能是空中楼阁，其价值无法落地实现。只有不断创新政策供给工具，才能与时俱进，适应政策推行的社会实际条件，切实推动和实现政策公正。
“耦合性”本是物理学概念，是指两个或两个以上的体系或运动形式之间的相互关联度。借用到社会科学中，通常用以形容两个概念或事物互相依存、息息相关及同步变化。公共政策体制是有关公共政策的一系列具体制度、运行模式的总称，是关于政策运行的特定方式和规范，主要包括公共政策的权力划分、功能分配、组织结构以及运行机制等[9]。公共政策能否在权威性分配过程中符合公正要求，首先取决于公共政策供给体制的属性。公共政策供给体制直接制约着公共政策的性质，如果公共政策供给系统从体制上偏离了社会公正的轨道，那么作为体制产物的具体政策就不可能公正。因此，考察公共政策非公正的性质及其形成机理，还要从公共政策供给体制入手。
(一)政策公正与政策供给权力结构的耦合性
政策供给权力结构是政策供给结构的核心组成部分，体现为不同类型的公共政策供给权力因各自不同地位及其相互作用而形成的总体构成方式。公共政策供给权力结构规定了公共政策分配社会价值的模式，而这种分配模式的公正与否，从根本上决定了公共政策的性质。良好的公共政策供给权力结构能够保障政治系统输出朝向社会公正的政策并遏制背向社会公正的政策；
反之，不良的公共政策供给权力结构就会驱使政治系统输出背离社会公正的政策，致使非公正的公共政策获得不应有的合法性。部分国有垄断企业就通过在政府政策供给中的独特地位(他们往往隶属于某一政府主管部门)，影响政府主管部门或监管部门决策而进一步形成有利于自身的政策供给，“国有垄断公司通过影响政府主管部门或监管部门而形成有利于自己的政策；
有着特殊的官商关系的采矿和土地开发等行业的暴利公司则以合法或非法的形式在政治过程中发挥着影响”[10]。另外，我国公共政策供给的“内输入”特征使得政策供给权力集中在权力行使者手中，其在政策供给、评估中居于重要位置，主导供给的公共政策很可能带有权力行使者的个人偏向。公共政策供给体制的相对稳定性又使其往往充当现有政策秩序的“确认者”角色，从而导致部分公共政策非公正的利益分配格局得到长期维系。
公共政策的公正程度又塑造了政策供给的权力格局，进而影响公共政策供给的走向。如前所述，政策非公正直接指向政治、经济、社会权利的不平等分配，这种不平等分配又决定了社会成员和社会群体在社会生活和政治决策中的地位。权利一般是指法律赋予人实现其利益的一种许可、认定和保障，在现实生活中集中表现为公共权力对社会成员的国家公民身份资格的认可以及公民进而获取的维护自身利益的相关能力。这种资格和能力决定了社会成员在政治决策或政策供给中的影响力，影响公共政策供给的走向。在政策非公正的环境中，在政治上居于优势地位的群体可便捷地使用“合法化”的手段把国家权力私化为维护自身权利和社会利益的保护伞。简言之，公共政策往往表现为强势利益群体主导的产物。例如，在“三农”问题中，农民的弱势地位并非由农业性质和农民自身原因导致的，而是公共政策非公正下的政策供给权力结构输出的结果。因此，解决“三农”问题，关键在于消除非公正公共政策，充分保障农民在政策决策中的平等参与权。
(二)政策公正与政策供给机制的耦合性
公正的公共政策是一系列公共政策供给机制相互作用的结果。公共政策供给机制是指公共政策系统各要素之间相互联系、相互作用、相互制约的方式，包括政策供给中的利益表达机制、利益博弈机制、利益保护机制等。社会公正的实现要依赖于这些机制的良性运行。例如，政策听证机制强调有关专家学者或利益相关者通过听证方式参与决策，较好地保证公共政策的公正性；
决策咨询机制强调专家参与决策的法定化，可较好地保证决策的科学性。反之，政策供给机制不健全或缺失也将影响公共政策供给的公正性。其一，弱势群体代言人组织的缺乏、弱势群体人大代表的比例偏少、信访制度的官僚化、媒体的商业化和官僚化等将导致弱势群体难以与强势利益群体平等分享利益表达权。其二，各利益群体平等博弈平台的缺失、决策程序的不规范、强势利益群体对听证过程的主导等将导致弱势群体难以与强势利益群体平等分享利益博弈权。在政策博弈环境中，强弱群体之间的博弈能力处于长期动态变化的状态，各自博弈能力的隐性差异和既有实力的显性差距可导致利益分配天平的倾斜，强势利益群体的利益能够得到更多维护和保障。其三，我国针对弱势群体基本养老、基本医疗、社会救济等方面的法律保障尚不完善，弱势群体难以充分享受平等就业、社会保障、国家救济等相关利益保护。政策供给中对于弱势群体的利益表达、利益博弈、利益保护等机制的缺失，不可避免地会导致政策非公正的结果。
公共政策非公正也将对政策供给机制起到破坏作用。政策非公正导致不同社会成员或群体在国家政治生活中的地位不平等，在公共决策中的决策权不平等。在政策过程中，政策权利拥有者享有的在政策规则制定的绝对控制权，既得利益群体凭借其优势地位，既有能力推动偏向其自身利益的非公正政策供给机制顺畅运行，也有能力阻挠公正的政策供给机制运行。比如，听证会本是保证社会资源和价值分配的公平性的有效制度安排，但强势利益群体运用在听证程序设置、听证代表选择等方面的权力，主导听证的方向，扭曲听证制度的设计意图，实质就是对听证运行机制的破坏。另外，政策非公正先置性地将目标群体按地域、职业、性别和贫富等划分成等级，形成不同的机会分配，进而影响政策供给机制的良性运行。因此，治理公共政策非公正要从完善政策供给机制入手。
(三)政策公正与政策供给模式的耦合性
从当代中国政府过程来看，中国的政策供给模式主要体现为组织过程模式。该模式认为，公共政策不是一个“整体性政府”理性选择的产物,而是“基于组织内常规运作程序的一种机械的或半机械的过程的产物”[11]。由于社会力量对于公共政策的影响力相对较弱，公共政策决策权主要集中于党和政府的领导核心，因此，这种政策供给模式具有典型的组织内常规运作的特点。在组织过程模式的运行过程中，公共政策常常是自上而下制定的。例如，为了确保地方经济发展目标的实现，地方组织内官员在定量分析经济数据、落实经济指标方面更具经验和习惯偏好，其政策选择经过渐进累积，逐渐提升GDP指标在政策绩效评估中的地位和作用。由于政策过程的惯性，这种政策偏好存在偏重功利主义经济增长而忽略人本主义民生福利的可能，从而出现管理学中所说的“目标置换”现象，即将通常只具有手段意义的GDP当成了目的本身，而舍去了其促进民生的根本目的。在这种决策理念下，地方决策官员在政策安排中倾向于能创造更多GDP的强势利益群体，甚至赋予其特权，而将弱势群体的利益需求置后，造成了政策非公正。政策非公正也将进一步塑造公共政策供给的组织过程模式。政策非公正把社会成员按身份进行区隔，固化了各阶层在社会经济、政治生活中的位置，切断了阶层之间的交流与互动并为组织内官员及较易与其形成利益关联的强势利益群体提供了权力优势，使他们的行动空间增大、行动资源与机会增多，必将进一步固化公共政策供给的组织过程模式。在政策非公正条件下形成的组织过程模式将带来两个严重后果：一是普通民众对公共政策的被动参与，即“肉食者谋之，又何间焉？”因此，便专心于经营自己的生活，主动疏远政治领域，对政策参与持消极态度；
二是在政策作用下，组织内官员及较易与其形成利益关联的强势利益群体占据优势资源地位，拥有更多的工具、资源和信息，在公共政策供给过程中享有主动权和支配权，从而可能在后续的政策供给中进一步固化自身及群体的特权，阻挠和排斥其他群体的正当利益诉求，破坏社会公平正义。这样，政策非公正影响的组织过程模式下的政策供给过程就陷入一个恶性循环：组织过程供给模式→政策非公正→固化组织过程供给模式→加深政策非公正。
从过程角度看，政策公正是指政策的制定、执行、评价都要充分遵循公平正义之基准，旨在最大限度地维护和实现公共利益，实现社会公平正义之结果。政策非公正所体现的差等权利无论在理论上抑或在实践上都与社会公正背道而驰，是对现代公共政策公共性的背离。政策公正的实现在依赖于政策供给的力量的同时，政策公正的价值追求也为政策供给框定了方向。公共政策供给体制直接制约着公共政策的性质，如果公共政策供给系统从体制上偏离社会公正的轨道，那么作为体制产物的具体政策就必然背离社会公正而走向非公正的轨道。政策公正的实现要依赖于优化政策供给体制与机制之路径：一是强化权力制衡，促进多元主体参与公共决策，完善决策运行机制与程序；
二是优化政府与民众之间的互动机制和技术，构筑良好的决策界面协商关系；
三是强化对利益集团的引导与规制，提高弱势群体的政策博弈能力，建构利益相关者在政策制定过程中的有效参与机制。
