破窗理论对我国警察法学研究之启发

徐晓宇 刘雪洋

（1.中国人民公安大学法学院，北京100038；

2.铁道警察学院图像与网络侦查系，河南郑州450053）

我国虽然早在清末民初时期就出现了研究警察法学的专著， 但现代意义上的警察法学研究却是在改革开放以后才开始繁荣。

历经四十多年的发展，我国警察法学研究虽已取得长足的进步，但其发展仍无法满足当今警察法治建设与警务实践之需求。

我国近代警察法学的理论研究大多继受自德日， 而我国早期的警务实践又接近于英美治安巡逻的警察模式。

随着新中国的成立和社会的发展，我国逐渐形成了更具自身特色的本土化警务模式，继受的警察法学理论如何与地方性知识相调和，如何发展出与我国警务实践相匹配的“本土化”警察法学理论知识，“开创具有中国特色的符合我国历史实践的中国式的警察法学，乃是法学理论工作者的一项光荣而艰巨的任务”［1］。

近年来，我国警察法律法规相关立法活动以及警务实践和警务改革成效斐然，然而我国警察法学研究却相对滞后。

总体来说，我国警察法学研究发展的桎梏主要包括研究方法和研究内容两个方面。

就研究方法而言，我国警察法学研究尚未形成适合警察法学自身所特有的法律现象、独有的法律概念及专业的思考方式的研究范式，研究路径往往依赖行政法学甚至刑事诉讼法学的体系、框架和进路。

这一方面是由于我国警察法学研究起步相对较晚，理论视野不足，中国特色警察法背景下理论资源相对匮乏［2］，理论界和实务界又缺乏有效联动［3］，警察法的相关理论问题只能诉诸行政法学和刑事诉讼法学等与警察活动关联密切又相对较为成熟的学科，而呈现出一种组装拼接式的路径依赖［4］；
另一方面，对我国影响较大的大陆法系受两次脱警察化运动影响，警察概念收缩、警察权下沉，限缩了警察法学的回旋余地，警察法学的研究也大多采取行政法学的理论体系构架［2］。

行政法学成熟的理论框架固然可为警察法学研究提供指引和便利，但却遮蔽了警察法自身的特色，针对性和精细度略显不足。

反映在研究方法上则表现为：实证研究相对单薄，研究视野不够开放，研究环境比较保守等。

就研究内容而言，警察法学自身所具有的丰富内涵、独特概念、深刻原则、关键法理及特定价值体系并未得到深刻地挖掘和充分地发展，使得警察法学“理论体系失去一系列富有意义的联结点”［5］，而未完成自身理论体系之构建。

用蔡震荣的话讲就是，“警察法学研究未有自己的一套体系理论之研究基础，自无法提供实务工作者……执法上一个明确的分际”［6］72。具体来讲，作为警察法学研究的“钥匙”与“指南针”，警察法学基础理论研究较之警察法学应用理论研究，其深度和广度均显不够，缺乏深入的思辨和逻辑分析［3］；
单兵作战、零打碎敲的研究方式［3］导致警察法学研究内容呈碎片化，难以整合为具有内在逻辑性、一体性的警察法学理论体系，系统性和同构化研究难以展开［5］；
作为警察法学研究核心的一些基础性概念和警察法学所特有的关键性命题仍未有定论，研究成果因实用性、创新性、前瞻性等不足而呈边缘化状态，又导致警察法学领域的前沿理论与实践需求被忽视，从而形成恶性循环。

破窗理论最初是为解决“面对正式社会控制逐渐削弱的日趋衰败的大城市，如何在牺牲个人最小自由的前提下恢复和维持公共领域社会秩序”的问题①破窗理论最早可追溯至法国大革命时期，应用于警察执法则是最近几十年的事情，由美国学者詹姆斯·威尔逊和乔治·凯林提出的，揭示了失序行为、不安全感（对犯罪的恐惧）、社会控制失效和严重犯罪导致的城市衰败之间的相互关联且逐级递进的关系。关于破窗理论在国内外的研究历史、研究现状以及研究特点笔者在他文中已详细介绍，此处不再赘述。

参见：徐晓宇.破窗理论研究综述［J］.铁道警察学院学报，2022（1）：35-46.。

只不过实施破窗警务策略所取得的大幅度降低美国犯罪率的成功效果使其以预防和打击犯罪之名而风靡于全球警察实务界。

我国对破窗理论的研究也同样集中在犯罪预防领域，但在其土生土长的美国，破窗理论却影响着警察工作的各个方面，被媒体盛赞为“警务活动的圣经”“社区警务的蓝本”［7］。

作为一项经验性理论，破窗理论的研究者大都采用了观察和实验的研究方法；
其研究主体构成丰富获得了美国警察基金会、警察局及高校等组织和机构的支持。

这也使得破窗理论的研究内容并未囿于犯罪预防一隅，而是涉及警务模式、警务改革、警察功能、警察任务、警察作用、警察职能、警察执法、警察服务、警察组织、警察管理、警察培训、警务效果，以及警察与政府、警察与社会治理、警察与民众关系等领域。

可以说，破窗理论的研究几乎已囊括了警察法学的各个方面。

破窗理论提出至今已四十余年，无论研究方法还是研究内容，对解决我国警察法学研究面临的问题，推动我国警察法学研究的发展均有启发意义。

我国警察法学研究所面临的困境， 实际上也是行政法学甚至整个法学研究所面临的困境，即制度过剩而理论不足。这一方面是由我国所固有的实践理性的思维模式和忽视怀疑批判的历史传统决定的，另一方面与我国重学轻术［8］而导致的研究方法不够发达相关。

而后者所带来的弊端正日益深刻地影响着我国法学研究，甚至法学教育的现状。

因为方法兼具赋予结构与作出选择之双重功能，其重要性在于方法既提供指引，亦划定界限［9］。

方法论则是学科对本身进行的情况、思考方式、所利用的认识手段之反省［10］。

因此，研究方法的改进，以及对方法论的审视，无疑是警察法学研究取得长足发展的突破口。

破窗理论为我们提供了可资借鉴的研究方法。

（一）重视经验性研究

破窗理论的提出基于对新泽西州一项“安全与整洁邻里方案”的观察。

此后的大多数研究，要么是对应用破窗理论所制定的具体政策、策略的实施效果之评估；
要么是对破窗理论所提出的各要素（无序行为、不安全感/对犯罪的恐惧、社会控制的失效和严重犯罪导致的城市衰败）进行联系性研究，以验证各要素之间的因果关系和相关性；
要么是设计实验，通过控制和改变自变量，对重点关注或者持怀疑态度的问题进行验证。

以上研究方法正是经验性研究最常采用的研究方式：案例研究、关联性研究以及实验。

经验性研究的基本进路是通过可以观察的法律现象和反复验证的经验数据，提出、分析和解决法律问题的一种基本思路。

是一种自下而上的研究方法［12］，它所告诉人们的是书本中的法与行动中的法之间的差距。

警务活动，作为一项实践性很强的工作，实际上并不适宜套用更关注相对静态下法律行为及其效力的传统行政法学和刑事诉讼法学的研究方法［5］。

警察任务和警察职责决定了警察行为环境的动态性：警察往往要在瞬息万变的情境中、在十分有限甚至相当短促的时间内判明警情，做出利益衡量，采取合乎比例原则的措施和手段，依法迅速处置警情。

也就是说，警务活动的强情境性决定了警察行为的依据除法律规范、法律原则以外，还要考量乡规民约、风俗习惯，以及更具警察法特色的客观形势和应急判断经验等，对警察行为的合法性判断需要考虑到警察 “所采取的行动可能与法院全然不同”［13］。

正如FrankRemington 教授所坚持的， 只有 “在炎热的夏日夜晚坐在警车的前座上深入到闹市区巡视”才能懂得真正的警察法［12］。

也就是说，更加关注实践问题的经验性研究可以弥补以演绎推理的规范性研究方法［14］为主的传统行政法学对警察法学研究指导的针对性不强、精细化不足等缺憾。

破窗理论所重点关注的警察自由裁量权，就可以通过经验性研究比较各情境因素对警察行使自由裁量权的影响权重，设计出合理限缩因警察任务的概括性授权和不确定性法律概念而呈扩张趋势的警察裁量权的裁量基准。

此外，一些在规范法学语境中被排除在法律行为之外的警察事实行为，经验性研究至少为其提供了一个特殊的视角［12］。

近年来，经验性研究也随着实证法学研究方式的兴起而逐渐进入警察法学者的视野，但仍有不足。

例如对警察法律现象的研究大多停留在对直接素材的平铺直叙上，陷入“纯叙事”的故事化误区［15］，缺少更深层次的原因解释和更进一步的效果预测及问题分析，理论深度不足；
作为实证研究基础部分的逻辑实证，因研究的碎片化而未形成统一的理论范式［16］，体系性思维的缺乏导致对警察行为动机的一致性假设而难以自洽；

经验性材料的选取往往无法避免主观因素的影响，研究所利用的统计资料的充分性、广泛性、代表性及公共性相对不足等，导致警察法学研究丧失部分应有的严谨性及客观性。

对于正处在社会转型期的我国来说，这种浅尝辄止的研究显然不能满足警察法学发展的需求。

经验性研究将法律条文的运用与对法律条文本身的研究分离开来， 这种寻求法律真实运作的知识求真对于正处于转型期的我国尤为重要，因为转型期“大量的悖论、现象，都是极具中国特色的，不可能为已有的理论、模式、经验所涵盖”［17］。

作为政府与民众之间那条细细蓝线的警察，首当其冲要面对、处理并解决这些悖论和新生现象所引发的利益冲突和社会矛盾纠纷。

警察机关已不再是简单的国家合法暴力机构，而是处在政府与民众接触的最前沿地带的缓冲剂和调节阀。

警察工作必须处理好国家治理与社会生活之间的复杂关系，完成安全治理的目标和任务，这又为警察法学的经验性研究提供了大量最直接、最鲜活的素材。

我们所要做的，就是运用科学严谨的研究方法——通过观察描述真实世界中的警察法是怎样存在的、解释此种存在状态的原因，预测某项具体警察立法或制度能否实现其既定目标， 分析警察法及其相关制度实施的后果等，以期更好地理解警察法实质上“是什么”。

但是经验性研究的潜在危险在于可能陷入“存在即合理”的悖论，即容易混淆“存在的现实合理性”与“存在的价值正当性”之间的界限，莽撞地从经验事实的世界闯入价值判断的境地［18］。

这就需要反对以经验层面之现象来证明规范层面之原理的规范法学研究方法［19］，通过体系内部之论证与自我批判功能加以矫正［20］。

正如卢曼所指出的那样——从结果出发所做的论证，其本身必须以遮蔽眼罩（假定其存在的）的正当化根据为基础。

卢曼强调，后果自身也应当被评价，且其标准应当具备法的性质［21］109。

质言之，经验性分析完成后果预测的任务，规范性分析则承担后果评价的任务。

因此我们也不能忽略建立在经验验证基础上的体系性思考。法律既是功能系统，也是意义系统。

经验性法律研究可以帮助我们验证法律事实、发现法律问题、评估法律效果，让法律合乎社会期待；
但是法学自身的省思可以帮助我们解除法律素材的直接性及单纯的“既存状态”，在处理各种经验及文化时通过提高其自由程度而让其解释获得必要的弹性，其所促成的怀疑的再生使我们能够以批判的态度组织一些考量、理由、关系和权衡［22］5。

也就是说，最终必须借助法学自身的省思来超越直接的经验性法律素材，对研究结论加以审查、整理，使其适于应用，并顾及正义的理念，最终体现时代的价值观。

（二）跨学科的研究视角

威尔逊和凯林在提出破窗理论之初就曾指出， 该理论主要从社会心理学家和警察的视角出发，发现公众对警察的满意度主要与自身的安全感（也就是公众对犯罪的恐惧）程度相关，而不是真实的犯罪率［23］。

此后的研究，除了从法学视角审视破窗理论在警察行为合法性、警察自由裁量权行使、警察权力扩张、警察暴力执法等方面的效应以外，还包括：从环境学视角出发，研究环境因素对犯罪动机的影响，并由此拓展出CPTED 理论、热点警务模式等；
从城市管理学出发，将人口、邻里、情感、秩序钩织而成的城市生活与警察的真实工作相结合，研究破败社区对公共生活、空间发展、城市生活变迁等的影响，提出社区警务理论等；
从社会学视角出发，研究警察如何通过恢复和维持社会秩序以加强因“破窗”而削弱的社会控制，提出警察应当加强自然社区的非正式控制机制，以最小化公众的恐惧；
从心理学视角出发，研究人们的焦虑和恐惧（即不安全感）对社会有序性的影响，并认为其所造成的威胁远大于暴力犯罪本身，提出应形成以制服警察为主、公众参与秩序维持的合作模式等［24］。

可以看出，对破窗理论的研究，除了法学自身的内在视角，跨学科的外部视角进一步丰富了其内容、拓宽了其论证方法，增强了其社会认同。

诚然，我们不可否认传统法学学科系统分工精细化以及法学方法对单一性和封闭性的倚重［25］，但也无法回避因应转型期我国社会问题愈加交叉性、整合性与动态性特征——“学科互涉从一种思想发展成一系列复杂活动”［26］——的趋势。

事实是，以问题为导向的跨学科研究为现实的警察活动提供了全面性、直接性和针对性的智力支持。

但是，我国警察法学研究由于对传统行政法的路径依赖，研究视角上往往采取“站在法律之内看法律”的规范法学研究范式［18］，很难打破在深挖“专业槽”的过程中建制起来的学科壁垒，也很少与其他学科进行问题、知识、资源的共享与互通［27］。

例如破窗理论的研究在我国几乎仅囿于犯罪学一隅，法学领域的研究少之又少，就连与犯罪学“处于同一屋檐下”的刑法学领域也是寥寥无几，警察法学领域几乎更是无人问津。

破窗理论研究所涉及的社会秩序、治安、稳定、危险以及警察措施、警察自由裁量权等与警察实务息息相关的重要概念在我国警察法学研究中却略显薄弱，其内部的法理结构亦不甚清晰［5］，可以借助社会学的视角查缺补漏；
破窗理论重点关注的秩序与权利、安全与自由等法价值之间的张力与平衡也是警察法学价值层面的关键命题之一，可以从哲学、政治学的视角重新审视；
脱胎于破窗理论的合作警务在考量与之相匹配的警察组织形态时既可采用成本效益的经济学视角，也可从组织心理学的视角审视该组织的内在结构和可能问题，还可以历史学的眼光考察社会变迁中该种组织形态存在和发展的合理性并加以佐证。

事实上，警察法所调整的社会关系的复杂性注定了警察法学本身的学科交叉属性①学界对警察法学的学科定位虽然尚未达成统一认知（部分学者认为警察法学是一门独立的法学学科，也有部分学者认为警察法学属于公安学下的二级学科），但对警察法学的学科交叉属性却未曾质疑。

参见：惠生武.警察法学的研究对象与学科体系构建［J］.山东警察学院学报，2011（6）：103. 缪文升.略论警察法学及其学科角色定位［J］.公安研究，2014（5）：69.。

我国警察法学各子部门本身亦具有相当程度的独特性，其内容往往超越警察法本身，例如交通警察行政领域的研究还涉及民事法律、刑事法律和相应的诉讼程序法律，类似情形还发生在反恐、网安、安防及治安等领域［2］。

而警察法学研究对传统行政法的倚重，使其研究子部门的进路亦是循着规范法学的方法将原属于一个整体的法学研究予以肢解［18］，加之警察法学的不同子部门可以对应到院校不同的专业设置，甚至实践中不同的司局机构，使得各子部门的研究亦呈现出相互隔离、“画地为牢”的局面。

也就是说，对于我国警察法学研究来说，不仅需要破窗理论研究那种“站在法律之外看法律”的法律与其他社会子系统之间的跨外部学科视角，还需要法律系统内部各法律子部门之间进行有效沟通与对话的跨内部学科视角。

某种意义上来说，后者更重要也更便利。

然而，近年来我国警察法学研究却沿着相反的方向，通过不断拒绝其他学科的影响，界定和固防自己的疆界，向着自足、独立、纯粹、封闭的法律实体努力。

这种开放性的丧失，不但割裂了警察法学与其他科学的联系，也割断了其自身的知识传统与根基，以至于现代法律体系中的警察法学犹如无根的浮萍。

正如苏宇教授所言，“越过学科历史和思维定式的藩篱……是当代警察法学研究需要直面的使命”［2］。最直接的行动就是鼓励跨学科的研究，包括法学系统内部各部门法之间的不同视角，也包括法学系统外部其他社会子系统的研究视角，尤其是准确切入邻近的学科领域，分享学科间共同的知识和成果，增强警察法学研究的开放性与包容性。

司法实践经验表明， 中国法律制度的主要问题恰恰发生在不同法律学科的交叉地带［18］。然而，不止警察法学，甚至整个法学研究领域尚未普遍形成这种跨学科交往的责任意识。

虽然有学者为此辩解，认为法律专业化的日益提升增加了部门法体系化的难度，跨部门的法学研究尚且举步维艰，何谈跨学科的视野［28］。

然而，法律的强大生命力在于其能够不断调整自身以适应时代的发展，法学研究更应顺势而为。

警察法学研究应当走出过度依赖传统行政法学研究方法的舒适区，以跨学科的视野和开放的态度调整自身，以适应社会发展的节奏，更好地完成法学的任务。

（三）内外联动的研究模式

威尔逊和凯林研究破窗理论，并不满足于仅仅站在警察群体之外以观察者身份进行，而是和他们的研究小组深入参与到警察的实际工作当中去。

学者作为外部力量的介入，其作用不仅仅在于针对警务策略提出理论与建议，更体现在后续效果的监测与评估中，以及根据实务部门的经验反馈进行理念修正，继续监测评估以发现和解决新问题的循环持续过程之中。

这种内外联动的研究模式，推动了以秩序维护为导向、公众参与为支持，以去中心化、去层级化的警察执法模式为核心内容的社区警务改革。

相关研究结果也表明，在制定警察法律、警务政策，以及推行警务改革过程中，除政府、警察等公权力部门以外，学术团体和民间组织也发挥着不可或缺的作用［29］。

但是，当今的大部分国家中，知识精英往往与警察组织处于一种或明或暗的对立状态［30］，缺少这种内外联动的协同研究。

一方面，学术界抱怨警察部门过于封闭，甚至过于神秘，常以安全为借口拒绝学者的深入调查与研究；
另一方面，警察组织则认为学者大都闭门造车、泛泛而谈，没有涉及警察执法中的实质问题，对警察工作中的难题和困惑鲜有帮助。

我国警察法学研究中虽然不乏实务工作者的参与，但这种参与更多时候是发散式的，缺少与学者之间的耦合与互动。

双方协作的研究平台也是非常态化的，以学术论坛和年会的形式为主［31］。

此外，也缺少类似美国警察基金会之类的专门机构的支持，更缺乏信息辐射的资源。

其结果就减损了实证研究应有的功能，研究成果的转化力也相对不足。

破窗理论的研究模式为我们提供了较好的进路：一方面，可以建设一个能够统合各方面力量和资源的平台或机构，为学者创造更多的机会使其直接参与到警察组织和警务工作的研究之中去，通过警察组织、警察文化和警务实践的内部视角来回应社会和民众对警察的新要求，而不仅仅是站在外部视角关注法理程序而忽视警察行为，注重公平正义而忽视执法效率；
另一方面，警察也需要拓宽知识渠道，用相关理论来丰富和充实自身的工作，在实践中不断总结经验，形成可口传相授的知识体系，发展警察科学，提高警察自身的专业性，让经验与理论的共同演化在实践中成为可能。

我国正处于社会转型期，大量的授权立法、试验性立法、暂行规定是当下警察法领域的普遍样态。

“试行”转“正”的过程更需要科学严密的绩效评估，否则这些制度载体将形同虚设。

学者与警察实务工作者的内外联动研究模式保障了对这些“试行性”法律及政策的绩效评估，减少了“试错”道路上必须付出的成本，缩短了理论与实践之间的鸿沟。

破窗理论所欲解决的问题包括：失序问题是如何随着个人主义的高涨而导致美国大都市的衰败；
立法与司法如何为保护个人基本权利而牺牲群体利益；
失序问题的本质是什么；
失序行为对社会的潜在影响和重大威胁有哪些；
如何在牺牲最少个人自由的前提下切实维护公共领域的秩序；
以何种方式、在何种程度上保护公共利益等。

我国当前警务实践所面临的困境，与破窗理论的研究背景具有相似性。

破窗理论的研究内容，也是我国警察法学研究所涉及的关键性命题。

（一）以社会控制统合警察目的

破窗理论的提出者认为，加快城市衰败进程的原因之一是以打击犯罪为主的失败的警务模式。

威尔逊指出，现在的警察已经遗忘了对前几代警察来说显而易见的维持秩序与预防、打击犯罪之间的联系。

这个联系类似于破窗效应，即严重的街头犯罪在无序行为不受约束的地区更加猖獗［23］34。

事实上，以打击犯罪为主的警务模式并未有效降低美国的犯罪率。

相反，由于警察自隔于邻里社区之外，主动拉开了自己和公众之间的关系，使得长期以来建立的警民关系逐渐瓦解。

警察逐渐认同了自己打击犯罪的战士身份，一些警察甚至产生了视整个社区为无序的、危险的、可疑的甚至是有罪的信念之“战士心态”。

警察也逐渐被视为社区的陌生人，这使得感受到被孤立、甚至敌意的警察在完成任务时更倾向于选择“先发制人的强制手段”［32］102。

美国西北大学韦斯利·斯科根教授研究了失序、恐惧、犯罪及城市衰败之间的关系，不但证实了失序行为与严重犯罪之间的关系，也明确反映了民众对秩序的要求与警方及刑事司法优先顺序之间的差距——警察长久以来被形塑为打击暴力犯罪的战士， 而民众最需要的却是处理微小的失序、违法行为以维护秩序。

这与破窗理论所明确表达的恢复公共区域秩序的公众需求强烈一致。

正如罗伯特·兰沃西所言：与其说安全感取决于犯罪状况，不如说是取决于治安状况［33］101。而在过去的几个世纪，对警察作为守夜人角色之判断主要不是看他是否遵守适当的程序，而是看他是否能达到一个众所期望的目标。

这个目标就是秩序。

相比之下，侦查和逮捕等执法措施只是达到目的的一种手段而不是目的本身，法院认定的无罪或者无辜的判决才是法律执行模式所希望的结果［34］。

警察目的在我国警察法学研究中受到学者重视是近几年才发生的事情。

我国传统的警察法学研究进路大多是警察任务：要么从实证法中提炼警察任务①如高文英教授认为：警察任务如何，自应以法律规定为准，也就是说警察任务应依法规定。

参见：高文英.我国社会转型期的警察权配置问题研究［M］.北京：群众出版社，2012：108.；
要么从警察实务中归纳出警察任务。②这也与我国早期警察概念之研究大多继受自日德相关，如日本学者田村正博直接将警察任务等同于警察职责，而受德国警察法影响较大的我国台湾地区学者邱华君也认为“警察任务是警察所负之职责”。

参见：［日］田村正博.警察行政法解说［M］.侯宏宽译，北京：中国人民公安大学出版社，2016：18.邱君华.警察学［M］.台北：千华数位文化股份有限公司，1997：6.然而，警察任务的理论在指导警务实践时并未充分发挥其预期功能。一方面，我国关于警察任务的法律规定主要是概括性条款，且使用了“安全”“秩序”等不确定性法律概念，实证法本身的宽泛性与不确定性决定了其更偏向于一种宣示性规定，欠缺一定的实操性；
另一方面，通过警察实务归纳警察任务实际上是将实践中警察职责相叠加，但实践中尚存争议的非警务活动、不明晰的警察协助义务以及边界模糊的警察事权划分也为实证分析的进路关闭了通道。

这也与传统行政法研究中占主流地位的行政行为形式学说长期以来对行政行为目的的忽视有关，概念法学在研究行政行为时向来不重视行政行为的规制作用。

而以社会学方法研究警察行为的破窗理论则重视警察目的，将警察任务视为达成警察目的之手段。

新中国成立后，警察的“身份化”逐渐凸显，组织法意义上的警察成为主要研究进路［35］。

近年来，随着警察法治研究的深入，警察目的再次进入学者视野。

陈鹏教授提出了以“蕴含排除或防止危险、维护公共安宁秩序这一目的要素”来统合警察概念［35］，苏宇教授认为警察权是一项以维护秩序为目标及运用特殊强制力的功能型国家权力［34］。

笔者则认为，在我国优化政府治理、建设人民满意的服务型政府的当下，警察目的随着社会治理的发展和公众需求的增长日益多元。

无论是运用强制力以限制自由的消极目的，还是维持秩序、促进福利的积极目的，都不足以为当下警察活动的合法性提供充足的正当性理由。

如果要将这些多元的警察目的加以统合，社会控制的观念更为妥当。

法律是当代社会控制的主要手段，也就是说：社会控制首先是国家的职能，并通过法律来行使，但其效力则依赖于专为这一目的而设立或遴选的团体、机构和官员所行使的强力［36］10-14。

警察作为“为保护社会公共之利益为目的，而以对人民之令行禁止并强制为手段”［37］的权力执行机构，显然是实现社会控制的最优解。

社会控制的警察目的是一个统合多元价值的整体性概念，所解决的是国家或权威主体为维护法秩序的正常运行、保护基础性的法益免于陷入危险、最大限度地为民众提供福祉，在什么范围内、授予警察以何种程度的手段进行干预或服务具有正当性。

对正处于转型期的我国而言，维稳是执政党和政府治理的重要目标，以社会控制统合警察目的符合当前的“稳定的奇迹”之中国语境，也是对习近平总书记在党的二十大报告中关于“推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定”重要论述的回应［38］。

同时，以社会控制统合警察目的，与庞德所主张的法律的目的——正义——具有一致性， 即在最小阻碍和浪费的条件下尽可能多地满足人们的利益。

在此目的之下，警察任务则成为法律任务的具体化，即平衡各种利益之冲突，最大程度地保障和实现社会利益，这也是庞德所认为的在经验理性的价值观下对法律价值的真正合理的评判［36］80。

社会控制的警察目的既符合规范主义推崇的秩序行政模式所追求的安全价值，又满足功能主义建构的服务行政模式所追求的公益与效率价值，是现代行政法理念下法治主义的应有之义。

（二）通过公众参与强化非正式社会控制

破窗理论指出， 警方在秩序维护警务中的作用仅仅是透过他们作为社区问题解决者的角色协助秩序的恢复和维持，社区居民支持和参与下的非正式社会控制才是最基本的。

警方应当与社区建立持续性的伙伴关系，这一方面是警察行动获得合法授权的途径之一，另一方面也可引导居民形成恰当的社区秩序与文明标准共识。

首先，警察需在长期投入社区并与之建立相当熟悉度的基础上与民众协调和谈判， 以达成一份包含明确认同彼此权利义务的协议；
其次，据此各方达成共识的协议制定社区行为标准；
再次，让所有受到标准影响的民众都必须参与到标准的执行中来，不论该协商当时是正式的还是非正式的；
最后，警察通过积极处理那些不肯接受个人对全体义务的人而逐渐强化共识的执行。

经过不断的调整与磨合，这些标准渐渐内生出强制性——因为这些标准经过一致的协商 （且在需要时能够根据实际情况的变化而再次协商）、 获得广泛了解， 并且几乎被社区的所有成员认同， 成为非正式社会控制的标准——社区居民最终会担负起维护和执行这些标准的责任。

可以说， 这些标准就是警民双方协调出的秩序之窗，一旦违反标准就相当于打破了“第一扇窗户”，需要及时处理以修复破窗。虽然警察的及时介入是标准建立之初保障其被执行的关键，但随着反复不断地适用，最终会形成即使警察不在现场，标准也能发挥作用以达到警察实际介入的效果；
警察的作用则是监督民众以免他们维护秩序过度热情而失控，或是在社区共识出现裂痕时扮演调解者的角色［39］。最终，在警察权威保障下非正式社会控制的效果将会不断加强。

实际上，公民参与秩序维持相当于在警民之间建立了一种“契约”，一方面强化了警方对社区的责任，另一方面也提升了公众意识，让他们坚定地扮演起民主社会中正确的公民角色。心理学研究显示，人们不去制止有害行为或者帮助需要帮助者，不是因为“冷漠”或“自私”，而是缺乏一些貌似合理的理由，让他们觉得自己必须亲自承担责任。

而公众自己建立社区行为标准则为他们提供了亲自参与社区管理的理由，在逐渐掌控其居住生活的公共区域之后，最终成为维护秩序甚至防止犯罪工作的中心角色。

经验显示，警察也许能从黑社会或帮派分子手中夺回社区的控制权，却无法在缺少公众支持和实际协助下长期坚守一个社区，美国“专业警务模式”失败的原因之一正是公众参与传统的中断。

警察在维持秩序方面作用的实质是加强社区自身的非正式控制机制，破窗理论提出的秩序维护方案和社区警务的最终目标，就是恢复主要由公民实行、警方促进或支持的社会控制。

非正式社会控制手段又与生存环境、社会结构、群体文化息息相关，具体到警察实践，则与其所维护的社区环境、居民结构与社群价值观相关。

我国“官本位”的传统文化及“息诉厌讼”的法律思想造成了公众与执法者之间泾渭分明、各行其是的局面。

长期以来，公众自觉将自己限定在社会治理旁观者的角色之中，或者至多认为自己是被动的承受者，主动放弃了参与管理自身生活的权利和维护公共领域利益的义务。

尤其是在警务活动领域，公众对警察角色的社会期待更偏重于警察角色的政治属性和打击犯罪的“警察战士”形象［40］，而这些往往又与警察权威、警察强制等相关联，是公众敬而远之的公权力领域①有学者认为，我国宋代以后在基层形成了“以民治民”的治安传统，即以保甲、家族、乡约、团练、会社等社会组织或规范来维护基层秩序。

笔者认为，这并非真正意义上的以“民”治民，此处作为治理者之“民”顶多是诸如士绅的民之精英，而非普遍意义上的民之大众，因此更谈不上公众参与的传统。

参见：王启梁.作为生存之道的非正式社会控制［J］.山东大学学报（哲学社会科学版），2010（5）：76-80.。

警察群体自身也更倾向于将打击犯罪视为最主要的职责［41］，重视执行法律的正式社会控制手段，这实际上也是警察对自身角色的法律属性兼具暴力与服务之双重内涵的认识不足［42］，是转型期警察角色失调的一种表现［43］。

破窗理论告诉我们，作为社会控制的手段，警察不但通过执行法律、打击犯罪实现正式的社会控制，还通过维持秩序、提供服务实现非正式的社会控制。

庞德也认为，法律虽然是当代最重要的社会控制手段，但仍需要道德、宗教等其他社会控制手段的协助［36］37。

尤其是在社会转型期，社会秩序需要一个过渡时期才能在一种稳定的条件下安定下来，在此过程中，法律秩序却无法停顿。

法律的相对稳定性却破坏了其正式社会控制的普适性，而此时更具有地方性的、自发于特定时间、特定空间和特定群体的非正式社会控制则可作为有效的弥补手段。

近年来，我国基层安全治理中逐步推行的“枫桥式警务”可以看作对公众参与警务的探索——在“枫桥经验”的指导下，“枫桥式警务”重新强调群众路线的重要性，注重动员各种社会力量，例如枫桥派出所的“红枫义警”就是警方组建伙伴式警务共同体的有益尝试；
更常见的则是包括居委会、村委会、志愿者、人民调解员等多元主体参与的警察调解服务。

破窗理论给我们的启发则是公众参与不仅体现在执行层面，还可在决策层面进行，例如建立在警民协商共识基础上的社区行为准则等非正式社会控制标准的制定，这不但可以提高公众参与的主动性和自主性，也是社会治理更加成熟的表现。

对正处于社会治理转型、法治成熟道路上的当代中国而言，公众参与警察治理，不但可以缓解当下警力不足的困境，而且是对习近平总书记提出的创新社会治理的新思想新理念的践行。

党的十九届四中全会提出：“要完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”，可以看出，公众参与是推进社会治理体系和治理能力现代化不可或缺的重要因素。

其中，警察的责任在于沟通协商、积极协作，并提供指导、监督等法治保障作用，让警察权威参与下的非正式社会控制在社会治理中发挥其应有的作用。

（三）加强组织对警察自由裁量权的指导作用

尽管一些领导者极力回避警察的自由裁量权问题，但一线警员大量行使低层级、低可见度的自由裁量权却是警察日常工作的真实写照［32］173。破窗理论研究发现，警察在维护秩序的过程中，处理的每一个问题几乎都涉及复杂的人际关系，其工作情境瞬息万变，具有高度的不确定性，还经常伴随违法行为所带来的危险性和高压性；
警察往往需要结合现场的复杂信息及时作出准确判断，并选择出最适当的解决方案。

而此时警察也往往面临合法性的挑战，因为相关法律或官方政策大都模糊不清甚至不存在， 且涉及公民权利和自由必须有正当的权力来源。警察目的为其行为的合法性提供正当理由，也就是说警察必须在各种不同的行动方案中选择出当下所追求的警察目的——维持秩序、执行法律、还是提供服务，同时选择出能够达到以上目的的最佳手段（例如符合比例原则、法治原则、权宜原则等）以实现更好的社会控制。

破窗理论认为，情境因素则可以作为警察行使自由裁量权的合理性解释，即情境让行动有了意义，这往往是警察决定是否干预或选择何种方式干预的关键要素。

破窗理论研究指出情境要素至少包括五个方面：时间、地点、失序者以往的表现、失序行为的“受害者”或者旁观者与行为者的相对状态，以及包含特定行为之多起时间的叠加效应，特别是对整个社区和邻里的影响［32］36-40。

加利根认为包括效率与效果，以及政治考量、经济因素、组织结构、任务性质、官员的职业伦理等价值性因素和实践性因素都会影响自由裁量［44］。

在警务实践中，因具体情境的不同，各要素所占的比例及优先顺序也会有所不同，最终会形成不同的裁量空间。

事实上，使用自由裁量权不只是处理特定问题时偶尔需要的解决办法，而是普遍存在于日常的警务工作之中。

警察维护秩序时所采用的安抚、教育、告知、劝诫、警告、威胁，甚至强制性措施，都是基于不同的情境判断行使自由裁量权的结果。

自由裁量权使警察能够对具体问题进行具体分析，避免过度执法；
平衡个人自由与社区安全这两种不同利益之间的张力；
区分警务的轻重缓急，最有效地利用有限的警察资源［33］22。

当然，自由裁量权也滋生了警察腐败的空间，为警察选择性执法、暴力执法或者不作为留有余地。

如何对待警察自由裁量权，如何科学、恰当地规范警察自由裁量权成为随之而来的难题。

为应对现实状况中的模糊性和复杂性，需要赋予警察在必要时运用自由裁量的权力。

该项授权必须充分、明确且具体，以确保警察在行使自由裁量权时不会侵犯个人权利和民众自由。

破窗理论给出的建议是，必须制定法律和政策以详细地限定和控制警察自由裁量权。

同时也指出，严密制定法律和法规虽然是最理想的选择，但立法者不可能制定出能够涵盖警察在不同情境中可能遭遇的每一种细微差异和最终结果的法律；
让警察记住数量庞大的法律规定和条例的所有具体细节也是不现实的；
除立法外，检察院、法院、媒体和公众的持续监督等外部控制手段也是很有限的［32］22-23,178。

而警察组织经过通盘考量， 结合具体情境制定的指导方针和政策作为警察行使自由裁量权的内部控制，则更加实用和高效①此处的指导方针指的是针对实质问题的广泛政策说明，结合了民主和组织价值与警务知识、价值和技巧；
也会规定具体程序和规章。程序一般指的是警方在特定情况下使用的特别方法，如犯罪嫌疑人在运送期间必须戴手铐；
规章指明确禁止的越轨行为（如工作日严禁饮酒）或禁止的指示（如不得用警车运送意外事件的受害者）。破窗理论主张，警察的指导方针至少包括九项原则：1）承认警察工作固有的复杂性；
2）认可警察在处理问题时会使用自由裁量权；
3）其建立必须有一线警员和民众参与；
4）广为公开，确保警员、一般民众、社区代表和法院都清楚这些方针；
5）应规定警员“不得采取的作为”；
6）强调警方严格遵守一套程序（知识、能力和价值的应用）；
7）能保护警察不犯错误；
8）需建立起警员承担责任的标准；
9）必须是一个不断更新、延续的过程。参见：George L. Kelling.“Broken Windows”and Police Discretion [R].Washington, DC :National Institute of Justice,1999.10:34.。

我国一线警察履行职责和承担义务的典型样态亦是行使广泛、概括、糅合又兼具专业性、封闭性和保守性的警察裁量权，不可避免也会出现怠惰、越权、滥用裁量权等裁量瑕疵［45］。

我国学者给出的规制进路是规则、知识、组织的综合作用［45］，其所提出的非正式规则的建立、情境审查的引入，以及警察组织改革对警察裁量权的规制效能，实质上与破窗理论外部控制和内部控制的策略有异曲同工之妙。

实际上，近年来随着民众法律意识和维权意识的高涨，我国并不缺少对警察行为的外部监督（新媒体时代的公众监督甚至让警察执法束手缚足），反而是欠缺根据不同情境而制定的更具有针对性、可操作性、行之有效的指导方针、行动指南、执法流程图、程序手册、标准操作规程等。

因此，加强组织对警察自由裁量权的内部控制或许是我们急需补齐的短板。

朱新力等学者就鼓励基层一线执法机构制定上述类似的书面执法文件，并以图示形式阐明基本操作规程，对一线警员行为的合法化与最佳性做出指引［46］。

蒋勇教授也认为，作为一种组织理性，需要塑造标准化的警察业务流程，从而实现稳定的制度资源输出，以支持警察手段对外部环境的干预［47］。

苏宇教授则给出了更为精细的方案，即将不同类型的情境中价值秩序保障的缺失程度予以归纳，并赋予警察主体以相应的临机处置的自由裁量权限，同时辅以相应的行使条件和程序限制。

更为精致的方法则是细化警察法中最核心、最突出、最特色的安全价值在不同情境中可能承载的最终价值目标及其承载程度，并在价值分析中充分发挥警察法学所潜藏的处境法思维，对不同处境下安全价值的优先性等级给予分门别类的规范指引［5］。

余凌云教授也认为控制不是彻底解决裁量滥用的手段，理顺有关制度、剔除不合理因素或影响的制度性舒缓和释放，以及引入协商模式、推进柔性执法才是规范警察自由裁量权的根本之道［48］。

也就是说，公众参与的非正式社会控制对型塑警察自由裁量权也有一定作用。

习近平总书记在党的二十大报告中指出，“实践没有止境，理论创新也没有止境”“继续推进实践基础上的理论创新”“以科学的态度对待科学、以真理的精神追求真理”“必须坚持自信自立”“必须坚持问题导向”“必须坚持系统观念”［38］。

这无疑为我国警察法学研究提供了世界观和方法论上的指引。

面对全球化趋势与我国社会转型的背景，警察法学研究必须立足本土经验，结合地方性知识，以问题为导向，从我国基本国情出发，与前沿理论进行对话，探索出适合我国警察法特色的研究方法。

在此基础上进行知识谱系与理论体系的建构与完善，经由实践检验最终为社会秩序维护与安全治理的制度构建和机制设计提供支持。

质言之，警察法学者应树立自信自立的态度和学术主体意识， 从我国的经验事实中提炼出自己的警察法学理论。

一般而言，凡在我国行之有效的法律制度都直接或间接地契合本土文化，而社会转型期出现和存在的大量问题，为我们运用经验性研究提供了最好资源［49］。

同时，警察法学研究也要具备适应全球化趋势之开放、包容的科学态度，与域外理论进行学术对话或将其作为问题研究的学术背景，一般域外理论无法解释的现象恰恰是我国学者做出理论创新的契机［18］。

我国警察法学研究想要破除“后发劣势”造成的研究路径依赖和自身特色资源研究挖掘不足这两方面的桎梏。

首先需要在超越规范法学研究方法的基础上发展出一种适合本土特色的研究中国警察法“是什么”及“如何存在”的实证理论，从社会科学的开放性研究中引入更多的新方法，采用跨学科的视角进行“交叉学科”的研究，不断拓宽研究平台以丰富研究素材的可获取途径及研究结果的检验渠道。

在此基础上重新回到生活世界，发现和挖掘警察法的经验事实，研究地方性知识和本土经验如何渗透到警察法学的价值和伦理体系中，同时它们作为约束条件又是如何影响人们的选择，在警察法的经验世界里不断完善警察法学基础理论。

当前，一场以“做精机关、做优警种、做强基层、做实基础”为思路的警务改革正在我国如火如荼地进行，《中华人民共和国人民警察法》（修订草案稿）和《中华人民共和国治安管理处罚法》（修订公开征求意见稿） 也于今年7 月列入国务院2022 年度立法工作计划中预备提请和拟提请全国人大常委会审议的法律案①详见：国务院办公厅关于印发国务院2022 年度立法工作计划的通知［EB/OL］.http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-07/14/content_5700974.htm, 2022-11-29.。

警务实践和警察立法的先行对推进警察法学研究提出了更为迫切的要求。

警察法学理论不但要厘清当下纷繁复杂的经验事实并做出预测，同时要将法律规范、法律原则和法律政策连接成一个合乎逻辑且无价值冲突的规范体系。

基础理论学说的发展是检验学科特色和成熟程度的重要指标，我国警察法学研究尚存在较大的发展空间：既包括问题意识的再省思，也包括知识类型的再审视。

这就需要对现有的警察法学研究方法进行整合创新，同时建立学科之间以及与前沿理论之间的有效对话机制，在法律与社会、本土与域外、现代与传统的三重张力之下构建具有我国警察法学自身特色的理论体系，为警察法治的发展提供支持。

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