刚性约束与“放管服”改革背景下水资源论证区域评估应把握的关系
时间：2023-02-28 12:40:04 来源：千叶帆 本文已影响人
李 昂，李 敏，吴雷祥，彭安帮
（1.中国水利水电科学研究院，100038，北京；
2.南水北调中线实业发展有限公司，100038，北京；
3.南京水利水电科学研究院，210029，南京）
水资源论证是贯彻落实水资源刚性约束要求、促进经济社会发展与水资源条件相适应必须开展的一项重要工作。水资源论证区域评估是水资源论证工作的一项重要内容，也是近年党中央、国务院在推进政府职能转变和深化“放管服”改革进程中提出的一项探索性工作。2019年，国务院办公厅印发了《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11 号），要求在各类开发区、工业园区、新区和其他有条件的区域，推行由政府统一组织对水资源论证等多个评估评价事项实行区域评估。落实国务院部署要求，水利部于2020年制定印发了《关于进一步加强水资源论证工作的意见》（水资管〔2020〕225 号），对推进水资源论证区域评估工作作出了部署安排，浙江、吉林、福建、江苏、重庆等一些地方也先后出台了水资源论证评估政策措施，并开展了部分区域的水资源论证区域评估工作，取得了积极进展成效，积累了一些经验做法。但总体来看，这项工作仍然处于探索推进阶段，关于工作的定位、工作的程序、评估的重要内容等，各方面仍有不同的认识和理解，有待进一步加以规范并在实践中不断检验和完善。
本文结合当前水资源论证面临的新形势新要求，以及部分地区推进水资源论证区域评估的政策实践，重点探讨了推进水资源论证区域评估工作应重点把握好的几个关系。
1.刚性约束的内涵要求
刚性约束主要是指强化水资源的刚性约束作用。党中央高度重视水资源问题。党的十八大以来，习近平总书记多次就治水工作发表重要论述，提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，强调要把水资源水生态水环境承载能力作为刚性约束，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产。特别是针对黄河流域，进一步强调要把水资源作为最大的刚性约束。党的十九届五中全会明确提出，建立水资源刚性约束制度。2021年5月14日，习近平总书记主持召开推进南水北调后续工程高质量发展座谈会并发表重要讲话，强调要把全面加强节水、强化水资源刚性约束作为推进实施调水工程的前提，要求建立水资源刚性约束制度，严格用水总量控制，统筹生产、生活、生态用水，根据水资源承载能力优化城市空间布局、产业结构、人口规模。从总书记的这些重要论述看，党中央对水资源的问题越来越重视，特别是进入新发展阶段以后，在经济社会发展过程中，必须强化水资源的刚性约束作用，提高水资源节约集约利用水平，这也是生态文明建设和高质量发展的应有之义。
2.“放管服”改革要求和进展
“放管服”改革主要是指简政放权、放管结合、优化服务。“放”，即简政放权，降低准入门槛。“管”，即创新监管，促进公平竞争。“服”，即高效服务，营造便利环境。“放管服”改革的根本路径是坚持市场取向的改革，旨在使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。党的十八大以来，国务院把简政放权作为转变政府职能、应对经济下行压力的“先手棋”，不断推进投资审批制度等改革，着力为市场主体松绑减负，并加强事中事后、公平公正监管，极大便利了企业和群众办事创业。在水资源领域，国务院分别于2014年和2017年相继取消了建设项目水资源论证机构资质认定和建设项目水资源论证报告书审批2 项行政审批事项，水利部将建设项目水资源论证的有关技术要求纳入“取水许可”，督促建设项目业主单位严格按照有关技术要求开展建设项目水资源论证。
3.把握好两方面的关系
水资源论证区域评估既是落实水资源刚性约束要求的一个重要抓手，也是落实“放管服”改革的一项重要内容。这就要求在实际工作中要处理好两者之间的关系，从三个方面把握好工作定位。
一要以水而定量水而行。把水资源作为区域发展的刚性约束，分析区域水资源承载能力和开发利用现状，依据本地区的水资源管控指标，结合区域的功能定位、产业布局，提出评估区域的用水总量和用水效率控制目标，提出项目准入的管理要求，确保区域经济活动严格限定在水资源承载能力范围之内。
二要优化内容简化程序。水资源论证区域评估作为“放管服”改革的一项重要举措，在实际工作中，要以更好更快方便企业和群众办事为导向，突出论证重点，优化论证内容和形式，简化工作程序，尽可能不增加基层工作负担，提升政务服务效能，提高企业群众的办事效率。
三要把刚性约束作为“放管服”改革的重要前提。对一个区域而言，无论是否开展水资源论证区域评估，区域内各类建设项目取用水行为都要满足水资源刚性约束要求。在满足这一要求的前提下，水资源论证区域评估工作应按照“放管服”改革要求，简化论证形式和论证程序，为企业和群众办事提供更多便利化的服务。
在实际工作中，规划水资源论证与水资源论证区域评估既有联系，也有区别，必须处理好两者之间的关系。
1.两者之间的联系
一是从实施范围看，都包含区域层面的论证。规划水资源论证的范围，主要包括国民经济和社会发展相关工业、农业、能源等需要进行水资源配置的专项规划、城市总体规划、重大产业布局和各类开发区（新区）规划，以及涉及大规模用水或者实施后对水资源水生态造成重大影响的其他规划。水资源论证区域评估的范围，主要包括自由贸易试验区、各类开发区、工业园区、新区，以及根据地方实际情况确定的其他有条件的区域。从两者的论证范围看，规划水资源论证的范围更大，既包括区域层面的论证，也包括行业层面的论证。对于一个区域而言，在规划编制和实施阶段，既包括规划水资源论证，也包括水资源论证区域评估。
二是从论证内容看，都强调水资源刚性约束。无论是规划水资源论证，还是区域水资源论证，都需要根据区域水资源承载能力，以河湖生态流量保障目标、江河流域水量分配指标、地下水取用水总量和水位管控指标、用水总量和效率控制指标、用水定额标准等作为约束条件，对区域取用水的规模及合理性、水资源配置方案的可行性和可靠性、对其他取用水的影响、涉及区域的用水水平、节水潜力等进行分析评估，提出取用水的管理要求。
2.两者之间的区别
一是论证阶段不同。规划水资源论证一般情况下应在规划审批阶段开展，结合规划编制工作提出论证意见，重点是规划是否可行，以及对规划进行优化调整的建议，有关论证要求应纳入相关规划或实施方案。区域水资源论证一般情况下应在相关区域规划落地实施后开展，结合批复规划的内容提出评估意见，重点是对规划实施后相关建设项目取水提出准入要求。
二是论证要求不同。开展规划水资源论证，关键是要提出规划是否可行的结论，作为规划批复的前置要件。对规划需水节水不符合水资源管控指标要求、水资源支撑保障条件不具备，或规划实施可能对水资源水生态水环境造成重大不良影响且难以补救的，审查机关应提出规划不可行，或根据水资源条件对规划进行调整的意见。开展水资源论证区域评估，关键是要根据区域水资源的承载能力和开发利用状况，对规划落地实施后，区域内涉及的取用水建设项目提出准入条件以及取用水管理方面的要求。
三是论证频次不同。一般情况下，对同一区域规划水资源论证工作只需要开展1 次。特殊情况下，已审批的相关规划，规划内容有重大调整的，应当重新开展规划水资源论证工作。而水资源论证区域评估是一项需要根据区域取用水实际情况动态、持续开展的工作。根据《水利部关于进一步加强水资源论证工作的意见》，水资源论证区域评估工作一般每5年开展一次，具体的管理方式可按照当地人民政府的部署要求确定。
3.把握好两者的关系
在实际工作中，应把握好规划水资源论证和水资源论证区域评估之间的关系。一是对此前没有开展过规划水资源论证的区域，在规划实施阶段，应根据实际条件探索推进水资源论证区域评估工作。二是对已经开展过规划水资源论证的区域，应区分不同情况确定是否需要开展水资源论证区域评估。如果规划水资源论证的内容能够满足水资源论证区域评估要求，包括水资源承载能力、开发利用现状、需水预测、水资源配置方案等，且规划审批前后内容没有发生重大调整，在规划实施的第一个5年周期内，可不再进行水资源论证区域评估。否则，也应开展水资源论证区域评估。
水资源论证区域评估的一个最大特点，是对已经实施水资源论证区域评估范围内的建设项目，推行取水许可告知承诺制。与我国长期对水资源实行取水许可管理的要求相比，区域内的取用水管理正从以事前论证审批为主逐步转向事中事后监管为主。为此，必须认真分析水资源论证区域评估对取用水管理工作的影响，在简政放权的同时加强取用水事中事后监管。
1.取水许可告知承诺的要求
国办发〔2019〕11 号文要求，对通过事中事后监管能够纠正不符合审批条件的行为且不会产生严重后果的审批事项，实行告知承诺制。对已经实施区域评估范围内的工程建设项目，相应的审批事项实行告知承诺制。体现在水资源领域，现阶段主要是对已经实施水资源论证区域评估范围内的建设项目，推行取水许可告知承诺制。一要确定告知承诺的项目范围。相关水行政主管部门应根据水资源管控要求并结合当地实际，提出适用取水许可告知承诺制的项目类型和具体要求。二要明晰告知承诺的实施要求。对适用承诺制管理的建设项目，取水申请人按照要求作出书面承诺后，取水许可审批机关可根据申请人信用等情况直接作出审批决定，取水单位或个人不再需要开展建设项目水资源论证。
2.取用水事中事后监管的要求
当前和今后一个时期，我国生态文明建设和高质量发展都面临水资源短缺的刚性制约。尤其是进入新发展阶段，随着人口增长、城镇化率提高、产业发展，要求进一步提高供水质量、供水保证率和供水的可靠性，加快河湖过度开发、地下水超采等问题治理，这些都对取用水管理提出了新的更高要求。对新增用水需求，主要是通过严格水资源论证，使经济社会发展规划、建设项目布局和产业结构与水资源条件相适应。对存量用水需求，主要是通过明查暗访、考核评价，纠正无序用水、超量用水等行为，规范取用水行为。对水资源论证评估范围内的区域，部分项目实行取水许可告知承诺制以后，由于不再进行建设水资源论证，这就对建设项目取水的事中事后监管提出了更高要求。
3.把握好告知承诺与事中事后监管的关系
推行取水许可告知承诺，一定程度上简化了取水许可管理的事前要求，但无论是事前管理还是事中事后监管，都需要统一到加强水资源管理这一根本目的上来，为此必须处理好两者之间的关系。关键要把握好三个方面：
一是合理确定告知承诺项目范围。目前，各方面对取水许可告知承诺方面的认识不尽一致，有的认为只要某一区域已经开展水资源论证区域评估，对评估范围内的项目都可以实行取水许可告知承诺；
有的认为取水许可告知承诺要慎重推开，项目范围不宜太大，否则会不利于加强取用水管理。总的来看，确定取水许可告知承诺项目范围，要综合考虑一个区域的水资源承载能力、开发利用潜力、水资源管理水平和取用水项目的类型、取水规模等多种因素，各地在确定范围时要综合考虑这些因素审慎决策，确保实行告知承诺的项目取水可监测、可管控。
二是切实加强取水监测预警。对已开展水资源论证区域评估的，水行政主管部门要动态掌握该区域的取用水情况，通过事中事后监管纠正不符合水资源管控要求的取用水行为。对接近水资源管控指标的要及时进行预警，对达到或超过水资源管控指标的，要暂停审批建设项目新增取水许可。特别是对实行取水许可告知承诺的项目，其项目取水应全部实现计量，尽可能实现在线计量，提高取用水信息的获取能力和预警管理水平。
三是严格惩治违法违规行为。对实行承诺制管理的建设项目，相关水行政主管部门要对取水单位履行承诺情况进行检查，对未按承诺条件取水的责令停止违法行为，限期整改，并根据问题性质和严重程度依法追究责任。要联合有关部门将取水单位履行承诺情况纳入征信体系，及时发现和披露违反承诺取水问题，加大对取用水行为的约束力度，提高取用水事中事后监管水平。
总体来看，水资源论证区域评估还是一项正在探索推进的工作，政策要求高，影响因素多，实践性、创新性都很强，在实际工作中需要把握和处理好各方面的关系。目前，关于水资源论证评估的实施范围、评估内容、评估程序、管理要求等，各地认识和做法不尽一致。建议国家层面在深入研究的基础上，结合当前的新形势新要求，研究制订推进水资源论证区域评估的指导性文件，从操作层面加以规范明确和细化，促进水资源论证区域评估在强化水资源刚性约束的前提下，切实落实“放管服”改革要求，不断提升取用水管理水平和政务服务效能。■
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