国有企业内部控制体系建设存在的问题及对策探讨
时间：2023-03-01 17:05:07 来源：千叶帆 本文已影响人
俞捷妮
（国网浙江省电力有限公司电力科学研究院，浙江 杭州 310014）
内部控制对于当前国有企业提升管理质量和效率发挥着重要的作用，但在实施内部控制体系建设的过程中，诸多问题也困扰着企业，不仅影响了国有企业的内部治理能力的提升，也容易造成国有资产的流失。为了进一步加强国有企业内部控制，有效管控风险，本文分析了国企内部控制体系建设中存在的问题，并探讨了相应的解决措施。
（一）国有企业内部控制体系建设背景
2008年5月，财政部、证监会、审计署、银监会和保监会等五部委联合发布《企业内部控制基本规范》（财会〔2008〕7号文），以此为标志，国有企业内部控制体系建设进入了新阶段。《企业内部控制基本规范》第三条将内部控制定义为“由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的，旨在实现控制目标的过程”。同时指出，内部控制的目标是“合理保证企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率和效果，促进企业实现发展战略”。
（二）内部控制体系建设对于国有企业高质量发展的重要性
1.降低国有企业经营风险
国有企业在日常经营过程中往往会面对不同类型的内外部风险。不健全、不完善的内部控制管理体系可能会导致国有企业内部的人力、物力和财力等资源综合使用管理效率降低，造成人员松散、物资虚报、财务账实不符等各种不良经营结果，为国有企业的经营和发展带来较大的隐患，进而影响国有企业的经营效益的增长。相反，建立一套完善的内部控制管理体系则能够充分结合国有企业自身的特点，根据经营业务管理特点和具体的业务经营流程，准确分析经营过程中的内外部风险来源，从而针对性地采取各种措施有效控制与降低风险，最大限度地降低国有企业经营风险带来的经济损失。
2.确保国有企业资产的安全和完整
保护国有企业资产的安全和完整是国有企业最基础的工作要求之一。在具体的经营工作开展前，国有企业通常会结合宏观经济发展态势，在企业层面制定与发展战略相符合的经营计划。经营发展预期计划在国有企业运营过程中主要发挥战略引领作用，对具体业务的实施具有一定的导向性和规范性。
受国内外经济环境变化经济全球化等因素的影响，国有企业的战略规划与年度经营计划可能会出现不匹配等现象。为了完成经营目标，有些人员在具体流程操作上未完全遵循国有企业的内部控制要求，经营发展计划的作用也不能够充分发挥，造成国有企业内部资产的安全性与完整性受到威胁。因此，国有企业需要不断完善内部控制体系，以监督国有企业内部资源的使用情况。建设内部控制管理体系，还可以帮助国有企业规范、约束内部人员的行为，推动日常财务管理的精益化与精细化，强化对资产的监督、控制、管理，发挥国有企业的社会责任。
（一）内部控制体系信息化水平较低
《企业内部控制基本规范》发布后，大部分国有企业均制定了《内部控制手册》，明确并发布了与经营流程相关的内部控制风险点，内部控制管理体系框架搭建完成。但是，多数国有企业的内部控制体系均停留在管理制度层级，并没有将内部控制体系与其日常管理使用的系统关联起来，办公与内部管理效率较低。
2012年以后，有关部门逐渐把国有企业内部信息化水平等列入大型国有企业公司全年经营业绩考核年度绩效评价体系。基于该项考核要求，协同办公自动化（OA）线上签发审批办理系统应运而生，成为国有企业通过系统加强内部工作风险管理控制，提高了企业内部管理工作效率的手段。但是，国有企业OA系统的普及率却相对较低，已推行该系统的国有企业也没有完成所有信息系统的全集成，部分业务仍实行纸质手工签批或是独立系统审核。甚至有些国有企业并没有建立自身的办公信息管理系统，内部管理工作采用传统管理模式，仍基于人工开展财务管理和风险控制，无法做到信息化下的业务统计与风险管理。
（二）内部控制体系设计不合理
在国有企业内部控制体系建设过程中，参与制定内部控制体系的人员在设计内部运营控制流程体系时，基本参照国有企业现行的内部管理工作制度流程与交易规则。从目前情况来看，国有企业在建立部分内部控制流程时，对原本存在的内部管理制度中的不良情况仍然进行了间接保留而非直接剔除，导致具体内部控制在实施时，仍然沿用了传统人工控制的管理流程，这对逐步提高内部管理控制制度管理水平、优化内部制度控制管理流程发挥不了积极充分的作用。同时，由于设计时所依据的内部管理制度本身存在不合理情况且没有及时纠正，内控流程的执行与管理过程中收效甚微，内部控制体系的科学设计性和有效性仍然存在提升空间。
（三）缺乏科学、先进的内部控制理念
内部控制体系贯穿于国有企业经营管理的全过程，涉及国有企业的所有员工，需要全员参与、全员执行、全员监督。而目前不同国有企业、不同岗位的员工对内部控制体系的理解能力和认识能力水平参差不齐，距离内部控制的总体目标要求仍存在较巨大差异。
管理层对于内部控制体系的理解，对内部控制体系的科学建设和有效实施具有引领性的作用。管理层只有充分认识到内部控制的重要性，注重内部控制体系建设并带头执行科学规划后的内控流程，才能产生良好的示范效应。若管理层内部控制意识薄弱，未能正确认识到建设和维护完善国有企业内部控制经营管理体系的重要性和应用价值，仅仅强调问题的灵活性而不是按内控制度执行，则内部控制体系极易流于形式，形成管理凌驾于内部控制之上的不良局面。目前，我国许多基层国有企业的管理层仍普遍尚未形成内部控制的理念，片面地认为内部控制体系限制了国有企业经营业务的正常拓展，增加了国有企业内部复核的费用与时间成本，延长了国有企业审批业务的管理程序，加剧了国有企业的内部资源消耗，妨碍了国有企业的日常经营与生产管理经营，这对国有企业的内部控制体系建设有着显著的负面效果。
（一）加强内部控制体系的环境建设
国有企业建立与实施有效的内部控制离不开内部环境的建设。可以说，内部控制的环境是国有企业内部控制体系的基础之一。加强内部控制的环境建设可以从以下几方面开展。
第一，增强领导干部对内部控制体系的责任感。提高国有企业领导层对于内部控制体系的认识，切实发挥领导层在国有企业运营中的核心作用与模范带头作用，引领国有企业内部控制工作的开展，让国有企业上下形成良好的内部控制氛围。
第二，加强相关培训，提升员工的认识。内部控制体系的管理部门可以组织内部控制的宣贯，通过印发《内部控制体系》宣传册等材料，从基础理论出发，通过实际的案例展现内部控制体系的重要性。同时，人力资源管理部门可根据新入职员工、资深专业技术员工、领导层等分类有针对性地制定培训计划，开展培训工作，让国有企业上下充分深入了解内部控制体系的管理流程，建立汇报与工作机制，全员融入内部控制体系的制度建设，切实形成关注内部控制的工作氛围。
第三，建立健全内部控制绩效考评体系与科学设定考核指标。国有企业在内部控制体系建设初期，可以针对性地建立有关的考核机制，根据各岗位员工及中高层领导对内部控制流程的参与程度开展考评，根据考核结果进行相应奖惩，充分调动员工的工作积极性，推动国有企业全层级人员共同努力，将内部控制体系的成果落到实处，保持国有企业经营业绩的长期、稳定增长。
第四，建立与国有企业管理结构相协调的内部控制组织体系。国有企业结合自身发展战略需要，建立了一个符合国有企业实际的公司法人组织治理体系结构，在构建内部控制组织体系时，还需要根据我国现代市场经济的总体发展趋势变化，开展企业的内部管理体系结构与职能调整，不断完善员工管理机制，及时获知员工对于内部控制体系运行情况的反馈意见，并根据意见对内部控制体系进一步修改和完善。
（二）加强内部控制体系的管理机制建设
国有企业应结合企业情况建设内部控制体系的管理机制，充分发挥国有企业的董事会、审计审查委员会、监事会、经理层及内部各主要职能部门的职能和作用，使其参与并直接承担内部相应管理职责，对国有企业风险控制目标整体实现情况有重大变动影响、与内部经营环境、风险评估、信息沟通等内部风险控制直接息息相关的管理层风险控制到位。同时，合理设计内部控制措施，保证日常生产经营有序、管理合法合规，财务报告与其他经营管理相关事项的报告信息真实完整，切实提高国有企业日常经营工作效率和管理服务效果。
国有企业内部控制的管理机制建设离不开财务管理的数据支持。在短期内无法实现全企业一套信息集成系统的情况下，内部控制体系机制应充分利用财务数据，健全财务信息系统，根据上期与同期经营财务的基本情况，并结合当前国内外市场经济形势变化开展经营活动情况分析，推行全面预算管理，从财务风险入手，对企业开展精细化管理，为国有企业领导层的决策提供数据支持。
突发事件对国有企业的运营管理具有不可预知的影响。在内部控制体系中，风险评估与预警管理十分重要且不可或缺。通过对内外部经营、财务数据的统计与分析，找出国有企业在实际经营过程中可能存在的各类内部风险影响因素，并研判这些风险因素可能导致的不良后果，据此需要结合实际情况制定一套科学、可靠的内部经营风险评估与预警管理机制；
对于风险的归类、应对风险事件的组织架构与应急处置等方面做明确的规定，规范事件处理流程与措施，降低风险事件对国有企业的造成的影响和损失，保障各项内部控制体系的措施得到落实，减少内部风险影响因素，保障国有企业日常生产经营活动的安全、有序进行。
（三）加强内部控制体系的执行与监督机制建设
国有企业内部控制管理体系在科学、完善的构建后，需要加强制度的执行，对国有企业的具体经营业务和重要事项实施有效的内部监督，让内部控制体系落到实处。对于重大事项开展事前、事中和事后的全流程内部控制，在前期论证时充分考虑各项风险，定性与定量开展风险损失分析，并根据市场调研结果确定活动目标并拟定工作方案，结合年度经营计划预估事项成本与收益，开展有关可行性研究并论证。在事项执行时跟踪实施情况并动态分析结果，对于重大变动及时与各有关部门联动。在事项执行完成后可采取必要的调查与回溯程序，确保内部控制体系与管理制度执行到位。
除了内部监督机制之外，外部监督机制对国有企业的内部控制体系也具有重要的作用。常见的内部控制体系的外部监督有国资委、税务机关、会计师事务所等。作为国有企业的出资与管理机构，国资委高度重视内部控制体系的建设与实施工作，于2012年5月发布《关于加快构建中央企业内部控制体系有关事项的通知》（国资发评价〔2012〕68号），要求中央企业高度重视内部控制工作，定期报送内部控制评价报告，采取有力措施保障内部控制体系，推动国有企业的经营管理水平提升。税务机关在进行税务核查时也同步验证内部控制的有效性，从而确定税务数据的真实可用。同时，国有企业还可以聘请会计师事务所对内部控制的有效性进行审计，对管理层建立健全内部控制体系并努力实现其有效执行进行评价并提出建议，保证国有企业出具的财务报告的可靠性，推动国有企业的健康发展。
国有企业对于我国国民经济的发展发挥着重要的作用，为了保证国有企业管理水平的稳步提升，国有企业需要高度重视内部控制体系的建设，逐渐完善内部控制体系，深入分析内控管理中存在的问题，查找原因并采取有效措施，有效发挥内部控制体系的重要作用，为国有企业高质量发展提供助力，全面提高国有企业的风险防控能力和市场竞争力。
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