国有博物馆编外安保人员的管理现状及对策
时间：2023-03-03 14:35:03 来源：千叶帆 本文已影响人
□ 张 健
博物馆是保护和传承人类文明的重要殿堂，文物安全一直以来都是博物馆的重中之重。在博物馆“三防一体”的安防体系中，人防始终是第一位的，一支政治可靠、纪律严明、作风过硬、服务优质的安保队伍，是博物馆安全的重要保障。近年来，随着博物馆事业的蓬勃发展和国有博物馆编制数量制约，越来越多的国有博物馆通过服务外包、劳务派遣等方式选用编外安保人员承担安全保障工作。加强编外安保人员管理，成为国有博物馆发展中面临的一个新的重大课题。
（一）人员流动性较大
据公安部统计，截至目前，全国安保队伍共有640余万人，安保员数量近5年增幅保持在5%以上。[1]近年来，受“博物馆热”影响，国有博物馆在安检、展厅秩序维护、治安巡逻及突发事件应急处置等方面，对编外安保人员的需求越来越大。然而，编外安保人员流动性大的特性，使国有博物馆在安保队伍管理方面常处于被动局面。由于国有博物馆安保岗位用工需求量大、入职门槛低，对广大外来务工人员而言，是一个能够快速入职的不错选择。博物馆招录安保人员对年龄的要求普遍较高，以中国国家博物馆为例，要求安保人员年龄在18～35周岁。这个年龄段的安保人员普遍将博物馆安保工作视为临时过渡性工作，并未作长远职业规划，“当一天和尚撞一天钟”的思想倾向明显。因此，编外安保人员对国有博物馆安保工作的认同感、归属感、荣誉感较低，一旦发现有工资更高、待遇更好、前景更广阔的工作，大多会选择跳槽离开。此外，国有博物馆多采用服务外包方式，委托专业保安公司具体负责安保人员的招录、使用、薪酬发放等日常管理工作，根据《中华人民共和国劳动合同法》有关规定，劳动者与用人单位连续签订两次固定期限劳动合同后，下一次必须签订无固定期限劳动合同[2]，部分保安公司为降低安保管理成本，往往主动放弃与符合条件的安保人员续签劳动合同，而是选择重新招录新的安保人员，进一步增加了博物馆安保人员的不稳定性。
（二）工作积极性不高
国有博物馆编外安保人员受体制机制、政策、身份等影响，在个人晋升和发展空间方面与在编人员存在较大差距，除个别队员能做到安保队长、物业安保主管外，绝大多数队员个人晋升机会少，晋升空间有限，工资待遇上涨幅度较小，这严重影响了国有博物馆编外安保人员的工作积极性和主动性。此外，受社会传统观念影响，安保人员职业认同度较低，职业歧视和偏见仍然存在，许多从业人员“身在曹营心在汉”，并未打算在安保行业长久发展，加之安保人员普遍学历低，只将博物馆安保岗位视为临时性赚取生活费的方式，而非自己终身发展的事业去追求，满足于过得去即可，疏于自我努力和提升。
（三）用工管理规范性不足
在国家层面，除国务院2010年颁布的《保安服务管理条例》和公安部同年颁布的部门规章《公安机关实施保安服务管理条例办法》外，我国对编外安保人员管理缺乏相关制度规范和有力保障[3]。国有博物馆多根据自身实际，独立自主制订本馆的编外安保人员相关管理制度，各馆之间缺乏统一的标准和规范。近些年，许多国有博物馆采用服务外包方式委托保安公司负责安保人员的招录、考核、薪酬发放等工作，保安公司为了节省用工成本，以增加更多到手收入为由，劝说安保人员签订相关协议，自愿放弃参加社会保险，这对规范用工管理造成一定的法律风险隐患。随着编外安保人员的维权意识增强，一旦发生离职或被迫离职时，有的编外人员常和用人单位发生劳务纠纷，这不仅影响了用人单位的正常发展，甚至容易激化劳资矛盾，影响单位形象和社会和谐稳定。
（一）博物馆管理层对编外安保人员的重视程度不够
长期以来，一些国有博物馆管理层受传统观念影响，将编外安保人员视为临时工，国有博物馆管理层在安保队伍管理中普遍存在着“重使用、轻培养、少激励”现象，忽视了对编外安保人员的日常教育、长期培养和正向激励，编外安保人员很难在工作中获得入编的机会，这也导致编外安保人员缺乏过硬的综合素质和核心竞争力，个人进步小、可替代性强，难以实现个人职业长远发展，只能被迫成为国有博物馆人事管理中的“弱势群体”。这不仅严重影响了编外安保人员的主人翁精神和职业归属感，导致其缺乏从事博物馆安保工作的职业成就感，也加大了安保人员的向外流失，使得国有博物馆被迫持续招录、培训新的编外安保人员，对博物馆安保队伍管理和安保工作带来一定负面影响，不利于国有博物馆的持续发展。
（二）部分管理人员法律意识淡薄
博物馆安保岗位属于劳动密集型岗位，行业准入门槛低，安保人员可替代性强。这几年，国有博物馆为减轻人员管理负担，采用服务外包方式用工，博物馆仅负责对安保人员的日常使用，其他涉及安保人员的薪酬、福利、培训、激励等均一揽子交由服务外包保安公司负责。由于国家缺乏对编外人员管理的相关法律法规，多由各用工单位自行制订相关规章制度，保安公司的一些管理人员，为最大限度降低用工成本，多钻法律空子，通过与安保人员签订协议等方式，放弃为安保人员依法缴纳社会保险，也为日后产生法律纠纷埋下了隐患。
（三）不同用工形式人员的福利待遇相差较大
编内编外安保人员虽然身处同一岗位，有的编外安保人员甚至在国有博物馆安保岗位中承担的任务更重、责任更大，但“同工不同酬”现象较为普遍[4]。以博物馆消安防中控室为例，由于中控室的特殊重要性，国有博物馆普遍由在编人员、劳务派遣人员、服务外包人员共同组成中控室安保队伍，但在福利待遇方面，三类人员相差甚大。比如，某在京文博场馆，中控室在编人员可享受公费医疗待遇，单位按12%缴纳住房公积金，退休后可领取养老金等，而劳务派遣人员难以享受公费医疗待遇，仅按照北京市基本医保政策执行，相比较而言，服务外包人员的工资待遇最低，不仅难以享受公费医疗待遇，有的保安公司没有依法为服务外包安保人员缴纳“五险一金”，导致服务外包安保人员的职业发展缺乏相关社会保障。
（四）公平合理的绩效考核和晋升激励机制不健全
国有博物馆普遍存在着在编人员和编外人员绩效考核和晋升激励机制“两张皮”现象。在绩效考核方面，尽管有的国有博物馆制订了绩效考核管理制度，但考核的内容多流于形式，主观性较强，考核结果和编外人员的待遇、晋升等关联度不高，存在明显的天花板效应，即便是绩效考核常年表现优秀的编外安保人员，在国有博物馆中难以担任核心专业技术岗位或中层以上管理岗位职务，存在严重的职业发展瓶颈。以国有博物馆消安防中控室为例，各国有博物馆多安排在编人员担任中控室负责人，在编人员可以从事核心涉密技术岗位，按文博职称序列晋升，有良好的工资福利待遇保障和畅通的晋升发展渠道，而一些基础性的24小时监控值机岗位，多由编外安保人员担任。尽管多数时候，编内外人员从事内容相同或相似的工作，但在绩效考核及晋升激励方面，二者无法在同一体系内公平竞争。
（一）出台编外用工管理的相关法律法规
当前，我国国有博物馆的人事管理方式，主要是针对在编干部职工而言的。在编外人员科学规范管理方面，缺乏相关法律保障。《中华人民共和国劳动合同法》自2008年颁布以来，为国有博物馆规范管理编外人员，推动实现劳资关系平衡发挥了积极作用，有力保障了编外人员的工时、工资、劳动定额等合法权益。但在编内外人员实现同工同酬、劳务派遣机制等方面仍需不断完善。因此，国家有关部门应出台针对编外用工管理的专门性法律法规，为国有博物馆加强编外人员管理提供法律依据和根本遵循。尤其是针对编外安保人员，在《保安服务管理条例》和《公安机关实施保安服务管理条例办法》基础上，可以吸收借鉴德国等发达国家安保业的法律法规、服务标准和技术规范，通过立法等多种形式统一规范保安公司的资格条件，严格市场准入，建立安保行业信用等级评价机制和监督检查机制，使保安公司在严格监督下规范运行，对不合格的保安公司依法清理整顿[5]。探索研发专门的安保人员从业资格考试，考查安保人员的基本职业素养，提高安保人员准入门槛，规范安保人员从业要求，并明确安保人员录用、培训考核的相关内容和程序，保障安保人员的赔偿保险等合法权益等。通过一系列法律法规、服务及技术标准规范，明确政府和保安公司的管办分离、监督约束关系，减轻政府负担，推动安保服务行业良性竞争、健康有序发展。
（二）探索推广国有博物馆全流程政府购买服务管理运行模式
我国事业单位编制制度是原计划经济的产物，国有博物馆作为公益一类事业单位，编制总数由各级编制委员会根据单位承担的具体任务而定，在总数上加以限定和管理。随着市场经济的快速发展，这一编制管理方式已很难适应当代国有博物馆快速发展的需求，编制管理“铁饭碗”“吃大锅饭”“平均主义”等现象，不仅影响了在编人员积极性，也导致编内外人员“同工不同酬”“身份歧视”等问题。因此，近年来，有的场馆探索用全流程服务外包模式代替编制管理，创造市场化的管理机制，破除编制“围城”效应，面向社会公开招聘专业服务外包保安公司，鼓励优秀安保服务企业共同参与竞标、同台竞争，为博物馆引入专业化管理队伍，促进国有博物馆良性发展。比如，山西省晋中市政府在晋中博物馆、图书馆、科技馆三馆建设中，在省委相关部门指导下，创新用工方式，三馆均采用相同的管理模式，即构建以理事会为核心的法人治理结构，建立理事会管理制度，实行理事会领导下的馆长负责制，采用以政府购买专业服务为主体的管理运行新模式。[6]晋中市博物馆除馆长等理事会个别成员为在编人员外，其余馆内的具体各项专业服务均通过公开招标确定，物业服务企业是馆内各项运行服务的执行主体，对理事会负责。该馆采取的以理事会为核心的政府购买服务管理运行创新模式，能够有效突破现有体制约束，改变传统编制体制下的“养人”模式，缓解国有博物馆原有人员编制和人事管理的沉重压力，使得国有博物馆所有安保人员一视同仁、同工同酬，有效激发了博物馆安保人员的干事创业活力。全流程政府购买服务管理运行模式，可以让专业的服务机构干专业的事，让公共文化服务场馆释放更大效能，让人民群众享受更多精神文化成果。晋中市的实践经验对国内中小型国有博物馆具有较高的应用推广价值，这种做法充分响应了党中央和国务院对事业单位分类改革提出“总量控制，动态调整”的总要求，以市场化运作模式为参观者提供了智能化管理和人性化服务，政府通过简政放权，充分激发市场活力，成功把晋中市博物馆打造成为现代化一站式服务的典型范例。
（三）借鉴企业人事管理方式，完善现有人事管理机制
一是建立岗位管理机制。改变传统编制管理方式，以任务定岗、岗位定人、岗位定薪，围绕岗位职责和工作要求，面向社会公开竞聘各岗位人员，允许编内外人员公平公正公开竞争，反向激励编内安保人员提高业务能力，也为编外安保人员创造良好的晋升激励机制，破除现有编外安保人员激励机制不健全、个人晋升空间狭小的弊端，提升编外安保人员的主人翁意识和职业认同感。二是健全考核机制。围绕国有博物馆安保岗位职责和工作标准，细化量化考核指标，对编内外人员一视同仁，建立符合场馆实际的统一绩效考核评价标准体系，根据不同的岗位职责、工作任务和工作标准，建立以岗位管理为基础的绩效考核机制[4]。对标工作标准，将岗位职责逐一细化，以定量评价为主，辅之以定性评价，建立健全绩效评价的考核量表，从工作完成度、工作质量、工作速度、工作量等方面制订工作绩效评价指标，从工作计划性、协调能力、应变能力等方面制订工作能力评价指标，从模范带头作用发挥、工作执行力、个人品德言行等方面制订工作态度评价指标，以及结合出勤及奖惩情况，明确各岗位的绩效评价的考核量表，提高绩效评价的针对性和可操作性。三是完善分配机制。坚持按照按劳分配为主体，多种分配方式并存的分配制度要求，实行多劳多得、少劳少得，将绩效评价结果与安保人员工资、各类奖金福利待遇紧密结合起来，与安保人员评优评先、提拔任用紧密结合起来，按绩效评价结果合理分配资源，对表现突出的安保人员给予奖励，充分发挥榜样带动作用，调动全体安保人员的工作积极性，形成良好示范效应，提高安保队伍的稳定性。
（四）加强对服务外包保安公司的监督管理
随着市场经济改革的不断深入，让更多社会力量参与公共文化服务，有效发挥市场机制作用，已成为当下国有博物馆发展的主流趋势。在此趋势下，越来越多的国有博物馆通过公开采购招标等形式委托专业保安公司负责馆内安保工作。因此，加强对服务外包保安公司的监督管理，是摆在国有博物馆面前的新课题。国有博物馆可以通过建立健全招标采购等规章制度加强监督管理。招标时要求候选供应商具备相关的专业资质、管理经验和良好业绩，中标后以合同约束、监督考核、效能评估等手段，管理和规范服务外包保安公司的行为，促进服务外包保安公司创新服务机制，提升公共文化服务效能。比如，在招标阶段，国有博物馆应对候选服务外包保安公司进行深入调研，弱化对企业规模和人员数量的评价比重，重点关注保安公司的主要业绩情况，仔细甄别是否有挂靠业绩甚至是潜藏性皮包公司，必要时联系保安公司的服务对象多方面了解详细情况。此外，一个称职得力的项目经理，在国有博物馆编外安保队伍管理中发挥着承上启下、协调左右的中枢核心作用。选好用好项目经理，在国有博物馆安保队伍建设中往往能发挥“四两拨千斤”的作用。因此，在招标阶段要同时重点关注保安公司派出的项目经理的工作业绩、业务能力和用户口碑，择优选择经验丰富、业务精湛、口碑良好的项目经理负责博物馆编外安保人员的日常管理工作。在合同约束方面，国有博物馆可以在合同中要求服务外包保安公司承担为全部安保人员依法缴纳“五险一金”义务。在日常考核机制方面，国有博物馆可以将安保人员的值加班记录和相关费用按时足额发放情况等纳入日常评价服务外包保安公司重要指标等等。总之，通过采购招标、合同约束、日常考核等手段，多措并举加强对服务外包保安公司的监督管理，规范保安公司的项目执行行为，提升博物馆编外安保队伍的现代化管理水平。
此外，按照《保安服务管理条例》有关要求，公安机关要落实“政企分开、管办分离”要求，确保公安机关和保安公司完全脱钩，同时要做到脱钩不脱监管，依法履行对保安公司监管责任。同时，为改善安保服务行业监管薄弱问题，安保行业协会也应发挥应有作用，在公安部门指导下，加强自身建设，完善行业规范，推动行业自律，形成行业内相互监督约束的良好氛围，引导规范行业内保安公司的行为，维护安保人员的合法权益，为促进安保行业有序发展作出积极贡献。
（五）加强教育培训，注重编外安保人员职业长远发展
研究表明，发展机会是影响编外人员工作满意度和离职意向的重要因素[7]。马斯洛需求层次理论认为，追求自我实现的需要是人类最高级别的需求。笔者在博物馆工作实践中发现，导致编外安保人员频繁跳槽、工作积极性不高的重要原因是难以在现有安保岗位上实现自我价值。尽管编外安保人员承担着国有博物馆安全防范的重要职责，是守牢守严博物馆安全底线的关键所在，但因其对博物馆安保工作自我认同感不够，对博物馆的自我归属感不强，难以将个人职业发展和国有博物馆事业发展有机结合起来。为改变这一现状，国有博物馆管理层应将编外安保人员的职业发展和归属感问题视为事关本馆事业长远发展的重要内容，围绕本馆安保人员业务工作实际制订系统完备的业务培训计划，不断健全培训制度、完善培训体系、提升培训实效，使一线编外安保人员切实通过博物馆举办的各类专业消安防业务培训，提升个人综合业务素质和核心竞争力，为其职业长远发展奠定扎实基础。比如，国有博物馆应有计划、有针对性地邀请消防、公安、应急管理等部门的专家，对本馆编外安保人员开展系统性的消防灭火与应急疏散技能、防暴应急处突技能、安检技能、礼仪规范、中控室值机操作等方面的免费专业培训，并鼓励和支持编外安保人员通过专业培训考取行业和岗位相关证书，提升编外安保人员的获得感、成就感，激发全体安保人员爱岗敬业精神，推动编外安保人员在博物馆安保岗位上实现自我价值。
随着博物馆事业的快速发展和事业单位人事制度改革的不断推进，采用政府购买服务等多样化编外用工形式，越来越成为国有博物馆用工的重要趋势。国有博物馆应顺应时代发展，按照市场化要求，推进国有博物馆体制机制改革，坚持依法用工，淡化编制管理，突出岗位管理，为编内外安保人员搭建公平竞争的平台和晋升机制，破除身份歧视，充分调动编内外安保人员积极性，努力将博物馆安保队伍打造成为政治可靠、纪律严明、作风过硬、服务优质的队伍，为博物馆安全运维和长远发展保驾护航。
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