基础设施公募REITs治理机制研究

蒋正龙

（贵州省社会科学院，贵州 贵阳 550003）

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中提出，将推动基础设施不动产投资信托基金（REITs）健康发展作为一项重要战略部署，这一举措对于创新投融资机制、有效盘活存量资产、拓宽权益融资渠道、增强资本市场服务实体经济高质量发展的能力等，具有十分重要的意义。可以预见，未来基础设施公募REITs将会得到快速发展。

REITs起源于美国，目前全球已有44个国家（地区）推出了REITs制度，已上市REITs市值约2.9万亿美元，已发展成为全球重要的资本市场（沈猛，2022）。我国基础设施公募REITs于2020年正式启动，以国家发展改革委发布的《关于做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点项目申报工作的通知》为标志，我国基础设施公募REITs扬帆起航。根据《中国公募REITs发展白皮书》显示，2021年6月，首批基础设施公募REITs在沪深交易所上市，首批9只基础设施公募REITs中，产权类项目5单（包括产业园区3单、物流仓储2单），特许经营权类项目4单（包括收费公路2单、污水处理1单、垃圾处理及生物质发电1单），发行总规模为314亿元，整体实现溢价发行，平均认购倍数超过8.5倍，受到投资人高度认可（北京大学光华管理学院课题组，2021）。截至2022年3月31日，已有11只公募REITs产品上市，资产类型涵盖生态环保、产业园区、仓储物流、收费公路等。从试点效果看，公募REITs市场运行平稳，流动性和价格发现机制总体较好，REITs试点取得良好开局。2022年5月，证监会、国家发展改革委联合发布《关于规范做好保障性租赁住房试点发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）有关工作的通知》，将保障性租赁住房项目纳入REITs试点范围。

公募REITs已进入试点阶段，总结试点经验，厘清基础设施公募REITs发行存在的痛点和难点，补短板、强弱项、提能力，完善治理机制，对促进基础设施公募REITs高质量发展具有十分迫切和重要的意义。

（一）国外研究综述

REITs于20世纪60年代发端于美国，在国外已有半个多世纪的发展历程，因此国外对REITs的研究时间也很长，积累了丰富的研究成果。REITs的本质是一种投资基金，具有基金的一些共性特征，最显著的特征就是信托关系，因此大多数对其内部治理机制的研究也是基于主流的“委托—代理”理论，Friday et al.（1999）认为独立董事人数占比与REITs经营业绩呈现明显的相关关系，通过改变董事会结构，能够一定程度上改善REITs的业绩。Ghosh&Sirmans（2005）通过研究揭示，在保护投资者利益方面独立董事的监督作用非常重要。Sun（2010）认为声誉机制作为基金内部约束治理的工具之一能够很好地约束基金管理人，对管理人具有长远的正向激励。Chung et al.（2012）通过研究1998—2005年176个权益型REITs数据，发现多层设计导致代理成本高企，直接或间接影响REITs治理效率。Xu&Chung（2017）利用美国和澳大利亚的数据研究发现，税收改革能在很大程度上影响REITs的绩效。

（二）国内研究综述

余传伟（2005）对以美国为主的西方发达国家REITs公司治理问题研究成果进行介绍、分析、总结，从完善法律体系、优化运行市场环境、建设经理人声誉市场、设计合理的产品结构等方面对我国REITs治理机制提出建议。葛红玲和杨佳生（2008）运用霍姆斯特姆和米格尔罗姆参数模型分析REITs不同主体之间的激励和监督问题，在信息不对称的情况下通过改变托管人报酬支付方式和引入大额资金投资者，可以有效改善小额资金投资者的投资利益。熊丽和辛文（2009）、吕连菊（2008）认为建立完善的REITs主体资格准入审批程序、独立董事制度及加强信息披露监管等可以有效缓解投资人面临的“逆向选择”及“道德风险”问题。张亦春和郑志伟（2016）从操作层面上指出，我国尚未针对REITs发展出台专门的法律法规，在我国金融业实行分业监管的背景下，REITs产品结构中不同参与主体分别受不同监管机构的监管，在部分阶段和领域产生交叉重复监管，有关制度的相互掣肘很难形成协同效应。龙天炜等（2017）通过分析基金管理人激励行为，发现基金管理人的努力程度与业绩提成占可分配利润比重等具有明显的正相关关系，建议运用相关契约机制对REITs内部治理结构加以改进。蔡瑞林等（2021）对新基建REITs与国内现有类REITs产品之间的显著差异进行比较，发现新基建REITs不仅面临委托代理、交易成本和不完全产权三个方面的理论困境，同时存在诸多现实挑战，建议采取完善基础设施REITs的具体规则、严格挑选新基建REITs试点项目、降低新基建REITs的交易成本、出台税收优惠扶持政策和培育新基建REITs生产性服务业等举措，促进新基建REITs的健康发展。

（三）文献述评

国外REITs起源较早，应用范围也较广，相关的研究较为丰富，可以给我国提供丰富的经验借鉴。但是由于国情不同，特别是国家体制及发展阶段的差异，因此我国REITs的发展应具有中国特色，国外的发展经验和研究成果不能完全移植。首先，国内对REITs的研究侧重于私募方面，更多的是基于“委托—代理”理论，从公司发行经营层面对私募REITs治理机制进行研究。其次，由于基础设施REITs试点离不开各级政府的参与和支持，政府在公共基础设施公募REITs内部治理中的功能定位和角色扮演亦十分重要（陆昂，2021）。最后，由于我国的REITs刚刚起步，关于公共基础设施公募REITs治理机制的研究较少，有限的研究也是停留在公募REITs发行和运转过程的治理机制层面，鲜有从宏观层面和运行发行两个维度对公募REITs治理机制进行研究。随着我国基础设施公募REITs试点的不断深入，发行规模的日益增大、发行范围的逐渐扩大以及政策制度的逐步出台、市场环境的不断优化，本文对基础设施公募REITs治理机制进行研究，促使公募REITs在我国健康稳定发展，具有一定的现实意义。

（一）REITs概念

REITs肇始于1960年的美国，并在随后的数十年间发展至世界诸国，逐渐成为一项成熟的金融投资工具。面对该种新兴的舶来品，我国还处于不断深入研究和试点应用阶段，将其翻译为房地产投资信托基金或不动产投资信托基金，但是越来越多的研究将其翻译为不动产投资信托基金，试点阶段的基础设施不含住宅和商业地产。上海证券交易所将公开募集基础设施证券投资基金定义为：依法向社会投资者公开募集资金形成基金财产，通过基础设施资产支持证券等特殊目的载体持有基础设施项目，由基金管理人等主动管理运营上述基础设施项目，并将产生的绝大部分收益分配给投资者的标准化金融产品（金谧，2021）。

（二）公募REITs产品一般交易结构图

厘清公募REITs主体、明确各主体管理职责和管理环节是分析基础设施公募REITs治理的基础。根据《公开募集基础设施证券投资基金指引（试行）》第二条，基础设施公募REITs产品一般采取如下结构：

从图1可以看出，除开第三方中介服务机构，维持整个公募REITs运转的责任主体有公募基金管理人、资产支持证券管理人、基础设施运营管理机构。因此，基础设施公募REITs产品的治理层级就变成公募基金管理人、资产支持证券管理人、基础设施运营管理机构三方主体管理职能。进一步地，公募基金管理人在基金管理方面主要职责为：基金发行、基金扩募、投资者关系维护和处理、基金财务管理、基金风险管理、基金市值管理、基金流动性管理等；
统筹资产支持证券管理人职能，统筹基础设施运营管理机构职能。资产支持证券管理人在投资管理方面主要职责为：项目及资产并购重组、项目及资产改造处置、项目及资产分析研究、项目及资产财税筹划、项目及资产合规风控、资产支持证券产品设计、项目及资产投资管理运作、投后管控等；
统筹基础设施运营管理机构职能。基础设施运营管理机构在商业管理方面主要职责为：不动产营运管理、不动产营销及租赁管理、不动产物业管理、不动产改造处置等职能。

图1 基础设施公募REITs一般交易结构图

三个主体管理范围从大到小依次为公募基金管理人、资产支持证券管理人、基础设施运营管理机构；
三个管理主体权限从大到小依次为公募基金管理人、资产支持证券管理人、基础设施运营管理机构。在实务中遇到的具有重叠交叉部分由权限最大的具体统筹各主体细分职责，若出现不属于管理主体的内容由公募基金管理人根据实际情况统筹某主体细分职责。

（三）我国基础设施公募REITs特点

根据《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》等相关政策，基础设施公募REITs与当前市场上资产证券化产品具有显著差异。同时，结合中国不动产市场的实际情况，目前中国基础设施公募REITs在一些细节上又和国外的成熟REITs存在一些区别，主要有权益导向、投资方向固定、强制分红以及税收减免等特点。

1.权益导向。准则中明确规定，底层资产的所有权和经营权发生转移，公募坚持“权益”导向，基金通过持有资产支持证券和项目公司等特殊目的载体取得底层资产完全经营权或所有权，即真正做到“真实出售、破产隔离”。这让公募REITs和之前的资产证券化存在本质区别：因为REITs产品定位为股性，股权产品股东获得剩余收益，同时承担项目的风险。

2.投资方向固定。国际上各国对于REITs的投资方向都有明确的规定，要求大部分资金投资于不动产、抵押贷款或其他REITs相关产品，基金的主要收入来自不动产的经营所得和资产升值。国内政策规定基础设施公募REITs的80%以上资产用于投资基础设施资产支持证券，并持有其全部份额。对于底层资产的要求是强调聚焦重点领域、重点行业、优质项目，而且公募REITs的底层资产需要为使用者付费，不依赖于政府补贴收入。

3.强制分红。发达国家（地区）成熟市场的REITs通常要求将收益的大部分以分红的形式派发给投资者，部分国家将分红比例要求写进相关法律法规，也有部分国家通过对于不分红部分加以高税率来倒逼REITs向投资者分红。我国在《公开募集基础设施证券投资基金指引（试行）》中明确规定REITs要采取封闭式运作，收益分配比例不低于合并后基金年度可供分配金额的90%。

4.税收减免。大多数国际成熟市场对REITs实施税收中性原则，基于不动产长期稳定现金流的一般性收入，在REITs层面或投资者层面免征所得税，避免投资者双重征税。免税政策是国际市场上REITs得以快速发展的重要原因，但目前国内尚未出台明确的税收减免政策，这也是当前学术研究和市场分析的一个热点。本文认为税收减免政策的出台有利于国际接轨以及促进国内REITs市场发展。

（一）基础设施公募REITs治理机制的界定

治理一词由来已久，不同的学科和研究者对治理定义也各不相同。其中全球治理委员会的表述具有很大的代表性和权威性，其认为：治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和；
它是使相互冲突或利益不同的各方得以调和并且采取联合行动的持续过程（俞可平，2000）。机制是指各要素之间的结构关系和运行方式，本文认为治理机制就是调节不同利益主体并采取联合行动的方式方法和规则制度。

基础设施公募REITs治理机制，是对基础设施REITs产品进行管理和控制的制度安排，目的在于明确REITs交易各方的权利和责任，以及各种权力的行使所必须遵循的程序和规则。基础设施公募REITs治理应能有效激励和发挥参与各方的专业优势，维护基金持有人的合法权益，落实REITs管理人的主动管理责任。据此，产品结构是公募REITs参与主体的联系纽带和基础，也是治理机制的重要基础和核心环节；
政策制度是基础设施公募REITs健康发展的法律依据，也是治理机制的边界和框架及治理的内容；
市场监管是调和冲突和协调利益且超然于利益主体的重要外部力量。基于此，优化产品结构、完善法律依据和强化监管在基础设施公募REITs治理机制的框架中居主导地位，故从以下几个方面进行分析。

（二）基础设施公募REITs产品结构分析

1.基础设施公募REITs产品结构。2020年8月，证监会发布《公开募集基础设施证券投资基金指引（试行）》相关规定，在试点采取的“封闭式公募基金+ABS”模式中，投资者认购的基础设施公募REITs通过资产支持证券、项目公司等载体取得基础设施项目全部所有权或经营权利（见图2）。产品结构中包含投资者（公众投资者、机构投资者、包括原始权益人在内的战略投资人）、公募REITs（公募基金管理人）、资产支持专项计划（资产支持证券管理人）和项目公司（基础设施运营管理机构）多个层面，还会涉及托管银行等，涉及多个类型的投资人和多个类型的管理人，交易采用多重委托代理叠加的结构，很容易带来委托代理矛盾（张峥和李尚宸，2021）。同时，限于当前法律环境，证券投资基金不能直接投资于基础设施等不动产，所以试点阶段REITs产品结构沿袭类REITs产品的基本构架，采用“公募基金+ABS”模式，这样就形成了四层架构，涉及层级过多，导致管理成本上升。

图2 基础设施公募REITS示例图

2.基础设施公募REITs产品结构存在的问题。当前，基础设施公募REITs主要存在三类代理问题：第一类代理问题源于基金持有人和基金经理之间的利益冲突，表现为基金持有人、基金管理人和计划管理人之间的激励机制不相容。在多层结构的形式下，不同的管理人之间可能会存在各种形式的利益冲突。例如，在信息不对称或不完全的情况下，管理人之间就某一事项往往很难达成一致，从而增加REITs的管理成本，损害投资者的利益。二是目前公募REITs管理费用一般是根据基金规模收取，基金管理人往往有扩大规模的冲动，规模的扩大不一定会增加持有人的利益。三是为了提高REITs的总体管理规模，公募基金主动迎合能够在短期内为REITs提供后续资产来源的原始权益者，以提高REITs的短期收益率，但可能会损害长期收益。

第二类代理问题源于原始权益人（或称大股东）与公众持有人的利益冲突。《公开募集基础设施证券投资基金指引（试行）》要求原始权益人持有至少20%的REITs份额超过60个月。原始权益人作为长期战略投资人和运营管理人，对所投资的基础设施有更深入的了解，可以减少第一类代理问题。但由于信息不对称，原始权益人为了自身利益最大化，可能会存在通过关联交易、过度收费等方式损害公众投资者利益的道德风险。

第三类是基础设施运营的排他性问题。《公开募集基础设施证券投资基金指引（试行）》要求基金完全持有底层资产权益，并基于维护投资者利益的角度，聘请第三方进行专业化管理。但由于基础设施资产具有鲜明的专业性、行业特殊性等特征，无法真正地委托独立第三方专业机构进行轻资本运营管理。这种现实瓶颈及冲突的妥协性安排，就是由基金管理人委托原始权益人或其关联企业继续承担基础设施资产的运营管理职能所导致的。因此，很多时候原始权益人既是大股东、受托基金管理人，又兼顾基础设施资产专业运营机构等多重角色，存在不同的利益诉求及潜在冲突。如果缺少有效的监督管理机制，原始权益人可能会利用其信息优势谋求自身利益最大化而损害其他股东及社会公共利益，或者以维护公众利益的旗号损害其他相关方的利益（李开孟，2021）。

（三）基础设施公募REITs现有制度分析

2020年4月，国家发展和改革委员会联合证监会共同发布《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》，标志着基础设施公募REITs试点工作正式启动。为支持我国基础设施公募REITs更好更快发展，国家从宏观层面对公募REITs进行严格的规范和规制，但是由于公募REITs发行时间较短、周围环境变化复杂、新生事物层出不穷等因素，一些制度安排未能持续改进完善，反而对REITs的发展形成掣肘。对2020年以来我国公共基础设施公募REITs试点政策进行梳理（见表1），发现我国的政策制度安排主要集中在发行环节、权益保护、各主体制衡等方面，并存在以下问题：

表1 公共基础设施公募REITs试点政策

1.法律障碍。我国尚未出台关于REITs的专门法律法规，如果依据现有制度框架推行REITs，尚存在一些障碍。如《证券投资基金法》第7条规定，基金财产应投资于上市交易的股票、债券以及国务院证券监督管理机构规定的其他证券及其衍生品种，公募基金不能投资于不动产或不动产项目公司股权。根据2020年颁布的《公开募集基础设施证券投资基金指引（试行）》，基础设施公募REITs采用“公募基金+资产支持证券（ABS）”的交易结构，ABS相当于一个桥梁，链接公募基金和基础设施，基金通过ABS和项目公司等载体穿透取得基础设施项目完全所有权或特许经营权。但该交易结构设计层级过多，会增加管理成本，降低公募REITs收益率，且容易带来委托代理矛盾。另外，REITs结构涉及国有资产转让，在现行法律框架内，国有资产股权转让应该采取进场公开交易方式，但是这可能会导致基础设施资产股权被第三方摘牌，募集资金也可能低于挂牌价格转让收入，导致基金发行失败。虽然对于非重大国有资产可以通过非公开协议的形式转让，但是非公开协议转让的范围也被限定在国有以及国有控股。

2.税收障碍。一是存在双重征税的问题。项目公司需要根据经营所得缴纳企业所得税，而公募基金投资者是否需要就REITs投资收益缴纳个人所得税呢？现行公募REITs试点办法并未进行明确规定。如果比照封闭式基金的相关规定，就需要代扣代缴个人所得税。由于课税对象一样，都是基础设施资产运营收益，导致项目公司和投资者两个层面产生重复缴税，显然这会降低基础设施公募REITs对潜在投资者的吸引力。二是存在税负重的问题。REITs交易过程中涉及公司所得税、土地增值税等多种税收。当基础设施资产转移至特殊目的机构（SPV）时，SPV要根据资产评估的增值部分缴纳所得税及相应的增值税、印花税等，在一定程度上影响企业现金流和盈利能力。

3.多重委托代理问题。“公募基金+ABS”模式虽然能够降低立法成本，但多层级结构构成多重委托代理关系：一是投资者与基金管理人之间的委托代理关系，即投资者委托基金管理人来投资基础设施项目；
二是基金管理人与资产支持计划管理人之间的委托代理关系，即基金管理人委托资产支持计划管理人来进行基础设施项目的运营与管理；
三是资产支持计划管理人与项目公司之间的委托代理关系，即项目公司受托对项目实施具体的经营与管理。多层的代理关系隐含着更高的代理成本。按照试行办法，基础设施项目原始权益人应参与战略配售，且认购比例不低于发售基金份额数量的20%，持有时间也有最短期限的限制。然而，原始权益人的内部人身份使其在投资决策、底层资产的经营、防控风险等方面享有信息优势，使投资者面临信息不对称风险。当原始权益人同时作为高比例份额的持有者时，原始权益人可能会影响管理人的决策和行为以实现自身利益最大化，从而会损害公众投资者的利益。

（四）基础设施公募REITs市场监管

在现行金融法律和政策框架下，公募基金不能直接投资于基础设施，试点阶段采用的是“公募基金+ABS”结构，导致产品结构层次多、链条长。同时，我国的基础设施公募REITs发行时间较短，所以市场监管的相关法律法规尚不完善，缺乏专门针对各个主体、各个环节的监管规章制度。本文梳理试点阶段的法律法规，发现当前我国监管主要是围绕基础设施公募REITs产品结构和特点展开的，监管的重点体现在优质资产选择、运作模式确立、发行环节规范、募集资金使用等方面。监管的方式和手段主要为坚持以信息披露为中心、发挥专业机构作用、强化专业胜任要求（即资格胜任条件）。信息披露分为常规信息披露、重大事项临时信息披露、年度报告披露；
专业机构的作用体现在必要时还可以聘请取得保荐业务资格的证券公司担任财务顾问对项目进行尽调、聘请第三方财务顾问独立开展尽职调查以及聘请评估机构对基础设施项目进行评估、聘请律师事务所对基础设施项目转让行为合规性出具专业法律意见、聘请会计师事务所对基础设施项目财务情况进行审计等；
专业胜任要求对基金管理人的人员配备和制度流程等制定相关要求，要求基金托管人应当具有既往托管经验以及具备充足的专业人员。证监会及相关派出机构对基础设施基金的基金管理人、资产支持证券管理人、托管人及律师事务所、会计师事务、评估机构、外部管理机构等专业机构及其从业人员进行监督管理。同时，要求证券交易所、中国证券业协会、中国证券投资基金业协会对基础设施基金相关活动实施自律管理。

目前，基础设施公募REITs市场监管主要存在以下问题：

1.市场监管的相关法规不完善。虽然我国自2000年就开始探索REITs，但在2021年才启动有关基础设施公募REITs的试点。由于基础设施公募REITs还处于试点阶段，相关的法律规范制定相对滞后。因此，目前我国试点发行的REITs产品基本以《中华人民共和国信托法》《中华人民共和国证券投资基金法》等法律及主管部门制定的关于资产证券化业务的有关制度规范为依据。当前我国基础设施公募REITs的产品结构采取“公募基金+ABS”模式，大大增加了市场监管成本。同时，由于监管环节和监管主体的不同，在我国现行法律框架下，难以实现对REITs的有效监管。

2.部门职责尚待厘清。在我国现行金融混业经营、分业监管的制度框架及REITs创新发展的背景下，对基础设施REITs的监管将涉及大量的部门职责划分。底层资产方面，国家发展改革委主要负责资产的质量、权属、是否符合产业政策、发起人信用审查等。产品结构方面，证监会主要负责各环节参与主体、交易结构和产品架构、交易程序、现金流评估、未来运营计划等审查（孙慧等，2022）。部分监管穿透性较差，一些环节处于监管盲区。

3.缺乏对资产方的权力制衡机制。目前，资产方主导REITs是潜在趋势，无论是资产首次公开募股（IPO）及其后续扩募阶段，还是底层资产的运营管理阶段，资产方都具有其他方目前无法具备的优势。若资产方对REITs形成控制权，公募基金管理人将成为通道，资产方充当实质管理者，其与REITs之间可能产生损害公众投资者的关联交易，也会产生同业竞争等问题。我国REITs相关规则并没有重点规制这一内容，《公开募集基础设施证券投资基金指引（试行）》及其他规则主要围绕基金管理人这一核心主体，未对资产方权利的规制提供制度层面的解决方案。同时，我国基金份额持有人利益代表尚处于缺位状态，不仅基金份额持有人大会召集困难，常设机构发挥作用有限，基金托管人作为法定的监督机构也难以履行其监督职责（杨宏芹和叶志港，2021）。

基础设施公募REITs是在交易所进行上市公开交易，面向个人和机构投资者发售的金融产品。因此，完善基础设施公募REITs的治理机制，应以保护投资者特别是中小投资者的合法权益为根本出发点。根据前文的分析，完善我国公募REITs的治理机制，应该从优化产品结构、完善法律制度和强化市场监管等方面着手，形成激励相容的体制机制，实现全体REITs投资人的利益最大化。

（一）优化产品结构

1.明确各参与方的职权职责。明确各参与方的权责，形成管理人主动管理、受托人有效监督的治理机制。一方面，保障基金份额持有人的独立性以及对基金管理人的监督作用；
另一方面，充分发挥机构投资者的治理作用，机构投资者具有专业优势、资金优势、信息优势和管理优势，激励机构投资者积极参与公司治理，完善机构投资者参与机制、监督和激励约束机制，可以有效降低第一类委托代理问题。

2.加大对关联交易的监管。对关联交易的监管可参考成熟市场REITs的治理要求，在相关法律法规中对REITs“关联交易方”和“关联交易种类”进行明确定义。同时，赋予投资者通过公募基金持有人大会决议对涉及“重大关联交易”的行为进行投票表决和审批的权力。同时做好信息披露监管，加强关联交易、规范运行等事项监管。

3.完善基金管理人的激励机制。为了避免基金管理人的“道德风险”和“逆向选择”，完善合理的激励相容机制，促使基金管理人最大程度地服务于投资者。首先，设计合理的薪酬激励结构，促使管理人与投资者“利益共享，风险共担”，真正做到激励相容。其次，完善职业声誉机制，形成职业声誉对基金管理人职业生涯至关重要的氛围，减少因短期个人利益而采取损害长期利益的短视行为，降低道德风险。

4.完善REITs第三方机构治理。第三方机构作为REITs市场的独立服务主体，能够专业、公平公正地解决投资人和基金管理人的信息不对称问题。因此，在健全第三方中介机构的过程中，可借鉴发达国家（地区）的成熟经验，将第三方服务机构纳入法律法规规制，进行规范化管理。落实第三方机构的监督责任边界，充分发挥第三方机构的治理作用，形成政府监管的有效补充。

（二）完善法律制度

1.及时总结试点经验。当前，我国REITs市场健康发展尚存在一些焦点问题和难点问题，要针对这些焦点和难点问题，优化产品设计，简化产品结构和交易结构；
完善相关法律法规，作出新的制度安排，健全监管办法；
进一步厘清市场参与各方的职责边界，降低产品创设与运行成本，推动REITs市场持续健康发展。

2.完善REITs法规制度。借鉴世界其他国家（地区）发展REITs的先进经验，结合国内实际情况，应对相关法规中不利于REITs健康发展的条款进行修改完善。同时，将REITs纳入《中华人民共和国证券法》的调整范围，继续完善REITs相关法规制度，构建一套完整的符合REITs特点的发行、上市、交易和监管的制度规范。

3.加大税收政策支持力度。基于基础设施REITs具有公共物品的作用和效应，同时鉴于REITs产品本身复杂的架构设计，在吸收借鉴公募基金、ABS产品、资产重组等既有税收政策的基础上，明确各环节的税收政策并给予适度优惠，重点解决目前REITs各环节专项税收优惠政策零散以及多重征税问题，构建个性化、体系化税收优惠体系。

4.加强投资者教育。全方位、多渠道帮助投资者客观了解基础设施REITs的投资收益和风险，强化投资者的理性投资和风险防范意识。培育投资者适度理性投资、长期投资、价值投资的理念，促进REITs市场平稳健康发展。完善公平披露原则，按照简明清晰、通俗易懂的原则要求，依法实施重大信息应披尽披，进一步鼓励自愿披露。

（三）强化市场监管

1.完善核心制度供给。着力于REITs金融监管实质化，强化核心制度框架搭建，降低因制度缺失而导致的监管成本。完善相关监管上位法，明晰界定各主体之间的法律定位与法律关系。推进资产确权与监管、REITs组织模式、问责整改机制设计。适当简化REITs结构，降低层级复杂性，落实各方主体责任，抑制营利性行为偏差。注重重点环节审核，从前置审批事项等方面逐步收紧资产合规约束。

2.创新监管形式。基础设施REITs监管涉及的参与环节和参与主体众多，应构建多元监管体系，创新监管形式，有利于驱动多元主体合作监管。同时，REITs监管专业性较强，实时引入内部监管体系、中介机构和社会舆论等参与监管环节，有利于促进监管主体联动协同化。鼓励行业自律组织发展，侧重于发挥市场自律机制对基础设施REITs规范运行的推动作用。

3.强化监管科技赋能。推进以监管机构为代表的监管端运用监管科技迭代监管理念、监管手段和监管机制，以便更好地服务基础设施公募REITs监管，应对公募REITs深化发展过程中带来的各种风险。探索金融科技在REITs安全领域的应用，支持金融科技底层技术研发，加快完善基于大数据的金融风险监测预警系统，提升金融安全技术监管对REITs的保障能力。

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