宁夏用水权改革实践成效及经验启示

景晓栋，田贵良，2，3

（1.河海大学商学院，211100，南京；
2.河海大学经济与金融学院，211100，南京；
3.长江保护与绿色发展研究院，210098，南京）

宁夏回族自治区地处黄河上游，人均水资源可利用量仅为576 m3，不到全国平均水平的1/3。水资源供给不足、用水结构不优、用水效率不高，成为制约宁夏高质量发展的最大阻碍。2020年6月，习近平总书记在宁夏视察时，赋予宁夏建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区的时代使命。2021年4月起，宁夏全面深化用水权改革，从整体布局突破到局部试点探索，总结凝练出了一套切合实际、行之有效，可复制、可落地、可推广的典型经验和做法。

1.高位推动建立机制，不断强化制度引领

深化用水权、土地权、排污权、山林权、用能权、碳排放权“六权”制度改革，是宁夏加快先行区建设的主要抓手。宁夏用水权改革工作高位推动、率先发力，对于破除体制机制障碍，加快推动用水权改革具有重要作用。

（1）建立自治区党政领导一手抓制度

自治区党政主要领导谋划、部署用水权改革路线，政府分管领导具体落实，水行政主管部门积极推动，组建用水权改革工作专班，协调解决用水权改革中各项问题。建立由自治区发展改革委牵头，水利、农业农村、自然资源等多部门高度协同配合的工作机制。建立“自治区—市—县”三级工作协调机制，制定工作制度和重点任务清单，确保各项改革任务责任到人。

（2）大力推动用水权改革制度扎根落地

2022年4月，国家发展改革委印发《支持宁夏建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区实施方案》，在整体谋划和顶层设计上为宁夏用水权改革夯基垒台、立柱架梁，为全面推进、加快推广先行先试地区制度创新发展经验提供了决策依据。同时，自治区也相继出台用水权改革指导意见、用水权市场交易规则、用水权有偿使用制度、用水权价值基准（试行）等多项制度文件，宁夏用水权改革制度体系“四梁八柱”基本建立。以“六权”改革为抓手，配套推进水价改革和水资源税改革，在制度上强化水资源刚性约束，为破解用水困局提供了有效方案，为用水权改革有法可依奠定了坚实基础。各市在响应自治区相关政策的基础上，因地制宜出台了一系列地市级用水权改革方案，如贺兰县先后制定《贺兰县落实水资源“四定”原则深化用水权改革实施方案》《贺兰县用水权确权实施方案》等，青铜峡市编制了《青铜峡市“十四五”水资源管控指标方案》《青铜峡水权交易管理办法》等。

2.健全用水权初始分配体系，探索用水权有偿取得制度

建立健全用水权初始分配制度，是发挥市场机制优化水资源配置的前提条件和基础，是激发用水权交易市场内生动力的重要手段。建立用水权有偿取得制度是水资源配置的重要改革，也是体现水资源价值和改变传统用水理念的重要途径。

（1）建立健全用水权初始分配体系

2009年9月，宁夏回族自治区人民政府办公厅印发《宁夏黄河水资源县级初始水权分配方案》，按照水权约束、总量控制、定额管理、丰增枯减的原则，明确了引水量、耗水量、排水量三项控制指标，建立了覆盖自治区、市、县三级的水权分配体系。2013年，国务院按取水口径确定了宁夏2015年及2020年的取水总量，宁夏尊重现状取水，考虑规划需水，按当地地表水、黄河水、地下水、其他水源四类，确定了2015年、2020年的分水方案。2021年10月，宁夏在全国率先出台“四水四定”指标管控方案，以初始水权分配为依据，从区域、行业、产业等方面对用水量进行重新分配，明确5年一调整的机制，打破了沿用十多年的“按需分配”用水分配格局，实行指标到县、分区管理。

（2）探索推进用水权有偿取得制度

为防止取水许可出现“多取少用”等用水权闲置和浪费现象，在用水权初始分配环节，宁夏在全国率先探索有偿取得制度，积极推动闲置指标退出。此项改革虽面临一定的法律和制度约束，但却具有较高的改革必要性和先行先试探索性意义。这既是推进用水权改革的关键一环，也是调节水资源供需关系、激励节约用水，以及促进水资源向更高效率、更高效益用途流转的重要因素。2022年，宁夏按年度对无偿配置用水权工业企业以及新建、改建、扩建工业项目，按照自治区水利厅颁布的用水权价值基准，全面征收用水权有偿使用费，对非农业用水全面开征水资源税，同时严格落实水资源税超计划加倍征收制度和工业用水超计划加价制度。地方层面，银川市率先制定《银川市工业企业用水权有偿使用费征收使用管理办法》，并对用水权有偿使用费征收主体、征收标准、收缴时间、使用费主要用途等内容作出了明确要求。中卫市大胆探索、先行先试，稳步推进工业企业缴纳用水权使用费工作，同时落实管控举措，建立联合执法组确保用水权使用费收缴工作有序推进。

3.完善水资源确权登记，不断强化水权意识

用水权实现价值转化的前提是水资源产权明晰，明晰初始水权是实行总量控制和定额管理以及推动用水权市场建设的前提。

（1）完成以水行政主管部门为主导的水资源确权登记工作

作为全国首批7个水权交易试点省（自治区）之一、全国水流产权确权试点省（自治区），宁夏积极探索开展用水权确权工作。截至2022年，通过编制水权试点方案，健全水权管理、用水总量控制等制度，宁夏农业、工业和规模化畜禽养殖业确权工作已全面完成，回答了水资源“归谁所有、为谁所用、如何确权、谁来监管、如何监管”等问题，在全国率先探索创新用水权确权理论方案，初步形成了用水权“总量管控、定额分配、适宜单元、管理到户”的新模式，为进一步盘活水权市场，以水资源资产化、资本化形式实现水生态产品价值奠定了坚实基础。宁夏用水权确权思路与方法见图1。

图1 宁夏用水权确权思路与方法

（2）建立市场机制与宏观调控互动的“准市场化”用水权确权模式

宁夏严格按照“四水四定”原则，充分发挥水资源作为准公共产品的自然属性和经济属性，农业用水结合实际灌溉条件、用水因素、灌溉现状等要素进行用水权确权；
工业用水按照项目水资源论证核定水量，依法办理用水权确权凭证，工业用水权超出县（区）控制指标的全部进行市场化交易；
规模化养殖业用水确权按照养殖规模、养殖种类等进行取用水权总量核发。

（3）加强用水权交易市场科技支撑

按照智慧水利框架体系，宁夏近年积极搭建智能化用水权确权交易监管平台，建立水资源确权交易数据库，实时更新水资源存量、变量，对确权水量进行有效动态管理。

4.完善用水权市场化交易制度，培育和活跃用水权交易市场

用水权市场是利用市场机制优化水资源配置、提升水资源效率的重要途径。

（1）建立健全用水权市场体系建设

作为首批水权交易试点省（自治区）之一，宁夏出台了《宁夏回族自治区用水权市场交易规则》《宁夏“十四五”用水权管控指标方案》等制度文件，加快构建市场化交易机制，大胆创新政府用水权回购或收储机制，积极推动用水权金融化改革，创新赋予用水权抵押、质押及担保等金融资产属性，有序推进初级水市场和二级水市场交易平台建设。

（2）大力推动水权市场化交易

自2002年水利部黄河水利委员会对宁夏不再审批新增取水项目以来，宁夏积极探索开展水权转换、水权交易，探索干旱缺水地区节水发展新路子。2005年，宁夏在全国率先开展黄河水权转换，在不增加黄河用水指标的前提下，满足新增工业用水需求。近年，宁夏大力推进用水权交易平台化，实现水权交易环节“网上办”，全流程电子化。2020年，全国首个纳入水权交易的公共资源交易平台在宁夏落地。2021年，“合同节水+水权交易”在贺兰县完成。

（3）大力拓展水权交易种类

近年，宁夏加快推进区域间、行业间、灌区间等多种形式水权交易，跨行业的用水权交易规模逐年扩大。印发《宁夏回族自治区非常规水源开发利用管理办法（试行）》，鼓励开发利用非常规水资源，推动再生水有偿使用，推行相应奖补措施，提出再生水置换出的黄河取用水指标经认定后可依法参与水权交易或由政府有偿收储。

5.大力推进用水权收储，盘活闲置用水权指标

政府参与用水权收储对于保障未来发展需求、平抑水市场价格波动、促进产业结构调整具有重要作用。

（1）出台用水权收储各项制度

2022年4月，《2022年宁夏用水权改革工作要点》印发，提出利用各类政策性资金开展水权收储工作，进一步完善水权收储交易投融资机制。2022年7月，《宁夏回族自治区用水权收储交易管理办法》印发，明确用水权确权、收储、交易、资金管理等具体内容，规定县级以上政府可对本级行政区生产用水确权，对用水权进行收储，对用水户闲置或结余用水权以无偿收回、有偿收储等形式纳入政府区域用水权管理。

（2）探索建立水银行制度

水银行是连接水源地与受水区的纽带，是零散化收储、集中化输出水资源的重要途径。针对散户节水量小、入市交易难、入市成本高等问题，吴忠市水务部门、金融机构、交易中心联合试点建立水银行，开展用水权收储和交易。具体操作模式为由水务部门引导农户或企业将结余水量存储到水银行，由银行向农户或企业提供水权出让资金并将收储水量信息接入当地公共资源交易中心，当用水权收储量达到一定值后，由交易中心协调购水方在交易平台完成用水权交易。通过搭建水资源变“水资产”的转化平台，用水权收储和交易规模有效扩大，为盘活用水权市场提供了强大市场活力。

6.建立用水权基准价格体系，充分发挥水价杠杆作用

价格机制是用水权交易制度建设的核心内容之一，基准价格是价格形成的基石，也是水价发挥价值杠杆的重要保障。

（1）分类确定用水权价值基准

2022年，宁夏颁布实施《宁夏回族自治区用水权价值基准（试行）》，按照黄河水、地下水和山区地表水三大类对宁夏用水权价值基准进行确定，为征缴用水权有偿使用费和制定交易基准价提供依据。每类水资源按照用途分为工业用水、农业用水两类。其中，农业用水又分为谷物种植用水和经济作物种植用水。最终确定9项用水权价值基准，如表1所示。目前，22个县（区）已全部完成末级渠系农业水价成本测算和监审，12个县（区）执行新水价并出台精准补贴和节水奖励方案，节水增效成果显著，全民节水意识显著增强。

表1 宁夏回族自治区用水权价值基准 （单位：元/m3）

（2）建立分类定价加价机制

积极开展水价综合改革，分级分类制定差别化水价。农业方面，2022年4月，自治区水利厅联合四厅局编制印发了《2022年度宁夏农业水价综合改革工作计划》，要求各地加快健全农业水价形成、节水奖励和精准补贴机制等工作。2022年，全区末级渠系全部执行新批复水价，水费纳入县级水费专账，以“收支两条线”的基本原则强化水费收缴管理工作，切实解决了因面积不实造成的水费“泡沫”，彻底解决了“费价两张皮”等现实问题。农业用水实行定额内优惠水价，对超定额20%（含20%）以内的农业用水加收1.4倍水费，超定额20%以上的加收3倍水费。城乡居民生活用水执行阶梯水价、超定额累进加价，实现水资源集约节约利用。工业用水每超计划量10%按现有供水价格50%加价。节约用水的激励机制和避免浪费水的约束机制有效形成。

7.健全水权金融服务体系，大力推动水权金融产品创新

绿色金融是实现“四水四定”目标和充分发挥水资源金融属性不可或缺的推动力。

（1）为用水权改革发展提供金融支撑

制定出台《宁夏回族自治区金融支持用水权改革的指导意见》，要求金融机构做好建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区绿色金融服务保障工作，积极探索用水权改革有效路径。

（2）创新用水权金融产品和服务模式

以用水权证价值评估、流转交易、抵押租赁、绿色信贷等方式完成用水权的质押、抵押融资，不断完善用水权投融资机制，充分激发用水权的商品属性、市场属性及金融属性，最大限度缓解融资约束。

（3）金融助力水生态产品价值实现

充分发挥国家开发银行、中国农业发展银行等政策性银行金融优势，聚焦水环境治理、水生态修复、水生态产业等领域，大力推动以水兴农、以水兴产、以水兴村，为金融支持水生态产品价值实现提供“宁夏样板”，不断推动实现水资源向“水资产”的转换。

8.完善水资源监测监管体系，做好全过程风险研判预警

水资源监测监管体系是实现水资源精细化管理的重要支撑，是推进水资源管理高质量发展的重要保障。

（1）加快完善水资源监测监管体系

完善取、用、排水监测监管体系是水权市场健康运转的重要保障。近年，宁夏加快推进水资源监测监管体系建设，建立健全水资源统计机制，以升级改造现有计量设施、推进水利实时在线监测技术等手段，不断完善用水监管制度建设。各县（市、区）以工业企业、规模化畜禽养殖企业、合作社及养殖大户等用水大户为用水权重要监测对象，重点加强监测计量设施建设或完善以电折水等计量管理方式，实现了对用水权的高标准严格监管。

（2）做好全过程风险研判预警

坚持最严格水资源管理制度，建立面向农业、工业、河湖生态等七大预警对象的红黄绿三级水资源承载力预警机制，以“预警+评价”“预警+响应”“预警+管控”等方式强化水资源开发强度和用途管制。

9.建立水资源刚性约束，强化水资源用途管制

落实最严格水资源管理制度，硬指标、硬措施严控用水总量和水资源用途是全面提升水安全保障能力、建立健全用水权市场的重要保证。

（1）深入贯彻落实水资源刚性约束要求

实行最严格的用水定额标准，建立水资源刚性约束指标体系，率先出台“十四五”用水权管控指标方案，将水资源论证作为涉水规划和用水项目审批的必要条件。全面建立“四水四定”管控指标体系，将用水总量、耗水强度、灌溉系数、中水利用情况等作为发展的约束性指标，划定城市建设、产业发展、人口承载、土地开发的水资源约束指导线，做到“有多少汤泡多少馍”。将用水节水约束性指标纳入市县党政领导班子和领导干部政绩考核范围。

（2）大力推进用水结构优化

科学测算用水需求，结合现实水情和经济社会发展需求，统筹各类水源和各行业用水需求，强化水资源统一调度和计划用水管理，全面提升水资源保障和服务能力。

（3）驱动节水增效，促进水资源集约节约利用

坚持量水而行、节水为重，实行严格超载限批，建立节水标准定额体系，强化运用市场机制优化水资源配置，建立政策有效引导、市场有力倒逼的高效节水机制。

10.完善水资源保障机制，强化水资源管理制度

完善保障机制、强化管理制度是用水权市场良性循环的重要保证。

（1）建立水资源监管考核体系

建立“自治区—市—县”三级水资源消耗总量和强度双控指标体系，将实行最严格水资源管理和节水型社会考核结果与领导干部效能考核、自治区节约用水奖惩、水资源税收入分配紧密挂钩。

（2）不断强化水资源管理制度

建立权责明晰、精简高效的基层水管体系，实行责任制、承包制等多元化管水模式，加强农民用水合作组织（协会）管理。推动河湖长制从“有名”向“有实”转变，建立党政领导一手抓的工作格局，实现市县乡村四级河湖全覆盖。强化水行政执法巡查力度，严厉打击水事违法行为，探索推进“水行政执法+检察公益诉讼”协作机制，全面推进“河湖长+检察长+警长”治理模式，为先行区建设提供有力法治保障。

1.加强用水权市场顶层设计

充分发挥有为政府和有效市场作用，加快完善用水权市场顶层设计。一是切实强化“四水四定”制度意识，从思想上充分认识水资源集约节约利用的重要性，严格贯彻落实习近平总书记关于水资源管理的重要指示精神。二是加快建立健全用水权市场的法律制度和政策体系。在上位法中对用水权改革关键环节，如水资源有偿使用制度等，加快予以法律支撑。在法律上明确用水权确权范围、确权主体、确权方式及交易细则等具体内容。三是加快推进各项制度建设，推进用水权市场交易规则、用水权确权指导意见等配套制度完善，构建权责明晰、职责明确的水资源监管体系，明确各部门的权责边界。

2.加快推进用水权市场建设

加快推进用水权市场高标准建设，既是保障水资源安全、优化水资源配置的内在需求，也是促进区域经济高质量发展的有力支撑。一是建立健全用水权初始分配制度，在用水权有偿取得制度、水资源功能区管理制度等方面大胆创新。二是全面推进用水权确权工作，推进工业用水权全面确权、农业用水权应确尽确。三是有序开展用水权分级收储制度，健全水权收储转让机制，设立水权收储专项资金，探索建立分级用水权收储调配机构。四是加快推进用水权交易平台建设，依托公共资源交易平台，加速整合本地区分散的水资源信息系统，推进用水权交易全流程电子化。五是建立完善用水权市场化交易制度。加快建立权属清晰、权责明确、监管有效、流转顺畅的用水权交易体系，推进跨区域、跨行业、多用水户间开展多形式的用水权交易。

3.充分发挥水价杠杆作用

价格机制是有效调节水资源供求关系、促进水资源优化配置和集约节约安全利用的关键核心。一是加快建立科学的水价形成机制，完善用水权价格定价机制，探索分类交易基准价格体系，推行有偿获得用水权机制，实行分类差别水价和超定额累进加价制度等价格调节机制。二是建立用水权“评估—定价—交易（补偿）”的价值实现机制，建立非常规水价格补贴机制，健全用水权交易收益分配机制，形成以奖促节、以罚促节的水资源良性循环局面。三是深入推进水资源税改革，发挥税价联动综合调节的牵引作用，充分利用市场机制和价格杠杆在水资源配置、节约、保护方面的作用。

4.强化用水权市场保障机制

健全用水权市场保障机制，对于强化用水权市场支撑保障，夯实工作推行根基具有重要作用。一是加强用水权交易市场科技创新，围绕精准计量、管网漏损智能化监测、水利管网数字化等领域开展节水关键技术研发。二是完善水资源计量监测设施，全面提升取用水计量监测监管能力，提升水资源精细化管理水平。三是提升水资源金融化发展水平，创新水资源融资方式，积极引导市场主体参与水资源市场交易，用市场化手段解决水资源管理、水生态治理、水环境保护难题。四是建立健全用水权交易市场监督管理机制。建立水行政执法多部门、跨区域联合联动机制，强化水行政执法与刑事司法、公益诉讼的衔接协同，大幅度提升违法取用水行为成本，以监管倒逼合规用水。五是建立用水权改革考核机制，将水资源作为最大刚性约束纳入党政领导班子和干部绩效考核体系，逐步让“四水四定”原则成为政府决策行为指引和硬约束，确保用水权市场高质量稳步推进。

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