我国“双碳”目标实现的主要挑战与路径选择

宋国新 董 雪

（1.同济大学中国战略研究院，上海 200092；
2.长春市财政局，吉林长春130012)

作为世界第一大碳排放国，我国已在碳减排方面作出了重要探索和突出贡献，但碳排放强度仍高于大部分发达国家和主要新兴经济体，实现“双碳”目标任务重、时间紧。“双碳”目标是以习近平同志为核心的党中央根据国内发展需要和国际形势所作出的重大战略决策，“有利于我国加快经济高质量发展、实现减污降碳协同增效、提升生态系统服务功能和彰显负责任大国担当，关乎中华民族伟大复兴中国梦和人类命运共同体的实现”。［1］

（一）实现“双碳”目标的紧迫性

气候变化成为影响人类生存与发展的全球性挑战，易引发气温升高、海平面上升、暴雨、干旱、物种灭绝等灾难性后果，而二氧化碳等温室气体是加剧气候变化的重要诱因。最近两百多年来，整个人类社会主要依靠煤炭、石油等可燃矿物来满足生产生活需要的能量消耗，这一工业化进程产生了大量的污染和碳排放。2019年，全球碳排放量为401亿吨二氧化碳，其中86%源自化石燃料利用，有46%滞留于大气中，影响着气候变化。［2］我国是世界第一大碳排放国，是全球气候治理中的关键一环。2019年，我国二氧化碳排放总量约115亿吨，约占全球的30%；
人均碳排放约为8.1吨，超过欧盟水平25%，比全球平均水平高出65%。［3］同时，我国近年来碳排放强度迅速下降。我国2020年的碳排放强度较2005年下降48.4%，超过了到2020年要下降40%～45%的承诺，共减排大约58亿吨的二氧化碳，有效扭转了二氧化碳排放的增长态势，但还是明显高于很多发达国家。

2021年9月21日，习近平总书记在第七十六届联合国大会一般性辩论会上提出，“中国将力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和”。［4］这是继上一年联合国大会一般性辩论会后，习近平总书记再次在联合国作出中国将全力实现绿色低碳转型的重要承诺。10月12日，习近平总书记在《生物多样性公约》第十五次缔约方大会领导人峰会上指出，为推动实现“双碳”目标，中国将陆续发布重点领域和行业碳达峰实施方案和一系列支撑保障措施，构建“双碳”“1+N”政策体系。［5］10月26日，国务院发布《2030年前碳达峰行动方案》，提出到2025年，非化石能源消费比重达到20%左右，单位国内生产总值能源消耗比2020年下降13.5%，单位国内生产总值二氧化碳排放比2020年下降18%，为实现碳达峰奠定坚实基础；
到2030年，非化石能源消费比重达到25%左右，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降65%以上，顺利实现2030年前碳达峰目标。［6］可见，“双碳”目标实现的任务重、时间短，紧迫性凸显。

（二）实现“双碳”目标的必要性

“双碳”目标是以习近平同志为核心的党中央根据国内发展需要和国际形势所作出的重大战略决策，是解决资源短缺与环境污染等突出问题、增强中华民族和全人类绿色发展能力的战略选择，成为应对全球气候变化的重要组成部分和动力。将“双碳”工作纳入应对全球气候变化和生态文明建设战略布局，彰显了实现“双碳”目标的战略性和必要性。

第一，实现“双碳”目标是推动我国经济高质量发展的必然要求。［7］我国出色推进“双碳”工作，可以有效改变大规模生产、消耗和排放的粗放式生产和消费模式，助力形成绿色经济发展模式和新型发展格局，加快经济结构不断向绿色低碳可循环转型升级，建立兼顾质量、效率、公平、可持续和安全的绿色发展模式。

第二，实现“双碳”目标有助于我国减污降碳的协同增效。我国工业化加速了经济社会发展，也带来了环境污染、资源浪费、二氧化碳大量排放和生态系统的破坏，而“双碳”工作顺势成为当前的关注重点和重要任务。做好“双碳”工作，有利于推动总量减排、源头减排、结构减排，实现减污与降碳、改善环境质量与应对气候变化协同增效。［8］

第三，实现“双碳”目标有助于增强生态系统的服务功能。全球气候变化显著影响了自然生态系统，温度持续升高、海平面不断上升和极端气候增多严重威胁到了人类生存与发展。我国“双碳”目标的实现，有利于提高生态系统的质量和韧性，助力实现人与自然和谐共生，减少因气候变化而引发的经济社会危机和人民生命财产损失。

第四，实现“双碳”目标有利于彰显我国的负责任大国担当。“双碳”已成为国际社会应对全球气候变化的重要政治共识和共同行动，我国作为最大碳排放国，把“双碳”目标纳入到生态文明建设的战略布局，庄重向国际社会承诺2030年和2060年前分别实现碳达峰和碳中和，体现了同国际社会共同应对全球气候变化的决心和行动，为全球气候治理和生态环境改善贡献了大量中国智慧、方案和力量，践行了推进人类命运共同体建设的大国责任与担当。

我国实现“双碳”目标所要付出的努力比欧美国家更多。从排放总量来看，我国是目前全球碳排放第一大国，排放量为美国的2倍多、欧盟的3倍多，要实现碳中和，需实现的碳排放减量远高于其他经济体。［9］同时，我国承诺实现“双碳”目标的时间又远短于西方发达国家，这意味着我国要用全球最短的时间去完成最大国家体量的碳排放强度下降。然而，现阶段我国经济社会发展还不能与碳排放完全脱钩，必须同时兼顾好绿色低碳转型与经济结构升级，尽量减少碳排放约束同经济增长间的矛盾。总体而言，我国实现“双碳”目标还面临着绿色技术研发不足、产业结构不合理、财税政策不完善、金融政策支持不够和法律法规不健全五大方面的挑战。

（一）绿色技术研发不足

我国实现“双碳”目标需要强大的绿色技术加持。从碳中和实现的周期来看，我国要比很多发达国家用更短的时间实现深度减排，必须充分发挥科技的重大作用。近年来，我国通过加大科技投入、出台激励政策及规划等措施，实现了节能减排和绿色低碳技术快速发展，但仍存在一些不足之处。从科技创新的主体看，企业绿色技术能力薄弱、投入较低，创新导向不够明确。基于绿色技术本身的“双重外部性”（即技术溢出效应和环境外部性），企业普遍缺乏绿色技术研发与推广应用的积极性，绿色技术基础薄弱和研发投入不足现象非常严重。一方面，投入不足制约了企业绿色技术的研发。绿色技术研发具有投入多、转化周期长和风险大等特点，使得追求经济收益与生态收益间存在冲突，多数企业在没有政策支持的情况下根本不愿意向绿色技术研发领域投入过多资金。另一方面，技术基础薄弱阻碍了企业绿色技术的研发。当前，我国多数从事制造业的中小企业缺少绿色技术储备和相关人才，使得绿色技术的使用率和占比率都很低。一些大型企业采用绿色技术，但受限于较高的投资与运行成本，也主要使用末端处理的相关技术，不利于绿色技术的持续研发和利用，无法满足“双碳”目标实现的绿色技术需求。从研发环境看，绿色企业和研发机构尚未建立基于市场需求的有效机制，增加了绿色技术的评估交易成本和难度。以绿色专利为代表的绿色知识产权创造、保护、运用和服务等体系建设较为滞后，严重制约了绿色技术的评估交易和市场化应用效率。此外，我国尚未建立标准化、协同化和智能化的绿色技术创新公共服务平台，很多创新主体不能及时获取绿色技术供需的准确信息，迟滞了绿色技术创新的提质增效进程。面对绿色技术供给赤字的现状，我国必须积极调整绿色技术创新的供给侧结构，明确“双碳”技术创新与应用的真实需求，完善应对气候变化前沿技术研发的布局，提升绿色科技的创新能力。

（二）产业结构不合理

我国产业结构的不合理，严重制约着“双碳”目标的实现。自改革开放后，我国步入工业化、信息化、城镇化的快车道，产业结构随即发生了重大变化。2013年我国服务业占国内生产总值比重首次超过第二产业，成为国民经济第一大产业。［10］与此同时，我国近年来加快淘汰落后产能，积极化解过剩产能，培育战略性新兴产业，发展现代服务业，为产业绿色低碳转型创造了有利条件。［11］但对照“双碳”目标要求看，我国产业结构的转型升级任务仍然十分艰巨。研究发现，能源消耗与碳排放呈正相关关系。［12］从2020年总体能源效率来看，我国单位GDP能耗仍然是世界平均水平的1.5倍、发达国家的3倍，［13］这与不合理的产业结构有着密不可分的关系。其一，我国拥有规模庞大的传统产业，能源以化石能源特别是煤炭为主，且能源的利用率偏低。其二，作为全球第一制造大国，我国的第二产业占比一直较高，而第二产业的高能耗又使我国成为全球最大能源消费国。其三，我国制造业正处于由价值链中低端向中高端过渡的阶段，钢铁、水泥、有色金属和化工等高能耗高排放产业占比仍偏高，给节能降碳带来了巨大压力。其四，尽管全国已启动碳排放权交易的市场机制，但目前仅有电力行业参与碳市场交易，市场主体相对单一，控排企业的市场参与度不高，相应的碳产品创新度不够。

（三）财税政策不完善

我国实现“双碳”目标需要发挥财税政策的重要作用。近年来，我国关于节能环保和绿色经济发展的配套财税政策有效降低了碳排放强度，但对于高标准、严要求的“双碳”目标而言，现行的财税政策体系还无法满足。首先，财政支出结构不合理，节能环保支出的占比偏低、总支出规模不足。2012-2021年，全国财政节能环保支出从2963.46亿元增长到6305.37亿元，年均增长8.8%。［14］这表明我国财政近年来对生态环境保护的支出在持续增加，但与实现“双碳”目标的资金需求相比、还存在不小差距，对节能减碳技术研发与创新和绿色经济发展的引导激励不够。其次，税收政策在节能减排方面的作用还不是很显著。自2014年开始，我国的煤炭资源税变成了从价计征，对节约煤炭资源和碳减排起到了一定作用。但煤炭资源税税率仍然相对较低、还未实现从开采到消费的全过程覆盖、涉及领域与涵盖范围还比较小，难以对企业产生较强的逆向约束，并且一些支持节能低碳生产的税收优惠政策没有发挥预期的效果。最后，各级政府在节能减排方面的财政事权与支出责任划分还不够清晰。在经济结构没有完成转型升级的背景下，“双碳”工作一定程度上会限制地方经济的增长以及财政收入，所以短期来看地方政府的节能减碳以及绿色经济转型的动力不足。另外，各级政府在气候治理中的短期利益与目标差异较大，使得地方政府在落实中央“双碳”工作时可能会打折扣，一定程度上也会制约我国“双碳”目标的实现和绿色经济的发展。

（四）金融政策支持不够

金融业在我国实现“双碳”目标过程中发挥着非常重要的作用。近年来，我国绿色金融发展较快，但由于起步晚、仍难以满足“双碳”目标的巨大要求。首先，与欧洲发达国家金融机构比较，我国有关部门和金融机构对气候风险认知能力不足，未建立强制绿色金融信息披露制度，对气候转型带来的风险了解不多、掌握不够、理解不深，尚未建立健全识别、分析、管理这类风险的体制机制，绿色债券、绿色保险、绿色基金等规模小且发展滞后，绿色金融产品尚未与碳足迹挂钩。［15］其次，大气环境治理、流域整治、水治理、土壤修复、林草碳汇等生态环境改善项目，一般具有公益、半公益属性，所产生的经济效益要低于社会效益。“双碳”治理项目投入的大规模、长时间和低回报特点，与资本追求利润原则有较大差距，压缩了可行的、多元化的、合规的融资来源。最后，我国尚未建立专业化、常态化、系统化和规范化的绿色项目库和专业的评估机构，绿色金融主要通过传统的信贷方式进行，产生了绿色融资总量小以及绿色基金、股票和证券等创新金融产品不足等问题，不利于“双碳”目标的实现和绿色经济的发展。

（五）法律法规不健全

长期、持续、深度减排是我国未来发展的必然趋势，需要做好顶层设计，并通过法治建立起应对气候变化的长效机制。［16］目前，我国“双碳”工作的相关法制框架还不完善。其一，国家还未专门颁布针对气候变化的立法。当前，我国应对气候变化的规范依据仍然停留于国家政策层面，促进“双碳”的主要举措也主要依靠国家政策和部分地方立法规范来进行，尚未完成从国家政策依据和地方立法规范向国家法律依据和中央专门立法的转变，制定专门法律为应对气候变化提供全面法律支撑和稳定法律依据十分紧迫。［17］其二，相关立法缺失协调对接。碳减排立法包括清洁生产促进法、节约能源法、资源法、水法、污染防治法、电力法、计量法、税法和科技法等众多体系，尽管有些立法涉及到了温室气体防治，但是囿于相关立法不同的目的和时机，缺乏对“双碳”目标的统筹考虑，难以满足气候变化的新需求。

在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中，“双碳”成为应对气候变化的重中之重。［18］在我国“双碳”目标的引领下，碳减排已经成为全社会共同承担的一项长期重要任务。为此，我国需要大力支持绿色技术创新、加快产业结构绿色转型、不断完善绿色财税政策体系、积极完善绿色金融政策和健全绿色法律法规，保质保量按时实现“双碳”目标，助力生态环境改善和绿色经济发展。

（一）鼓励绿色技术创新

绿色技术攻关突破对我国“双碳”目标的实现起着关键作用。近年来，我国的高耗能行业主要通过淘汰落后产能来节能降碳，随着落后产能存量的明显下降，节能降碳转向对已有产能进行技术改造和提高产能效率。我国需要提前规划“双碳”推进路径和技术攻关，以减缓接下来的减排压力，满足深度减排的需求。

首先，大力支持重点企业加强绿色技术创新攻关并在一些重点领域实现突破。对开展绿色技术创新攻关的龙头企业和示范企业进行重点扶持，增强绿色技术市场化的积极效应，不断提高企业的绿色技术创新能力，以及外部相关技术资源、成果的发掘、消化、吸收能力。另外，我国需要通过全产业链来支持重点领域加强绿色技术创新攻关。主要围绕节能环保、清洁能源与生产和碳捕集利用与封存等重要绿色发展领域，全力实现核心工艺、关键材料、工业控制装置和重要仪器设备等技术瓶颈的突破，加快非化石能源与可再生资源共同驱动的零碳可循环社会的革命性重构。

其次，营造良好的绿色技术创新环境。着力构建绿色技术创新的成果转化机制，大力支持政府、企业、高校以及重要科研机构建立双创示范基地、绿色技术创新孵化器和新型研发中心等。另外，加强绿色技术交易中介机构能力建设，制定绿色技术创新中介机构评价规范和管理制度，建立一批具有第三方检测、评估和认证等功能的中介服务机构，培育一批专业化的绿色技术创新“经纪人”。［19］

最后，加强前沿的绿色低碳技术研究。积极推动传统行业进行节能降碳技术改造，制定节能降碳的硬指标，倒逼钢铁、水泥、能源和化工等高耗能、高污染行业尽快形成节能低碳的绿色生产体系。一方面，加大智能电网技术研发以扩大风能、太阳能和水能发电规模和利用效率，加强太阳能电池、制氢和零碳工业等重大前沿技术的攻关，加快实现新型储能前沿技术的攻关突破和产业化、规模化应用。另一方面，全力推进关键核心技术的创新攻关，提高煤炭、石油等高污染化工原料的充分综合利用效能，助力煤化工、石化产业的高端化、低碳化、多元化和长产业链发展。当前，我国要以绿色技术创新为突破口，确保高质量实现“双碳”目标，加速经济结构绿色转型，增强可持续发展能力。

（二）加快产业结构绿色转型

优化升级产业结构有助于尽早实现“双碳”目标。我国要把握住“双碳”目标实现的战略机遇，倒逼产业结构实现转型升级，培育绿色低碳的经济结构和生产生活方式，加快我国产业链向全球中高端迈进。

首先，积极调整产业的内部结构。以产业能耗与碳排放强度为标准，我国第一产业相对较低，但所占比重日趋下降；
第二产业最高，明显高于第一、三产业，成为产业结构着重调整领域；
第三产业居中，是产业结构转型升级的主攻领域。因此，我国一方面要严格管控高耗能高排放产业肆意扩张，不断提高低耗能低排放产业所占比重；
另一方面，要鼓励现代服务业发展，助力低碳服务业快速发展。

其次，加快制造业绿色转型。第一，加快绿色制造业发展。开展绿色制造工程，加快重点区域和领域的清洁生产改造，制定并践行能源高效清洁利用计划，提高工业资源的综合循环利用率，助力绿色产业协同增效，不断壮大绿色制造业。第二，增强制造业的绿色供给能力。增强互联网、人工智能与制造业的融合发展，利用信息技术实现生产要素优化组合和创新，并且通过发展智能制造来降低能耗和实现碳减排。

再次，积极出台绿色产业政策。制定能源、发电、钢铁、水泥、有色金属、化工、建筑和交通等高污染行业碳达峰的具体实施方案，加快高耗能、高污染的传统产业的绿色转型，逐步形成绿色制造体系。同时，坚持节能降碳导向，及时修订相关产业结构的优化指导目录，制定更高的能耗与碳排放准入标准。此外，通过市场方式引导低耗能低排放企业和行业发展，改变以往经济增长中的高耗能高排放成色。

最后，建立全国统一碳排放权交易市场。研究构建推动“双碳”的市场化机制，完善电价形成机制，健全碳排放权交易市场。［20］同时，不断扩大碳排放权交易市场所涉及的行业覆盖范围，逐步将钢铁、水泥、造纸、有色金属、石化和交通运输等控排行业纳入其中。建立相应的碳管理体系，提升控排企业的市场参与度。不断加强绿色产品供给机制的创新，深入研究和发展碳衍生品交易。总而言之，我国要以产业结构的绿色转型为契机，尽早实现“双碳”目标，提高经济发展中的绿色成色。

（三）不断完善绿色财税政策体系

财税政策是国家治理的重要基础和支柱，在助力我国“双碳”目标实现中责无旁贷。因此，应适当优化财政支出结构，并健全绿色税收体系，让财税政策在促进碳减排进程中发挥更加积极的作用，为实现“双碳”目标提供重要支撑。

首先，积极推动财政支出结构的优化。第一，增强国家财政对环境保护的支持力度，尤其要增加节能减排领域的资金投入。针对现有预算体系的不足，可考虑把碳减排作为政府环境保护专门支出科目，提供与“双碳”目标相适应的配套资金规模，并要保证该支出的可行性和连续性。第二，增加国家财政对清洁低碳技术研发攻关的资金支持。在科技研发支出中，不断扩大对节能低碳、新能源以及可再生能源等技术研发方面的投资规模，加快减碳技术的不断创新、应用和升级。第三，提高对节能低碳产业和技术的补贴、扶持力度，支持企业治理因自身发展所产生的环境污染、鼓励企业增加绿色技术创新和清洁能源使用，并通过对节能减排设备进行大额补贴促使企业加强绿色节能运营和生产。第四，充分发挥国家财政资金汇聚绿色发展资源的倍增器作用与财政政策的绿色发展方向引导作用。扩大政府财政对绿色经济的投资规模，在为绿色转型企业提供资金扶持的基础上，以补贴的形式鼓励节能低碳产品的消费，不断激励企业和个人的节能减排行为。

其次，健全绿色税收体系。在计价征收的同时，适度提高煤炭资源税、大气污染税和环境保护税的税率，不断增加企业的污染成本以更好的降低其碳排放强度。同时，扩大煤炭资源税的征收范围，将煤炭资源税由工业制造领域扩展至开采环节，通过煤炭资源税来调控市场行为以提高经济的绿色水平。借鉴欧美等西方发达国家的成功经验，把碳税作为单独税种来制定征收政策和办法，并以试点的方式进行探索推广。此外，为企业碳减排提供更多税收优惠，通过企业绿色能源的税收减免、节能设备更换的税收补贴等来激发企业向绿色低碳生产转型。不断健全绿色税收制度体系，充分发挥税收在绿色经济发展中的杠杆作用，积极引导高碳排放企业、民众节能减排，着力推进经济结构不断向绿色化和生态化转型。当务之急，我国需要通过不断完善绿色财税政策体系来为实现“双碳”目标提供财政和税收支持，加快经济结构的绿色转型。

（四）积极完善绿色金融政策

完善的绿色金融政策无疑是推动我国“双碳”目标实现和生态文明建设的重要举措和必然要求。首先，构建绿色金融市场体系。积极推动我国金融与碳排放交易市场间的协调合作，促进以碳排放权为主要标准的各类衍生金融产品的不断创新。同时，大力支持绿色企业到国内外资本市场上市和挂牌融资，鼓励绿色高科技中小企业到科创板和北京证券交易所上市融资。在此基础上，充分利用绿色金融来推进工业企业绿色转型、加快农业产业绿色发展、助力能源产业绿色升级和推动绿色低碳技术创新进步。

其次，创新绿色金融产品业务。鼓励金融机构加强信贷产品创新，将水权、用能权和竹林碳汇等作为抵押贷款产品，积极推广“环保贷”“节能贷”“节水贷”“污染治理贷”等绿色信贷产品。拓宽绿色融资渠道，增加发行绿色债券规模，实现绿色债券不断增量扩面，创新推广“双碳”债券、可持续发展关联债券等金融产品。

最后，加大金融对产业低碳转型和技术创新的支持力度。鼓励金融机构以扩大融资规模、增加融资渠道和便利融资手续的方式推动绿色制造业发展，确保低碳、零碳和负碳清洁技术攻关和相关基础研究有充足的资金，为传统高耗能、高污染行业的低碳转型升级提供融资服务。目前非常关键的是，我国需要通过出台绿色金融政策来为实现“双碳”目标提供充足的、多元化的市场融资，为绿色经济发展提供强劲动能。

（五）健全绿色法律法规

中共中央政治局于2021年7月30日召开会议，指出要统筹有序做好碳达峰、碳中和工作，尽快出台2030年前碳达峰行动方案，坚持全国一盘棋，纠正运动式“减碳”，先立后破，坚决遏制“两高”项目盲目发展。［21］

首先，逐步建立“双碳”工作的法律框架。以气候变化治理为目标定位，标定构建和发展“双碳”工作法制框架这一基本方向。深入挖掘生态环境保护法等法律法规中的众多规范素材，持续释放相关现行法律法规的强大规制潜力，进而为构建“双碳”工作所需法律框架打下坚实基础。其次，加快关联立法，汇聚体系性合力。将“双碳”深度融贯于生态环境保护法建设中，不断完善污染防治法、自然资源节约法和碳减排法等。另外，加快对生态环境保护法进行修订，建立以“双碳”为重要内容的应对气候变化的立法。再次，加强法规标准建设。着力调整现行法律法规与“双碳”工作相冲突的内容，加强中央和地方相关法律法规之间的协调衔接，加快修订能源节约法、生态环境保护法等现行法律。最后，积极推动“双碳”国际合作的相关规则制定。我国要积极参与应对全球气候变化的多边谈判，推动全球气候治理规则与标准的制定，加快构建完善的全球气候治理制度体系。今后比较重要的是，我国需要通过健全绿色法律法规来为实现“双碳”目标提供完善的制度保障，以便更好的发展绿色经济。

俄乌冲突爆发后，西方国家与俄罗斯关系骤然恶化，对俄能源制裁致使全球能源供应短缺、价格飞涨和全球通货膨胀加剧，低碳清洁能源和技术成为破解此次全球能源危机的重要突破口。同时，我国正处于经济转型升级的关键时期，面临改善生态环境和实现经济可持续高质量发展的双重压力，碳减排正是化解这些难题的重要路径。从塑造我国经济发展机遇期和应对全球气候变化的全局和长远考虑，实现“双碳”目标无疑具有战略意义。根据当前实现“双碳”目标所面临的挑战，我国应积极支持绿色技术创新、优化绿色产业结构、完善绿色财税体系、发展绿色金融政策和健全绿色法律法规，加快生态文明建设和绿色经济发展，助力中华民族伟大复兴实现和人类命运共同体构建。特别强调的是，我国实现“双碳”目标仍然是一项长期且艰巨的战略任务，需要各级政府、企业、社会组织乃至个人的广泛、深度和持续参与。另外，“双碳”作为具有跨学科属性的研究议题，需要不同学科背景的专家、学者携手贡献智慧和实施方案。

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