数字政府建设赋能数字经济发展路径分析
时间：2023-04-07 23:35:03 来源：千叶帆 本文已影响人
司志亮
(山西省通信管理局保障中心，太原 030012)
近年来，党中央、国务院准确把握新时代数字化转型发展大势，高位推进数字政府建设。党的十九届四中全会首次在国家层面提出“推进数字政府建设”，党的十九届五中全会指出要“加强数字政府建设”，“十四五”规划强调要提高数字政府建设水平。为深入贯彻落实党中央、国务院关于加强数字政府建设的重大决策部署，2022年6月，国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》[1](简称《指导意见》)，指出要通过持续增强数字政府效能，更好激发数字经济活力，营造良好的数字生态。《指导意见》是数字政府建设领域的一部纲领性、政策性文件，为我国推进数字政府建设指明了前进方向。本文首先对数字政府建设时代背景、重要意义和存在的问题进行了介绍，然后围绕《指导意见》提出的数字政府建设五大体系，构建了数字政府建设框架图，重点分析了数字政府建设赋能数字经济发展的路径。
我国数字政府工作起步较早，政府信息化建设可以追溯到1993年，该时期比较注重政府内部政务电子化管理。2002年进入电子政务时期，该阶段我国将电子政务建设作为信息化工作重点。2019年进入数字政府建设新时期，从“IT时代”到“DT时代”，数字技术日新月异，数字化生产力得以重塑，生产关系不断改善，激发传统政府“数字蝶变”，数字政府建设应运而生，驱动了数字经济发展。
1.1 数字政府内涵
数字政府是指传统政府的数字化转型，即政府机构在新一代信息技术支撑下，在日常办公、公共管理事务等方面形成“用数据对话、用数据决策、用数据服务、用数据管理”的现代化治理模式。通过数据驱动重塑政务管理架构，实现政府“业务数据化，数据业务化”，全面提升政府履职能力。政府的数字化转型有助于推动数字政府、数字经济、数字社会、数字生态全方位协同发展。
1.2 数字经济内涵
数字经济是指以数据和信息作为关键生产要素、借助现代信息通信网络、合理使用信息通信技术、优化完善经济结构的一系列经济活动[2]。新一轮科技革命和产业变革驱动数字经济快速发展，数字经济在国民经济中的作用更加显著。2012—2021年，我国数字经济规模从11万亿元增长到45.5万亿元，在GDP中占比由21.6%跃升至39.8%[3]，在国民经济中的比重逐年增加，已经成为驱动国民经济增长的重要引擎。
1.3 二者关系
数字政府、数字经济是数字化转型的两个重要方面，二者各有侧重又彼此渗透、相互融合又互相促进。一方面，数字政府建设侧重于政务信息化的共建共用、公共数据的开放共享和数字化政务服务效能的提升，为数字经济发展提供数据要素、改善营商环境、优化城市治理，促进政务服务高效化、营商环境有序化、城市治理精细化，对数字经济发展具有牵引带动作用。另一方面，数字经济发展侧重数字技术的创新应用，致力于推进数字产业化和产业数字化，为数字政府建设提供新技术和新模式。数字经济的快速发展改变了市场体系特征，数据和信息作为关键生产要素，协调活动日益复杂，市场主体更加多元，信用风险逐渐泛化等，这些改变对原有的政府治理模式带来巨大挑战[4]，政府治理理念和方式需要与时俱进，倒逼数字政府建设。
加强数字政府建设是习近平总书记关于“数字中国”“网络强国”重要思想在政府数字化领域改革的具体实践，是顺应新一轮科技革命和产业变革趋势的时代要求。数字政府建设生动体现了以人民为中心的发展思想，把满足人民对美好生活的向往作为出发点和落脚点，通过数字化转型，实现决策能力、服务效能和治理水平的提升，进而驱动数字经济更好更快发展。
2.1 改善决策模式，实现决策能力提升
传统人工决策模式，政府决策能力主要依靠党政领导干部的决策经验和管理能力，是基于经验复制和不够民主的决策。如果党政领导干部掌握的信息不全面、不充分或者不准确，极有可能导致决策结果不准确，甚至导致决策失误，给国家造成损失。数字政府建设促使政府改变传统的人工决策模式，创新决策理念、方式和体制机制，实现智能决策。利用数字技术来搭建精准决策机制，通过数据赋能，掌握海量决策信息，提高决策效率和决策水平[5]。数字政府建设促使决策模式由传统人工决策由向智能决策转变，政府决策能力进一步提升。
2.2 创新服务模式，实现服务效能提升
数字政府建设坚持“以人民为中心”的发展理念，从群众视角出发，通过持续推进互联网+政务服务，不断优化营商环境，利用数字化技术精准捕捉社会需求和公民需求的变化，高效匹配公共服务供需资源，实现更多一网通办、跨省通办或一站式办理，真正做到让“数据多跑路，百姓少跑腿”，进一步改善政府、社会、市场和个体的关系[6]。这种由传统的单向输入管理向“数据赋能”的双向互动服务管理模式的转变，可使供给方和需求方实现互相促进、互利共赢。数字政府建设促使政府服务模式由供给导向向供需双方共促转变，政府服务效能进一步提升。
2.3 优化治理模式，实现治理水平提升
政府职能通过数字化转型，实现数字技术与政务管理系统的有效融合，提高了经济调节、社会管理、市场监管、公共服务等能力。尤其在新冠肺炎疫情防控工作中，大数据等数字技术在溯源流调、数据协查、疫情走势预测、复工复产等工作中发挥显著作用，有力提升了政府数字化管理能力。此外，通过使用数字化平台，多元主体参与公共决策和管理，便于高效传递信息，降低协同治理的交易成本，提高政府治理工作透明度，促成了共建共治共享的协同合作治理新模式[7]。数字政府建设促使政府治理模式由单向治理向多元协同合作转变，政府治理水平进一步提升。
党的十八大以来，党中央、国务院高度重视数字政府建设，从推进国家治理体系和治理能力现代化全局出发，准确把握传统政府数字化转型发展大势，作出一系列重大决策部署。各地各级各部门认真贯彻落实党中央决策部署，不断加强数字政府建设，“一网统管”“一网通办”“一网协同”“最多跑一次”等创新实践不断涌现，数字治理成效显著，北京、上海、广东等先进省/市数字政府建设成效尤为突出，当地政府和社会治理的高效化、精准化和智能化水平较高。但是，数字政府建设仍存在一些突出问题。
3.1 发展不均衡、不充分问题
数字政府履职能力体系建设不足，导致发展的不平衡、不充分。一方面，发展的不均衡体现在数字政府建设存在明显的地域差异化特征。清华大学《中国数字政府发展研究报告(2021)》显示，国内各地数字政府建设阶段和发展水平参差不齐，东部地区数字政府发展水平优于中西部地区，省会城市好于普通城市。这不仅反映了各地发展水平和财政投入的差异，也体现了各地经济社会发展的不均衡。另一方面，发展的不充分体现在各地统筹规划不足，缺乏健全的体制机制和措施方法，致力于建设“形式上”的数字政府，选择性使用数字技术，导致技术和业务两张皮现象，影响了政务服务和管理效率，阻碍了数字政府建设整体进程。
图1 数字政府建设框架图
3.2 “信息孤岛”问题
由于数据资源体系尚未建成，各部门信息化建设初期独立发展、各自为政，没有使用统一的操作系统、应用软件和数据库，导致各部门难以统一数据标准和共享规范，各业务系统功能上不能关联互助、信息不能有效共享、业务流程与应用功能上产生脱节等一系列“信息孤岛”问题。一方面，数据资源开放共享利用率低，政务数据开发利用程度不够，跨地区、跨行业、跨部门、跨系统、跨层级的数据共享难度较大，导致有用的数据难以被挖掘和利用。另一方面，业务协同效率低，系统与业务流程、用户应用脱节，存在业务和系统两张皮问题，难以满足一个业务流程在不同系统间的顺畅流转，阻碍了数字政府一体化政务服务平台建设。
3.3 安全隐患问题
当前，数字政府建设存在一些安全隐患问题。一是数据安全问题。数字政府的运转主要靠数据驱动，但数据安全管理责任界定不够清晰。数据权属不同、来源多样、主体多而杂，在数据采集、共享或应用等过程中一旦被非法利用，很可能引发渗透全局安全风险。二是政务平台危机四伏。政务平台利用价值大，很可能成为黑客攻击的对象，而政府现有安全防范能力还不足够有效抵御高强度的持续性网络攻击，一旦受到有组织的高强度的攻击，极有可能造成网络安全事件[8]。三是政务人员风险意识不强，极易造成数据泄露。部分部门和人员缺乏足够的安全风险防范意识和能力，大量政务信息和个人敏感信息一旦泄露，个人隐私、企业数据、国家秘密很可能被非法窃用，甚至引发社会风险和政治风险。
根据《指导意见》提出的数字政府建设五大体系，本文构建了如图1所示数字政府建设框架图，包括：构建数字政府数字化履职能力体系，做到协同高效；
构建数字政府数据资源体系，促进开放共享；
构建数字政府平台支撑体系，实现智能集约；
构建数字政府制度规则体系，力求科学规范；
构建数字政府安全保障体系，筑牢安全防线。上述五大体系是加强数字政府建设赋能数字经济发展新格局的顶层设计。下面，本文围绕数字政府建设框架图，对应数字政府建设五大体系，提出数字政府建设赋能数字经济发展五大路径。
4.1 构建数字政府履职能力体系，优化数字政府履职效能，引领数字经济发展
重点围绕经济调节和市场监管等方面进行数字化转型，建设协同高效的政府数字化履职能力体系。一是利用大数据监测分析经济运行情况，提高精准决策水平，增强经济调节能力；
二是利用数字技术构建在线监管平台，推行智能化监管，增强市场监管能力；
三是以数字化构建智慧社会，创新治理模式，增强社会管理能力；
四是打造智慧便捷的公共服务体系，提高公共服务智能化水平，增强公共服务能力；
五是构建生态环境智能感知体系，实现动态感知和立体防控，增强生态环境保护能力；
六是推动机关数字化转型，促进智能办公，增强政务运行效能；
七是加强培训教育，提高领导干部数字化思维意识，提高数字政府履职能力[9]。通过数据赋能，探索建立与数字经济持续健康发展相适应的治理方式，不断优化数字政府履职效能，进而引领数字经济发展。
4.2 构建数字政府数据资源体系，充分释放数据要素价值，驱动数字经济发展
加强数据资源体系建设，促进数据高效共享和有序开发利用。首先，创新数据管理机制，建设全国一体化政务大数据体系，通过加强多维统筹管理(管理对象包括政务数据、公共数据、社会数据)，协同推进多方(公共服务机构、相关企业、第三方互联网信息平台)数据融合，实现数据资源清单化管理。其次，建立数据协同共享机制(协同方包括国家、地方、组织等不同层面)，推动数据资源共建共享，避免产生“数据孤岛”等问题，确保共享数据准确、完整并具有实效性。再次，推动数据资源有序开发、精准高效利用，推进数据资源融合应用，发挥海量数据和丰富应用场景优势，培育和激发市场主体活力，提高数据赋能经济社会发展的能力[10]，以高质量的数据资源体系驱动数字经济发展。
4.3 构建数字政府平台支撑体系，夯实数字政府建设基础，保障数字经济发展
数字政府的高质量发展，需要智能化平台支撑体系的保障。首先，强化政务云平台支撑保障能力。依托全国一体化政务大数据体系，构建政务云平台支撑体系，统筹管理现有政务云资源，实现资源统筹管理、共建共享和互联互通，提高政务云平台利用效率，为社会经济管理提供有力支撑。其次，提升网络平台支撑保障能力。随着政务外网因智能办公需要而承载的业务类型和数量逐渐增加，对网络带宽和时延提出更高的要求，需要提升网络带宽承载能力，同步推进云网协同、算网融合，不断提高网络支撑保障能力[11]。再次，加强重点共性应用支撑能力。使用各种配置灵活、自主调用的共性应用工具，整合现有资源，再造业务流程，以平台化方式将“碎片化”服务改造成“一站式”服务，帮助用户实现“一次认证、全网通办”，真正让“数据多跑路，群众少跑腿”，更好满足数字经济发展需要。
4.4 构建数字政府制度规则体系，保障数字政府高效运行，助力数字经济发展
数字化转型是重塑数字政府制度规则体系的重要动力，为制度规则提出了许多新要求。要以数字化改革推进政府职能转变，充分发挥数字技术改革创新优势；
创新数字政府建设管理机制，提高数字政府建设成效；
完善法律法规制度，推进数字法治政府建设；
健全标准规范，以标准化促进数字政府建设规范化；
开展试点示范，实现“国家统筹、创新复用”[12]。健全数字政府制度规则体系是加强数字政府建设的基础性工作，是数字政府在法治轨道上安全稳定高效运行的制度保障。通过构建科学规范的数字政府建设制度规则体系，优化数字政府政务处理方式，提高数字政府治理能力，切实保障数字政府整体协同、平稳有序、高效运行，营造探索创新、公平公正、开放包容的数字营商环境，助力数字经济稳定有序健康发展。
4.5 构建数字政府安全保障体系，筑牢数字政府建设安全防线，护航数字经济发展
安全是发展的基本前提。为建设良好的数字安全生态环境，以数字政府领域涉及的数据、技术、人员等要素为安全保障出发点，有序推进安全保障体系建设。对于数据要素，要注重数据的利用与治理，在确保数据安全可控的前提下充分释放数据价值；
对于人员要素，要提升人员网络安全风险防范意识和防护能力，切实落实安全管理责任；
对于技术要素，要加强监测预警和应急处置[13]，开展持续性风险监测和不间断、全方位的持续协同防护，形成一体化、全周期持续风险监测防御体系，实现组织、人员、数据等要素协同联动，同步实现威胁感知、安全防御、响应恢复和应急处置。通过构建数字政府安全保障体系，切实筑牢数字政府建设安全防线，为数字经济稳健发展保驾护航。
当前，我国已踏上全面建设社会主义现代化国家新征程，正奋力向第二个百年奋斗目标进军。加快推进数字政府建设，驱动数字经济发展，能够满足人民日益增长的美好生活需要，既是以数字化推进国家治理体系和治理能力现代化的现实需要，也是以中国式现代化推进中华民族伟大复兴的重要举措。《指导意见》提到，要持续增强数字政府效能，更好激发数字经济活力[1]。我国要以《指导意见》的印发实施为契机，充分发挥数字政府建设对数字经济发展的引领驱动作用，在数字政府建设的同时，推动政府、经济、社会全方位数字化转型，一体推进数字产业化和产业数字化，形成政务管理与产业发展双轮驱动的互促共赢新态势，促进数字经济与实体经济深度融合，充分释放数字化发展红利，不断提升人民生活的获得感、幸福感、安全感。
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