用好政府引导基金,推动产业转型升级

当前，我国经济正处于结构调整、传统产业升级的重要发展阶段，政府引导基金作为这一历史发展时期促进“新经济”快速发展、转变财政投入方式的重要工具，发挥着重要促进作用。目前，政府引导基金已成为股权投资市场第三大重要出资人，正在股权投资市场发挥越来越重要的作用。本文分析了我国政府引导基金发展现状、特点及其推动产业转型升级的底层逻辑，重点提出了用好政府引导基金的若干关键问题。

当前，“世界百年未有之大变局”进入加速演变期。在双循环新发展格局下，政府引导基金作为弥补市场失灵和有为政府充分结合的典型工具，成为中国股权投资市场第三大重要出资人，在深化供给侧结构性改革、推动产业转型升级、支持科技创新策源、优化营商环境等方面发挥着重要作用，对地方经济带动作用明显。在新发展阶段，政府引导基金的健康发展，要以充分发挥政府引导作用、做好顶层规划设计、深化市场化运作机制、坚持创新发展理念为重要着力点。

根据财政部《政府投资基金暂行管理办法》的定义，政府投资基金是指各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。截至2022年第一季度，国内共设立2004只政府引导基金，目标规模12.62万亿元，认缴规模6.28万亿元。伴随着我国金融、产业政策和资本市场的发展和演变，我国政府引导基金逐步发展壮大，整体呈现出三个特点：

一是级别多、注册广，基金类别丰富。从基金级别来看，目前我国政府引导基金数量仍以地级市、区县级居多，近年来设立级别呈现“下沉式”特点。国家级引导基金设立数量则逐步缩紧，2021年仅设立一只国家级基金，即“中国国有企业结构调整基金二期”。同时，部分下级政府引导基金逐渐申请上级政府引导基金的出资，形成上下联动模式。

按引导基金注册地来看，国内政府引导基金注册设立主要集中在东南沿海发达省份地区。江苏、浙江、广东政府引导基金数量位于全国前列，北京、广东、江苏政府引导基金已到位规模居于全国前列。北京由于是多数国家级引导基金的注册地，已到位资金规模位居全国首位，高达1.48万亿元。相比之下，中西部地区基金注册数量和到位规模均显著低于上述地区。

分类别来看，目前政府引导基金主要包括产业基金、创投基金以及政府和社会资本合作（PPP）基金三大类别，并以产业基金为主导。近年来，多地政府鼓励设立创投基金，加强向处于发展初期的科技企业投资倾斜。

二是政府引导基金从高速增长阶段转向精耕细作阶段。2002年，中关村科技园区管理委员会发起设立总规模5亿元的“中关村创业投资引导基金”，正式揭开了地方政府探索产业投资基金的帷幕。2014年，在财政扶持产业发展资金分配方式“拨改投”环境下，引导基金以“小出资、大杠杆”的优点受到了各级政府的大力推崇，政府引导基金设立迎来井喷式增长（见图1），2014—2016年间新设基金目标规模分别为3312亿元、1.65万亿元和3.73万亿元，三年复合增速达到368%。

图1 2011-2021年政府引导基金整体情况

在经历了大规模增长阶段后，我国政府引导基金进入存量“精耕细作”阶段。2018年央行发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》(以下简称“资管新规”)，加大了银行资金投资于政府引导基金的难度。国务院、财政部等监管部门的监管政策对引导基金管理机构专业化、市场化运作提出了更高要求，强化政府预算对财政出资的约束，同时更加注重财政出资效益。2017—2020年，引导基金新设立数量和规模连续四年下降，基金目标规模年复合增速为-39%。2021年由于疫情缓解，新设引导基金目标规模同比小幅增长7%。

这一阶段，各地政府高度重视引导基金投资运作效率和产业培育效果，呈现出三个发展趋势：第一，市场化运作程度加深。通过修改出资比例、返投比例、返利政策等提高引导基金对社会资本的吸引力。第二，整合优化区域引导基金。通过归集分散资金、整合存量基金、聚集投资重心等方式，加强政府资金使用效率和政策效果，同时审慎规划新设基金。第三，绩效考核重要性显现。目前我国政府引导基金还处于绩效考评初级阶段，存在指标脱离实操、缺乏明确执行标准、数据获取成本偏高、考核方专业要求高等问题，绩效评价改革和完善有望成为下阶段政府引导基金工作重点。

三是政府引导基金在股权投资市场作用越发凸显。政府引导基金投资额在股权投资市场占比整体呈增长趋势（见图2）。2020年新募集人民币基金有限合伙人（LP）构成中，政府引导基金出资金额占比达到14.4%，仅次于政府机构/政府出资平台（21.1%）、非上市公司（16.3%），是中国股权投资市场第三大重要出资人。从投资活跃度来看，2021年政府引导基金投资节奏加快，平均对外出资次数有所增加，约10%的政府引导基金投资子基金数量同比增长超两倍。根据清科研究中心的一项调研，2021年有73%的投资机构期待从政府引导基金/政府财政资金募资。可以说，政府引导基金已经成为我国资本市场投资来源的重要选择。

图2 2011—2020年中基协备案股权投资基金LP类型分布（按投资金额/亿元人民币）

相比于过往财政对产业无偿拨款的消耗性、分散性资金投放，政府引导基金着眼于“引导”，落脚于“基金”，即以市场化运作的方式，吸引社会资本投入，引导资金投向区域重点发展产业，是一种财政资金的创新使用方式，能够更好地起到支持产业转型升级、促进科技成果转化、优化营商环境等作用。

引导社会资本投向重点产业，以市场化方式参与现代化经济体系建设

政府引导基金的属性之一是“政府引导”，因此可以看作是地区产融要素流动的“航向标”、产业升级发展的“指挥棒”。双循环新发展格局下，地方政府把提高供给体系质量作为主攻方向，通过政府引导基金吸引社会资本投向地方经济重点发展的战略性新兴产业、高科技产业，推动资金、资本、技术、项目、人才、数据、载体等各项要素资源向重点先进领域聚集，加速形成经济发展新动能，促进产业链再造和价值链提升，从而实现供给端产业结构调整及升级，满足有效需求和潜在需求，助力地区经济循环体系构建。

政府引导基金另一属性是“基金运作”。政府引导基金委托投资管理机构负责经营管理，将市场化机制嫁接进来，通过基金这一载体，以市场化、专业化和独立的方式对地方产业进行投资支持。一方面，基金募集吸引各类社会资本，以更大的资金规模加大产业支持力度，增强产业发展能级，最后通过首次公开募股（IPO）或者股权转让退出获益，实现产业投资基金的累积滚动投放，提升地方财政资金利用效率，提升区域经济在资本市场的活跃度，是财政资金的“放大器”。另一方面，参与配合支持地方重大项目的落地，在市场上捕获、引进、培育优质项目，加大当地产业重组、企业并购力度，完善当地产业生态图谱，提升地方政府在产业生态构建过程中的参与度和主动性。此外，通过出资来源主体多元化、投资方式多样化分散投资风险，还可以视为投资风险的“调节器”。

地方政府引导基金已经成为地方产业升级“核武器”（见表1）。北京、上海、江苏、深圳、合肥等地的政府引导基金为促进区域经济发展发挥了重要作用。例如，合肥市组建了300亿元的“芯屏产业基金”和50亿元的“投资促进基金”，集中资金和资源引入培育集成电路、汽车产业龙头，在国有资本引导、市场化基金资源配置优化下，吸引一批产业链上下游企业集聚集群，最终形成半导体、汽车等多个产业集群。在“双招双引”“合肥模式”驱动下，合肥市战略性新兴产业增加值增速保持全国省会城市前列，2021年安徽省新增引导基金数量同比增长160%，形成了财政资金与产业培育的良性循环。

表1 2021年主要活跃政府引导母基金盘点

为创新驱动发展注入耐心资本，增强地区科技创新策源能力

在新技术、新产业、新业态、新模式不断出现，国际经济竞争日益激烈的新形势下，实现高质量发展必须坚持创新在现代化建设全局中的核心地位。党的十九届五中全会提出“完善金融支持创新体系，促进新技术产业化规模化应用”“支持创新型中小微企业成长为创新重要发源地”。习近平总书记在中央财经委员会第五次会议上提出，“培育一批‘专精特新’中小企业”。科技创新成果从样品到产品，再到商品的转化，离不开大量的资金投入，特别是有耐心的中长期资本。然而，与传统企业相比，科技创新型企业具有高风险、高投入、周期长等特点，造成融资困难。

例如，商业银行以稳健经营为主要考量，与科创企业高风险特征不匹配；
创业板、科创板对于大多数中小科创企业仍有一定的准入门槛，不适用于早期科技企业。由于投资风险大、回收周期长，早期投资一直是股权投资行业较为薄弱的环节。2021年，扩张期和成熟期项目吸纳了78%的资金，13%的资金投向初创期项目，而种子期项目仅获得9%的资金投资，我国股权投资市场仍然偏向于中后期。

政府引导基金的目标之一是弥补市场失灵，聚焦需要政府调节的关键性、创新型行业领域，充当技术和市场的“黏合剂”。通过引导社会资本聚焦关键领域、“卡脖子”技术，为处在信息、生命、制造、能源、空间等领域的种子期、中早期科技型企业注入股权资本活水，疏通应用基础研究和产业化连接的快车道，构建科技创新基础研究、应用研究、产业化、资本化协同联动体系，推动一批掌握核心技术、以自主研发为动力的中小微企业成长创新策源的生力军，为地区经济发展“育苗养苗”。

在国家鼓励投早、投小、投科技的背景下，各地政府引导基金投资阶段逐渐前移，更加注重原始创新及早期项目培育。从2020年早期投资机构和风险投资（VC）机构募资LP结构来看（见图3），政府引导基金均为这两类机构的第一出资人，出资分别超18亿元和275亿元。2022年第一季度，天津、成都、厦门、青岛等城市天使母基金纷纷设立或启动子基金申报，撬动资本杠杆，助力种子期、初创期科技型企业成长，提升科技创新的投资回报率。

图3 2021年早期和VC投资机构新募集人民币基金LP类型（按投资金额/亿元人民币）

通过基金招商、资本招商，营造良好的地方营商环境

目前，我国经济发展处在新旧动能转换的关键时期，以低成本要素、大规模投入和忽视环境破坏为特征的粗放型高速增长模式难以为继。地方政府在转向以科技创新驱动发展、寻找探索新经济发展模式时，往往面临着较大的转型升级压力。相比税收、补贴、土地使用优惠等传统招商方式，以政府引导基金为载体的资本招商有助于地方政府在全社会、全行业树立市场化改革形象，提升城市名片显示度，增强对新动能的吸引力，加快推进产业基础高级化、产业链现代化。

对于处于种子期、初创期的企业，地方政府创造更多的应用场景，政府引导基金提供投融资支持，从而帮助企业快速进入市场，实现技术创新的商业变现落地，并不断扩大市场规模，保持企业较高的估值，增强企业市场化融资能力。对于成熟项目，政府引导基金由于具备协调整合多方资源的优势，能够从市场、技术、品牌、运营、渠道等方面帮助项目投后赋能，并助力企业加快上市资本化进程。

随着政府引导基金受到各地普遍重视，政府引导基金设立级别呈现向地市级、区县级“下沉”的趋势，且大部分为直投模式并聚焦特定领域。这类引导基金设立目标更加明确，产业投向也更加精准和集中，对地方基层开展产业招引、基金招商工作进一步提出市场化、精细化的要求，推动地方基层在新型基础设施等硬环境改善，以及服务水平、法治环境等软环境提升上采取适合产业生态发展的针对性措施，从而促进地方营商环境系统建设和优化，实现产业发展与营商环境优化的良性循环。

政府引导基金是地方财政资金和产业扶持的创新工具，用好这一工具，可以从松门槛、活机制、严考核、强风控等方面着力，走出一条适应新发展阶段新形势的发展道路，加快提升地方产业发展引领能级和创新策源能级。

明确引导基金投资策略

与市场化基金类似，政府引导基金在起步阶段也应当按照市场经济的规律与要求，谋划做好顶层设计，充分配置内外部资源，明确基金的投资策略和投资布局，并在实际运作过程中升级迭代，按照发展蓝图不断夯实引导基金核心竞争力。

一是立足顶层设计，建立市场化、专业化的基金架构。从“一个中心、两个维度、三个工具、四个重点方向”为引导基金立柱架梁，即以支持所在区域高新技术企业发展为中心，从企业全生命周期和“1+3+4”产业方向两个维度搭建“矩阵式”产业基金集群，用好一级市场股权投三个工具，重点关注信息科技、生物医药、智能制造和新能源四个战略性新兴产业的投资方向，从而建立起具备专业性、独立性和前瞻性的投融资体系，为地区新动能引育打下良好基础。

二是引育并重，提升地区经济新动能引育质效。着力引“大”、引“准”、引“优”，通过与国家级基金、产业资本、上市公司企业风险投资（CVC）、市场化投资机构、财务顾问开展投资合作，发挥政府引导基金的磁吸效应，汇聚资本、产业、人才和科创资源等高质量发展关键要素，吸引带动具备产业引领、高技术水平和社会经济效益的标志性、示范性重点项目落地。同时，坚持服务好现有企业就是最大的招商引资理念，积极引导合作机构将投资“准星”聚焦当地企业，满足本地优质项目资本融通需求，助力推动本地企业“小升规”“规升巨”“巨股改”进化升级。

三是结合所在区域产业优势服务转型升级。深刻把握所在地区产业发展格局和规律，积极走访当地雏鹰、瞪羚、领军、专精特新、“小巨人”、“领航计划”以及上市辅导公司等各梯次企业，主动了解产业链上下游企业融资需求，借助资本力量将其中蕴含的政策红利、创新红利、技术红利变现落地。“龙头”舞起来，产业链就会活起来，特别要充分利用好本地龙头企业、上市公司对产业链的牵引作用，在基金和项目层面充分拓展与本地龙头骨干企业的合作，围绕产业链发展方向、龙头企业配套需求、细分领域缺项弱项、关键技术研发转化等现实迫切需求引资汇智、串链补链，强化政府引导基金对所在区域经济主体的服务定位功能。

四是建立健全风控合规机制。积极处理好基金业务增长和防范金融风险的关系，将风险控制、合规管理贯穿投资全流程并实行动态监督，做到投资工作依法依规依据。持续完善风险治理架构，强化基金投资、资金管理、项目决策等关键环节监督，筑牢金融安全的“防火墙”。与所在区域相关监管部门、基金监督管理机构、基金行业自律协会等保持良好的沟通机制，有效落实各项基金监管政策要求，保障政府引导基金规范、安全、高效运营，夯实金融稳定的基础。

深化市场化运作机制

引导基金兼具“政策性”和“市场化”双重属性，强调的是以市场化运作方式实现政策目标。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府引导作用，既是构建高水平社会主义市场经济体制的要求，也是新形势下基金管理适应性变迁的方向。实操层面，可以围绕降低准入门槛、提升审批效率、运用激励约束三个维度完善引导基金市场化机制。

一是建立适度宽松、灵活的准入标准，吸引优秀的基金管理人。广纳业界优秀投资机构是实现基金功能定位的前提。例如，降低返投倍数，放宽返投认定标准。山东、江苏、深圳、珠海、青岛、厦门等地的政府引导基金均已放宽返投比例要求（0.8～1.5倍），将招商引资与返投计入、利益让渡方式挂钩，避免返投限制影响投资进程。再比如，服务区域经济圈，放宽管理人和参股基金“双落地”的要求。上海金山逐步放开了基金管理人的强制落地要求，青岛、成都则放开了基金须注册在本地的限制。在区域经济圈内建立区域产融合作、互利、共赢的机制，有利于从产业生态和资本体系推动经济圈内一体化发展，促进共同富裕。

二是建立高效规范的基金审批流程，提升决策及管理效率。面对瞬息万变的资本市场、稀缺的优质项目以及地方招商引资的激烈竞争，政府引导基金需要做出快速反应。子基金审批管理原则整体上应当遵循“政企分离、权责清晰、高效决策”的原则，政府管理部门对产业投向进行把控，对引导基金“不可以做、不应该做”进行明确规定，将“子基金应该做什么、可以怎样做”的市场化决策事项交给委托管理机构，从而提升基金运作效能和吸引力，减轻相关部门管理负担。深圳、青岛等地已经在引导基金管理架构及审批流程上开展精简优化。

三是建立激励机制和容错机制，调动人员积极实现政策目标。根据投中研究院调查，将近一半的引导基金管理机构则未设立任何激励制度。政府引导基金管理机构作为投资行业的重要组成部分，可以参照行业标准和惯例，建立市场化薪酬、团队跟投、超额收益奖励等机制，实现引导基金运作与管理团队之间“收益共享、风险共担”的深度绑定，通过强调权责利的统一，激发团队围绕政策目标创造超额回报。还需要看到，政府引导基金面临着财政出资效益考核力度增大的压力，通过建立有效的容错机制、免责机制，鼓励投早投小，包容创新创业，促进引导基金和社会资本向高技术、高投入、周期长的核心技术项目倾斜。

科学发挥财政资金杠杆效应

在当前新旧动能转换的关键时期，地方财政普遍较为紧张。发挥财政资金的杠杆放大效应，一方面需要“分母”财政资金持续保障供给，另一方面要把“分子”做大，多来源引流金融活水。

一是适应募资难大环境，灵活调整出资比例限制。地方财政相对宽裕的地区，已在这一方向进行了有益探索。例如广州市科技成果产业化引导基金，放宽或不设定专门用于投资科技型中小企业子基金的财政出资规模上限。对于财政相对紧张的地区，财政出资比例限制可以考虑由过往的“一刀切”转向“双轨制”，将子基金划分为强调政策目标的“专项子基金”和强调规模放大的“市场化子基金”，在专项基金中以更大的出资比例聚焦投资、直接投资，快速支持重点项目、重大项目落地所在区域。

二是与银行资金投贷联动，加大对科创项目的融资支持。2021年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建设高标准市场体系行动方案》，其中第18条鼓励银行及银行理财子公司与创投基金、政府出资产业基金合作。国新基金与浦发银行以及上海半导体装备材料产业投资基金与中信理财子公司，均在基金投资合作方面进行了积极布局，过去五年未实质性落地的投贷联动机制取得了较大的进展。政府引导基金由于具备良好的信用资质，在既定的政策框架之内，可以积极寻求与银行更大的合作空间，政府引导基金的股权投资与银行的债权融资互为补充，共同服务科创企业成长壮大。

三是密切关注保险、证券、CVC、普通合伙人（GP）等资金“活水”。根据银保监会数据，目前我国保险资金股权投资比例不足20%，险资LP出资仍有较大空间。政府引导基金和险资都具有规模较大、期限较长、风控合规严格、追求相对稳定收益的特点，投资理念整体相近，可以积极探索开展深度合作，丰富长期资金来源。此外，证券公司允许下设多家二级私募子公司，一定程度上增加了政府引导基金与证券私募子公司的合作机会，当然也需要引导基金放宽对管理人注册地的严格限制，充分利用券商系私募研究优势和项目退出优势展开合作。

随着管理资本量的增长，不少大型投资机构试水母基金业务板块，LP和GP界限逐渐模糊，业务相互交融，从原始的一方出资、一方投资，转向各自均具备出资能力与投资能力的“大资管”，典型案例如光大控股与IDG资本合作设立的光际资本、红杉中国参与出资的星界资本、红杉璟诗基金等。政府引导基金在吸引社会资本的过程中，及时把握我国股权投资基金出资来源的变化发展，引金融活水、育产业发展。

新发展格局下，政府引导基金经过近20年的探索萌芽、高速发展和存量耕作，正处在不断变动升级的新发展阶段当中，在具体执行过程中需要强化新发展理念、深化市场化运作机制、提升基金运作效能，根据实际情况进行灵活操作和适应性变迁，从而发挥政府引导基金应有的作用，促进地方产业转型升级发展，为地方经济塑造具有更强创新力、更高附加值、更安全可靠的产业链、供应链贡献金融力量。

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