协同治理框架下黄河流域河南段水环境治理
时间：2023-04-09 08:30:04 来源：千叶帆 本文已影响人
段宝相，黄丽娟
(南通大学经济与管理学院，江苏 南通 226019)
生态兴则文明兴，生态衰则文明衰[1]。近年来，黄河流域生态保护和发展持续受到党和政府的高度重视[2]，2019年9月18日，习近平总书记在河南郑州召开的黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调黄河流域生态保护和高质量发展是重大的国家战略[3]。国内许多专家学者对黄河流域生态治理有着广泛的探索，主要从以下层面进行研究。一是基于定量分析技术对黄河流域生态环境问题进行探索，如韩宇平等[4]通过构建随机效应面板Tobit模型探讨新型城镇化与生态环境耦合的协同发展过程和时空格局；
石涛[5]通过社会网络分析法对协同空间关联网络进行探究，认为异质性、脆弱性及密度的趋同性是目前黄河流域空间关联的特征；
崔盼盼等[6]通过利用熵权法以及弹性系数方法对时空耦合特征进行探究，认为目前黄河流域生态环境水平呈现出一种“上游良好，中游凹陷，下游居中”的空间特征；
徐维祥等[7]通过SFA模型对黄河流域57个主要地级市的数据进行测度，发现其土地集约利用效率与生态福利绩效之间的耦合度总体上呈现出先下降后上升的趋势。二是从黄河流域生态治理机制和总体框架展开探索，如左其亭等[8]通过对水利专项规划目标任务和规划结构的研究，构建了水利专项规划编制框架；
韩艳利等[9]通过对黄河流域生态补偿类型进行探讨，详细论述了黄河流域水生态补偿的基本框架；
徐勇等[10]依据不同的逻辑递进环节，搭建了黄河流域生态保护总体框架；
针对黄河突出水资源与水生态问题，王瑞玲等[11]构建出一套较为完整的黄河水生态修复框架体系。三是针对黄河流域生态环境微观治理存在的问题进行探索，如郜国明等[12-14]针对黄河流域生态保护某一方面存在的问题提出了相应的对策。
上述研究对于提升黄河流域生态治理能力与水平都有着较为积极的意义，但现有的研究对于黄河流域生态协同治理过程中所表现出的诸多问题及矛盾仍缺乏进一步的探索，虽然有学者如宋冬凌等[15-16]从技术层面对于黄河流域河南段水资源进行实证分析，但鲜有人从协同治理模式视角进行理论分析。由于黄河流域河南段在黄河流域中具有着重要地位，并且水环境是流域自然环境中最为核心的部分，因此，如何创新黄河流域河南段水环境生态协同治理模式，进而带动黄河流域水环境生态协同治理水平的提高将是本文深入探讨的问题。
黄河流域河南段西起三门峡灵宝市，东至濮阳台前县，其流域面积达3.62万km2，涉及郑州、开封、洛阳、平顶山、安阳等15个设区市，不论是在河南省还是在全国范围内都有着重要的地位[17]。根据黄河水利委员会2020年发布的《黄河水资源公报》，黄河流域在河南省的面积仅占黄河流域总面积79.50万km2的4.55%，但黄河供水区河南省取水量多达73.86亿m3，占黄河取水量536.15亿m3的13.78%，耗水量多达65.18亿m3，占黄河总体435.35亿m3的14.97%。根据河南省水利厅公布的《2020水资源公报》，黄河流域河南段所提供的水资源总量多达42.00亿m3，并且河南省18个市级行政区中14个市级行政区均使用黄河水。因此，黄河流域河南段水资源对于河南省的经济发展与居民生活有着至关重要的影响。此外，从经济发展角度看，黄河流域河南段流经区涉及郑州市、洛阳市、开封市等多个中原城市群中的核心城市，拥有一批高新产业发展中心以及国家级自贸区等重点发展基地，对于中原经济区发展以及国家现代化建设具有重要影响；
从国家安全角度看，黄河流域河南段不仅是国家重要的粮食生产核心区，同时也是南水北调干渠的途径地，对水环境生态保护、农产品质量安全，以及南水北调供水安全都具有非常重要的意义[17]。
1.1 水环境主要特征
水环境是流域自然环境中的核心要素[18]，而黄河流域河南段水环境不仅有复杂的特征，而且对水环境的治理也有着漫长的过程。
a.广泛性。由于水环境具有开放性，因此黄河流域河南段水环境涉及范围较广：第一，具有上下游之分，黄河流域河南段中游和下游以河南省荥阳市广武镇桃花峪为分界点；
第二，具有左右岸之分，黄河流域河南段左岸经济源、孟县、武陟、封丘、范县等县市，右岸经三门峡、新安、偃师、兰考等县市；
第三，具有干支流之分，黄河流域河南段水环境不仅包括黄河干流，也包括伊洛河、蟒河、沁河、宏龙河、金提河、天然文岩渠、丹河在内的支流；
第四，涉及城市较多，黄河流域水环境在河南省内供水区多达14个市级行政区。
b.整体性。由于水环境具有流动性，黄河流域河南段水环境所经区域及所涉及要素之间有着紧密的关系，如上下游、左右岸、干支流之间相互影响、相互制约，并且黄河流域河南段包括多个子系统，而黄河流域河南段又是黄河流域的子系统，呈现出耗散结构特征[19]。
c.复杂性。黄河流域河南段水环境及周边情况涉及要素错综复杂：第一，黄河流域河南段水环境不仅包括地表水环境，也包括地下水环境；
不仅包括河流，也包括湖泊、水库、沼泽等；
同时在不同地级市区域内平均水深、流速也不同。第二，涉及地域分异性，黄河流域河南段水环境所经不同区域的经济水平、人口密度等要素均不相同，同时上下游城市受水环境的影响程度亦不相同。第三，具有特殊性，如河南省境内的黄河河道有较多的泥沙堆积，滩面高出堤外地面最高可达10 m左右，是世界著名的“地上悬河”。对于不同范围的水环境，治理方式和手段均有不同的针对性。
d.准公共物品性。由于水环境既具有公共性也具有有限性，所以黄河流域河南段水环境具有非排他性和竞争性，属于准公共物品范畴。如果水环境不能被流域涉水主体合理利用，就会引发公地悲剧。同时，水环境作为可流动的准公共物品，一个行政区的水环境生态受到破坏，往往会对流域内其他行政区造成影响，不同个体难以独善其身。
1.2 水环境质量现状
近年来，黄河流域河南段水环境质量得到了较大改善，根据河南省生态环境厅公布的2011—2017年《河南省环境状况公报》以及2018—2020年《河南省生态环境状况公报》，黄河流域河南段省控断面Ⅰ～Ⅲ类水质断面在2011—2020年期间整体呈倒U形分布，其中2011—2016年期间总体呈下降趋势，而2016年后总体呈逐年上升趋势。Ⅳ类水质断面2011—2020年期间整体呈U形分布，其中2011—2015年呈上升趋势，而2017年以后呈逐年下降趋势。Ⅴ类水质断面和劣Ⅴ类水质断面总体上呈现出下降趋势。截至2020年，黄河流域河南段41个省控断面中，Ⅰ～Ⅲ类水质断面有33个，占80.5%；
Ⅳ类水质断面有6个，占14.6%；
Ⅴ类水质断面有2个，占4.9%；
无劣Ⅴ类水质断面，黄河流域河南段水质有了很大的改善，见表1。
表1 2011—2020年黄河流域河南段水质断面分类 单位：%
根据2011—2020年《河南统计年鉴》以及政府相关信息公开的数据，2011—2020年郑州、开封、洛阳、新乡、焦作、濮阳、三门峡、济源8个黄河流域河南段干流主要流经城市的生产总值均呈现出逐年上升趋势，2011—2016年黄河流域河南段水质随着城市生产总值的提升呈下降趋势，而在2016—2020年期间则随着城市生产总值的提升呈上升趋势，符合环境库兹涅茨曲线分布[20]。出现这种趋势的原因是河南省政府以及黄河流域河南段所涉及的地级市政府对于水污染治理和水环境协同治理重视程度的提高，但黄河流域河南段水环境治理仍具有较大的提升空间。
2.1 协同治理理论
协同治理指的是包含政府、非政府组织等不同的利益相关者在内的多元主体为了实现共同目标而发挥自身优势并进行共同合作的一种机制[21]。协同治理过程中的多元主体并不会自然而然地形成合作，而是需要通过特定的协同结构或机制的建构才能实现[18]，也就是说协同治理在强调治理参与多元化的同时，还需要多元主体之间建立起规范的机制。
随着中国特色社会主义现代化建设的推进，涉水利益主体逐渐多元化，利益关系逐渐复杂化，利益矛盾也逐渐多样化。而在传统管理模式中，政府作为单一管理主体难以完美兼顾水环境的治理效率和效益，也难以协调政府、市场与社会之间多元利益相关者的冲突和矛盾[22]。如前所述，黄河流域河南段水环境首先具有广泛性，涉及多元利益，而协同治理强调的是要协调多元利益；
其次具有整体性，是一个系统，而赫尔曼·哈肯的《协同学》作为协同治理理论的来源之一，强调通过子系统的协同实现系统的有序；
再次具有复杂性，涉及跨越涉水主体能力边界的事务，而协同治理理论则强调发挥多元主体各自优势；
最后具有非排他性和竞争性，属于准公共物品范畴，而协同治理则强调通过规范的机制来促进过程的有序。因此，协同治理理论与黄河流域河南段水环境具有良好的耦合性。
2.2 协同治理架构
基于以上分析，结合黄河流域河南段水环境的实际情况，协同治理主要指为了实现黄河流域河南段水环境生态保护和高质量发展，在中国共产党的领导下，政府、企业、社会组织、公众等多元主体通过利益协调机制、信息公开机制、制度信任机制、政策协同机制等共同打造联防、联控、联治的黄河流域河南段水环境生态治理格局，形成具备合作伙伴关系和共同行动网络的水环境生态治理共同体，分析框架见图1。
图1 黄河流域河南段水环境协同治理分析框架
随着时代的发展，社会逐渐从政社不分的传统状态中分离出来，并且在具有独立地位的同时，权力来源于社会的国家也应该由与社会之间的“背离”向“分离”形态转变[23]，即国家、政府与社会之间应该有着良好的互动与协调。而对于流域治理而言，党、政府以及社会中的企业、社会组织、公众等多元社会主体不论是生产还是生活，都与水环境息息相关，他们有权利更有义务参与到流域治理过程中来。各参与主体的主要作用体现为：
a.中国共产党处于领导地位。习近平总书记在十八届中央政治局第一次集体学习时就坚持党的领导提出明确要求，强调“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。中国共产党是中国特色社会主义建设的领导核心，坚持党的领导是符合我国实际国情的多元主体协同治理的必然要求与前提。
b.政府处于主导地位。协同治理理论主张多元主体间地位平等且利益均衡，建议多元主体共同协作参与到社会治理的过程中来，但是这并不能否认政府在国家资源协调以及协同机制设计中的主导作用。水环境生态治理是一个极为复杂的过程，除水环境生态之外还涉及林业、土壤等多种自然资源，以及人事、财政等多种因素。而政府在流域治理中占据了主导地位，具有先天的优势，是协同治理的先决条件，政府是流域治理中最大的组织，具有天然的公共性，同时也有着对信息最广泛的全局掌控。
c.企业处于主体地位。一般而言，流域水环境的生态污染多集中于人为因素，而人为因素可以分为生产和生活两个方面，对于企业而言，往往集中于生产因素方面。企业既是水环境破坏的主要制造者，同时也应该是水环境治理成本的重要承担者，根据2020年生态环境部《中国生态环境状况公报》，流域水污染的主要污染指标为化学需氧量、高锰酸盐指数以及5日生化需氧量等，而化工、造纸、冶铁等类企业便是与黄河流域河南段水环境污染相关的重要工业企业。坚持企业在流域水环境治理中的主体地位，能够为协同治理提供重要支柱。
d.社会组织积极参与。中国共产党的十八大报告明确指出要形成现代社会组织体制，党的十九届四中全会进一步提出要建立共建共治共享的社会治理体系。社会组织参与到环境治理体系中充分体现了社会利益表达的需要，尤其是生态环境类社会组织除了具有社会组织的公益性、民间性、志愿性等一般特征外，还具有针对生态环境保护的特殊性，不仅可以为政府提供建议，优化政府决策，同时也是企业水污染治理的重要监督者与公众生态环境的重要利益代表，因而在黄河流域水环境生态治理中具有不可忽视的地位和作用[24]。
e.公众积极参与。水环境与公众生活息息相关，良好的水环境符合人民对美好生活的向往，2015年正式出台的《环境保护公众参与办法》在法律上确定了公众在生态环境保护中的地位，并且公众参与水环境生态治理还有助于促进我国生态善治，提高水环境治理效率以及实现生态环境公平[22]，因此黄河流域内的公众有权利也有必要参与到黄河流域水环境生态治理的过程中来。
2.3 协同治理影响机制
a.利益协调机制。协同治理所涉及的多元主体为多元利益相关者，利益的保护与实现、价值偏好往往是协同的起因，缓和利益博弈和目标冲突的矛盾进而实现利益协调则是协同治理问题解决的关键[25]。水环境利益协调可以被分为两个方面：一方面，跨域地级市政府之间需建立水环境利益补偿机制，若上游政府所在区域水环境质量高，那么下游政府将不用为之付出高额治理成本；
相对应的，如果上游政府所在区域水环境质量较差，那么下游政府将会为之付出较为高额的治理成本。因此需要对治理成本较高的一方予以经济补偿，即当上游政府对水环境的治理效果较好时，下游政府将予以经济补偿；
若治理效果较差时，上游政府将予以下游政府经济补偿。另一方面，则是体现在政府与非政府主体之间的利益协调，关键在于非政府主体是否能有序参与到利益表达行动中来。由于我国传统环境治理往往面对政府主动、企业被动，而社会公众基本不动的局面[22]，作为水环境的重要利益相关者，企业、社会组织、公众等非政府多元主体难以进行利益的表达，因而需要构建政府与社会间的利益协调沟通机制并予以文化宣传和倡导。
b.信息公开机制。协同治理需要信息共享，信息是信任的基础，而水环境协同治理过程中的信息公开主要体现在两个方面：一方面，流域内政府间需要建立水环境信息互通机制，即流域内各级政府均需把本辖区的水环境成效以及污染情况等信息通报给相关辖区政府，同时将信息及时汇总至流域内水环境信息平台，如“黄河水环境信息管理系统”，从而实现了流域内政府信息共享，有效促进了流域内政府间的预防、监督与联动治理。另一方面，政府需要将水环境情况对社会进行完整信息公开，这不仅是协同治理理论的要求，同时也是人民当家做主的重要体现。《中华人民共和国政府信息公开条例》《中华人民共和国环境保护法》都要求政府将水环境及其污染情况披露给社会公众，公众有权利也有必要知晓，对水环境的信息公开不仅能为社会群体对水治理的参与提供便利，也有助于激发社会个人及组织参与水治理的热情。
c.制度信任机制。信任是影响协同治理的关键因素[26]，信任可以有效减少跨部门及多元合作的复杂性以及交易成本，而文化的形成则是信任的前提。但是，在传统社会中关系信任占据主导地位，恰如费孝通在《乡土中国》中所认为的“社会范围是一根根私人联系所构成的网络”。费孝通将我国传统社会看作是一种熟人社会，但是这种私人关系叠加的熟人社会所形成的关系信任并不具备稳定性，甚至可以说相当脆弱[27]。根据埃德加·沙因的复杂人假设，人的需要和动机会随着场域变化而变化；
而此时，相对于关系信任并由规则和制度作为支撑的制度信任则具备了稳定性，具备稳定性的信任为稳定的协同提供了前提。再者，介于黄河流域水环境的广泛性、整体性和复杂性，制度信任的形成还需要文化引导，应在制度信任的基础上通过文化共识来促进多元主体间的内外部信任，进而稳固制度信任，最终推动黄河流域水环境的协同治理。
d.政策协同机制。政策是协同治理的重要保障，生态环境的治理通常是在政策框架引导下进行的，而由于生态环境的复杂性和广泛性，有关生态环境治理的政策也就具有了协同的必要性[28]。政策协同需要涉及多元主体及其所处环境，具有复杂性，如果政府在政策的制定过程中只注重了政府自身，而忽视政策相关利益者，则会造成政府政策的失败，因而政府在制定治理政策时，需要破除传统体制障碍，与政策的利益相关者合作制定政策[29]。黄河流域河南段水环境作为强流动性的跨界自然资源，涉及不同政府部门以及市场和社会等多元主体的切身利益，因此需要通过对话、协商、沟通等方式推动多元主体参与到政策制定的过程中，进而形成政策协同，为黄河流域水环境生态协同治理提供政策保障。
3.1 优化职权范围
目前，黄河流域河南段水环境治理过程中仍存在传统科层体制带来的僵化弊端，并且水环境协调组织实际影响力尚不够高。根据《黄河水利委员会职能配置、机构设置和人员编制方案》，位于郑州市的黄河水利委员会作为水利部下属事业单位，机构本身及其工作人员的职权来源于水利部的部分委托授予，以至于其不具备完整的行政执法权，虽有对黄河流域水环境治理的部分管理和监督权，却无惩治权，这就大大限制了其水行政管理职能的发挥[30]。其结果是黄河水利委员会及作为其下属机构的河南黄河河务局难以承担黄河流域跨市域、跨部门协调与水环境治理的责任。因此建议给予黄河水利委员会以及河南黄河河务局适当的行政执法权和惩治权，提高其影响力。
3.2 推动多元主体参与
a.推动企业参与。河南省在2021年出台了《河南省黄河流域水污染物排放标准》，对企业污染作出严格规定，但是仍集中于企业被动排污限制方面；
根据河南省财政厅公布的PPP项目清单，目前河南省PPP项目多集中于市政建设以及交通运输等行业，而黄河流域河南段水环境治理项目较少。因此建议进一步开展与黄河流域河南段水环境治理相关的生态建设和环境保护行业的PPP项目，同时借鉴浙江省绍兴市的政企合作经验，聘用企业总经理担任河长，推动水环境政企共治。
b.推动社会组织参与。根据《河南省第四次全国经济普查公报》，截至2018年，河南全省水利、环境和公共设施管理业的行政事业及非企业法人单位共有1 600个，年末资产共有706.10亿元，其中水利、环境类社会组织的规模更小，主要体现为资金不足、人员短缺。因此建议政府扶持水利、环境社会组织的发展，一是提供财政补助作为资金支持，二是为其提供先进的管理方法，三是帮助其吸引更多水环境保护相关专业人才，四是通过培训、教育等手段强化其自身建设。
c.推动公众参与。经走访发现，目前黄河流域河南段水环境治理过程中的公众参与多集中于专家意见咨询、座谈会、论证会、听证会等形式，公众参与效率有较大提升空间。因此建议拓宽和丰富公众参与渠道，一是构建及完善线上信息系统(如黄河流域水环境“智慧APP系统”及“PC端信息反映系统”)，为公众提供技术支持；
二是借鉴中国生物多样性保护与绿色发展基金会“五小叶槭”公益诉讼案，完善公众公益诉讼制度，更好地实现公众水环境诉讼有法可依；
三是丰富民间河长的多元性，促进水环境政社共治；
四是进一步扩大环保活动向公众开放的范围，提高公众意识水平。
3.3 完善影响机制
a.完善生态补偿机制。目前，有关黄河流域河南段的生态补偿机制虽有省域间协议支持(如《山东省人民政府、河南省人民政府黄河流域(豫鲁段)横向生态保护补偿协议》)，但黄河流域河南段市域之间似还未建立起完善的生态补偿机制，因此建议河南省及各地级市政府通过协议、合同等形式构筑起黄河流域河南段生态补偿机制网络。
b.完善信息公开机制。通过对政府公开信息以及新闻报道的收集整理发现，目前黄河流域河南段涉水政府办公仍以现场会议为主流，线上办公较少，信息传递和共享速率难以保障；
同时，政府公开的水环境治理相关信息主要是治理成效报道，而鲜少涉及违规行为和绩效惩戒。因此，建议构建黄河流域河南段水环境智慧信息一体化共享平台，有助于提高政府行政效率，同时也有利于社会公众的参与。
c.完善制度信任机制。经政策文本检索并未发现黄河流域河南段政府有规范的制度信任条文，同时地方保护主义以及地市间政策博弈现象时有发生，究其原因主要是没有形成足够信任。因此建议政府通过制定制度以构建信任机制，同时以文化教育作为辅助方式，形成政府与社会组织、公众间文化共识，为协同治理提供动力。
d.完善政策协同机制。通过对法规条例等文本的检索发现，目前虽然已经出台了《河南省黄河防汛条例》《河南省水污染防治条例》等法规条例，但是这些法规条例都只是针对水环境的某一方面，而对黄河流域河南段水环境治理过程中流域机构、地级市政府、部门等的关系尚未给出明确规定。同时，我国虽在2020年底颁布了《长江保护法》，但尚未出台《黄河保护法》，更没有有关黄河流域河南段的省级规章或条例。因此建议政府在征求多元主体建议的基础上，出台如《黄河流域河南段协同保护条例》等明确的规章或条例。
黄河流域河南段水环境的治理是一个整体性的工程，涉及多元利益主体，而伴随着社会经济的发展，利益关系也趋于复杂化，只有各利益主体协同合作才能实现人与自然和谐共生。本文在借鉴相关学者研究成果的基础上，结合黄河流域河南段水环境实际情况，分析了黄河流域河南段水环境主要特征以及质量现状；
结合协同治理理论构建了黄河流域河南段水环境协同治理分析框架；
基于该框架，针对目前水环境治理过程中存在的问题提出了相应的政策建议，以期为黄河流域水环境治理提供借鉴。
