宪法实施的实践之维

谢维雁 刘明君

党的十八届四中全会明确提出，“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”(1)《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年10月29日，第1版。。《宪法》的制定固然重要，但“保证宪法确立的制度、原则、规则得到全面实施”(2)全国人大常委会法工委宪法室《把宪法实施提高到新水平——2021年全国人大及其常委会加强和创新宪法实施工作情况》，《光明日报》2022年4月9日，第5版。更重要。依宪治国和依宪执政目标的实现，关键在于宪法实施。所谓宪法实施“是宪法文本或宪法的规定在国家或社会实际生活中的落实，包括宪法遵守和宪法适用”(3)童之伟《全面有效实施宪法须确立的基本认知》，《人民法治》2015年第2-3月刊，第14页。。宪法实施是联结宪法文本和社会现实之间的纽带，没有宪法实施则宪法文本将成为一纸空文，“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”(4)习近平《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》，《人民日报》2012年12月5日，第2版。。现行《宪法》虽有四处提及“宪法实施”，但宪法的全面有效实施仍有待加强。本文拟探讨实践对宪法文本的完善及宪法实施的意义，以纪念现行《宪法》施行40周年。

“实践是检验真理的唯一标准”。从“实践”出发，既是我国宪法实施的出发点，也是宪法实施的落脚点。“实践”是我国宪法实施的重要推动力量，也是我国宪法发展的重要方式。

(一)“实践”推动宪法实施的特定涵义

“宪法学研究应当积极提取实践经验进行理论建构，解决实践中出现的问题”(5)韩大元、刘茹洁《构建实践面向的中国宪法学体系——2021年宪法学研究综述》，《人民检察》2022年第1期，第46页。。有学者提出，“宪法实践包括形成宪法规范的文本、宪法文本的产生、宪法的实施与宪法制度的运行等内容。宪法实践是宪法实施的客观存在，是国家机关遵守宪法、执行宪法和适用宪法的实际状态”(6)朱福惠《宪法学教学如何面对中国的宪法实践》，韩大元、莫纪红主编《中国宪法年刊》第12卷，法律出版社2017年版，第99页。。也有学者用“宪法实践来指代宪法的制定、修改、解释和实施的基本逻辑和轨迹，以及所对应形成的宪法学说”(7)王勇《当代国家治理模式中宪法实践的困境与出路》，《法商研究》2015年第3期，第56页。。另有学者探讨宪法解释与实践的客观性辩证关系，提出“宪法解释活动是一种实践行为而非理论性的认知行为”(8)杨陈《宪法解释与实践客观性》，陈金钊、谢晖主编《法律方法》 (第35卷)，研究出版社2021年版，第387页。。还有学者认为，“宪法实践同宪法实施之间有着必然的联系，但也有其内在的差别。宪法实践包括但并不局限于宪法实施，宪法实践是宪法实施的上位概念”(9)杨凡《中国特色社会主义理论下的宪法实践》，《天津法学》2015年第4期，第20页。。

本文使用的“实践”一词，并非法定概念，也与学界讨论的“宪法实践”有别，特指在先行先试中推动宪法文本规范完善，促进宪法实施的宪法事件(事例)，以及由此推动的宪法实施全过程。同样地，宪法事件(事例)也不是法定概念，而属于学术研究的范畴。本文所说的“实践”与宪法事件(事例)存在两个方面的区别：一是“实践”不仅包括宪法事件(事例)本身，还包括由此推动的宪法法律制度完善、公民权利保障等；
二是“实践”中的宪法事件(事例)与中国十大宪法事例评选活动中的范围不同(10)为真实记录影响中国宪法进程的重大事件，中国人民大学公法研究中心自2006年起每年联合部分高等院校、科研机构、新闻媒体等举办年度中国十大宪法事例评选活动。，既不包括未能推动宪法实施的宪法事件(事例)，也不包括学术评选中与宪法关联不大的宪法事件(事例)。“实践”存在于客观和现实中，由具有内在逻辑性的多要素构成，是从问题产生到各要素相互作用达到法治结果的全过程。主体是“实践”活动的主导者与实施者；
对象包括存在的矛盾对抗、冲突纠纷、违法行为以及不符合宪法原则和精神的问题；
方法包括所运用的宪法思维、方法与措施；
过程围绕“实践”全部环节展开，即从具体的宪法事件(事例)开始，进而达致复杂而又复合的宪法实施全过程；
结果是要达到宪法得以全面实施的实际效果。

从本文的“实践”涵义及实际展开过程看，“实践”有三大特征：第一，在思想层面，“实践”主体会自发形成崇尚宪法、遵守宪法的观念和意识，并且基于内在的宪法观念意识外化于行为来推动宪法实施；
第二，在行为层面，“实践”各主体实施的行为具有理性与目的性，那些不具备理性且未能形成宪法实施效果的宪法事实并不属于本文“实践”的范畴，“实践”的这一特点将其自身限定在了有宪法实施结果的行为范围；
第三，在结果层面，“实践”符合我国宪法实施与发展的规律，“实践”主体在综合背景、社会条件与法治基础等考量因素的基础上，需要理性面对内在因素的逻辑关系，“这样才不至于过多地要求实践给出它所不能给出的逻辑”(11)布埃尔·布迪厄《实践感》，蒋梓骅译，译林出版社2012年版，第122页。，始终以限制国家权力和保障人权的宪法实施预期效果为结果追求，这也是“实践”获得成功的关键。

(二)宪法实施的一般方式

关于宪法实施，有学者提出，“无论是法律实施、宪法解释抑或宪法监督、宪法运用、宪法遵守，或是基于宪法内容或是基于宪法效力而实施宪法”，“均可视为宪法实施不可或缺的方式与方法”(12)范进学《论宪法全面实施》，《当代法学》2020年第5期，第75页。。可见，宪法实施一般包括四种方式。

一是立法实施的方式。该方式是由全国人大及其常委会依据《宪法》的立法行为，将宪法的原则、精神及文本规定落实到法律之中，即通过制定完备的法律来实施宪法。由于宪法条款相对法律规定而言，比较概括、原则、不易操作，故必须“通过完备的法律法规推动宪法的实施、加强宪法实施”(13)张德江《深入开展宪法宣传教育 牢固树立宪法法律权威》，《中国人大》2014年第24期，第13页。。宪法的立法实施是我国当下宪法实施方式之主流路径，其主体是国家权力机关，结果是依据宪法构建我国完善的法律体系。

二是宪法解释的方式。有学者认为，宪法解释是“宪法解释机关根据宪法的基本精神和基本原则对宪法规定的含义、界限及其相互关系所作的具有法律效力的说明”，“是保障宪法实施的一种手段和措施”(14)许崇德主编《宪法学(中国部分)》，高等教育出版社2000年版，第80-81页。。由于宪法文本相对原则和概括，为解决实施中容易产生的混淆与分歧问题，往往需要对宪法有关规定的含义进行解释。其主体是国家权力机关，对象是宪法文本中的有关规定，通过宪法解释可以“弭除宪法问题上的分歧和争议等”(15)刘国《宪法解释之于宪法实施的作用及其发挥——兼论我国释宪机制的完善》，《政治与法律》2015年第11期，第45页。。

三是宪法监督的方式。依据《宪法》第六十二、六十七条规定，宪法监督的主体是全国人大及其常委会，由他们行使“监督宪法的实施”的职权，方法“主要包括执法检查与备案审查两种”(16)范进学《论宪法全面实施》，《当代法学》2020年第5期，第76页。，结果是保障宪法得到全面实施。依据2006年通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，执法检查的对象是年度执法检查计划中有关法律、法规的实施情况，通常涉及改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题。执法检查结果是对实施情况进行评价，提出执法中存在的问题和改进执法的建议，并对有关法律、法规提出修改完善的建议。其目的是维护法律的尊严，促进法律的贯彻执行。关于备案审查制度，2015年修订的《立法法》第九十九条规定非常明确，该条第一款中的主体国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和省级人大常委会可向全国人大常委会书面提出进行审查的要求，第二款规定的主体指前款以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民，可向全国人大常委会书面提出进行审查的建议，而审查对象包括“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例”，审查的结果是确认其是否同宪法或者法律相抵触。

四是宪法适用的方式。适用宪法的主体包括法院、检察院等司法机关，过程是在司法活动中，对象是运用宪法规范，比如法院依据宪法在制作判决或者在判决说理部分援引宪法规范、宪法原则与精神等。宪法适用的结果是提高了宪法的司法适用性，宪法适用使宪法落实到司法个案。

(三)“实践”相较其他宪法实施方式的优势

宪法实施是一项系统工程，需要充分利用各种宪法实施方式，方能奏效。立法实施能够把具有高度原则性、概括性与抽象性的宪法规范转化为具有法律逻辑结构和可操作性的法律规范，法律的实施使宪法规范的价值和目标得以实现，这对于宪法实施自然是十分重要的。但法律实施毕竟跟宪法实施性质完全不同，法律实施得再好，也不代表宪法实施得就好。而对于宪法规范的价值和目的的实现而言，法律实施确实是“间接”的。宪法解释作为宪法实施方式，显得比较单一；
而且，迄今为止，全国人大常委会除了以立法的方式对宪法内容予以“解释”外，一直没有以宪法审查或者其他方式进行过宪法解释，通过宪法解释实施宪法这种方式的作用并没有被充分发挥出来。通过宪法监督的方式实施宪法，在理论上是一种非常重要的宪法实施方式，现行《宪法》规定全国人大及其常委会行使“监督宪法的实施”职权，但地方各级人大及其常委会是否也可以行使此职权不甚明确。而全国人大常委会行使此职权主要是进行执法检查，所谓执法检查即对法律实施情况的检查，却并非对宪法实施情况的检查。在宪法适用方面，2016年最高人民法院出台的《人民法院民事裁判文书制作规范》明确规定，裁判文书不得引用宪法作为裁判依据，宪法体现的原则和精神仅可以在说理部分予以阐述。宪法不能成为法院的裁判依据严重影响了宪法适用的效果。

上述宪法实施方式在我国目前均未能充分发挥作用。在这种背景下，“实践”作为这些宪法实施方式的补充，对于推动宪法全面实施可以发挥特殊的重要作用。首先，通过“实践”的推动，可以促进其他宪法实施方式应有作用的发挥。“实践”的主体包括具体宪法事件(事例)的直接参与者和实际行动者，“实践”的对象是矛盾对抗、冲突纠纷、违法行为及不符合宪法原则和精神的问题，其结果涉及政治、社会、经济、文化、道德、法律思想、观念、理论等因素。“实践”能够针对出现的政治、经济和社会问题，找到解决方法，形成一定的经验和教训，为提升宪法实施的实操性提供现实可行的参考，倒逼宪法和法律制度与时俱进地修改和完善。总之，“实践”既能够促进法律体系、法律制度包括宪法实施的相关制度的完善，也能促进宪法内容的全面实施。其次，“实践”推动宪法实施，有利于形成全社会崇尚宪法、遵守宪法的观念和意识。“实践”推动源自现实存在的矛盾、冲突和纠纷，权利受损的公民作为“实践”的主导者与实施者，为维护其自身的宪法基本权利，宪法观念和宪法意识不断觉醒和增强，拼尽全力求真相、全力以赴寻保障。尤其经过新闻媒体和舆论宣传后，社会各界广泛关注，国家机关及高层高度重视，促使社会公众崇尚宪法、遵守宪法的观念和意识持续增强。再次，“实践”的推动，能够促进人们从宪法角度、以宪法的逻辑思考问题，提高宪法思维的能力。1982年《宪法》及历次修订，为国家治理、经济转型和社会进步提供了坚实的制度基石。作为我国宪法发展重要体现的宪法实施“既强调实施之效果，也重视实施之过程；
既关注实施中的经验总结和制度建构，也追问理论上的规范意义和价值诉求”(17)苗连营《中国“宪法实施”的话语体系与演变脉络》，《中国法学》2021年第3期，第83页。。“实践”推动能够将宪法原则和精神等抽象规定运用于具体事件，虽然“实践”的过程曲折而反复，但是理性运用宪法思维，在有目的性地探索解决路径的多方博弈的过程中，能将文本宪法形成真正活的宪法。最后，“实践”的推动，有利于按照我国宪法实施与发展的规律形成制度性成果。如温州“傻子瓜子”事件推动确立私营经济合法地位，辽宁贿选案倒逼人大作出创制性安排，齐玉苓案、孙志刚案等推动了国家尊重和保障人权入宪，香港基本法问题推动宪法解释制度完善，公民审查建议推动合宪性审查和备案审查制度实施，法律法规的立改废推动法律法规体系不断完善，等等。我国现行宪法修正的重心在于确认事实上的重大社会变迁，确认既发的经济制度变革，确认先行先试的制度修改。因此，有学者将这种中国特色的宪法修改称为“确认式修宪”(18)翟国强《中国宪法实施的双轨制》，《法学研究》2014年第3期，第86页。。而“实践”正是“确认式修宪”的主要推动力。

(一)“实践”推动了宪法制度的完善

1.推动宪法文本的修改

20世纪80年代初期，私营经济的合法地位和土地使用权流转等问题，关乎国民经济长远健康的发展(19)刘登森《法经济学视域的宪法修正案(1988)当代解读》，《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》2016年第4期，第96页。。在确立个体、私营经济合法地位上，典型的先行先试“实践”发生在安徽省芜湖市。当时出现了轰动全国的“傻子瓜子”事件，引发保护个体、私营经济发展并进行个体、私营经济立法的现实需要，由此推动我国1988年《宪法修正案》对私营经济条款的修改。在土地使用权流转上，典型的先行先试“实践”发生在深圳。1987年，深圳市政府修改《深圳特区土地管理暂行规定》，将“土地使用权不能转让”改为“土地使用权可以有偿出让、转让、抵押”后，中国第一宗土地使用权拍卖在深圳落槌，1988年《宪法修正案》确认了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的修改。

2003年，孙志刚被无端收容并被殴打致死，三位法学博士就此向全国人大常委会递交了关于审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书，五位法学家向全国人大常委会提请特别调查程序建议书。之后，国务院公布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，同时废止《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》(20)江润才《一个案件引出一部法规——谈孙志刚案的宪法意义》，《学习月刊》2003年第8期，第29页。。在此典型“实践”推动下，2004年《宪法修正案》增加了“国家尊重和保障人权”条款。

2014年，党的十八届四中全会最早提出建立宪法宣誓制度。2015年，全国人大常委会作出《关于实行宪法宣誓制度的决定》。由此，宪法宣誓制度正式成为一项法律制度。2018年2月，全国人大常委会又对该决定中的宣誓誓词、人员和仪式要求等作了适当修改和完善(21)张勇《关于〈全国人民代表大会常务委员会关于实行宪法宣誓制度的决定(修订草案)〉的说明——2018年2月23日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十三次会议上》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2018年第2号，第323-324页。。在宣誓制度先行先试的典型“实践”推动下，该制度最终顺利写入2018年《宪法修正案》。

2.催生宪法创制性安排

2013年湖南衡阳贿选案和2016年辽宁贿选案均因多数代表牵涉案件，剩余的人大代表不足法定人数以致选举工作陷入瘫痪。对此，湖南省人大常委会成立筹备组，临时负责衡阳市人大常委会选举的有关事宜。辽宁贿选案的应对也类似，即由全国人大常委会成立临时筹备组，接管下级人大常委会选举的有关工作。由此催生出宪法创制性安排，以解决紧急迫切的湖南、辽宁人大代表选举问题。有学者认为，辽宁贿选案成立筹备组，不符合《宪法》第六十七条规定的全国人大常委会的21项职权，需要全国人大常委会通过宪法解释或者通过制定、修改法律来加以明确，否则需要斟酌成立筹备组行为的法律依据(22)秦前红《返本开新——辽宁贿选案若干问题评析》，《法学》2016年第12期，第16页。。笔者认为，尽管现行《选举法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》、《全国人民代表大会议事规则》和《全国人民代表大会常务委员会议事规则》等法律对筹备组的设立及职权等均没有规定，但是衡阳、辽宁贿选案发生后，根据权力机关的性质和宪法地位，加之成立筹备组之目的符合《选举法》和《组织法》的原则，对“湖南省人大常委会和全国人大常委会成立临时筹备小组的行为当然应做合宪性和合法性推定”(23)秦前江《返本开新——辽宁贿选案若干问题评析》，《法学》2016年第12期，第16页。。因此，设立筹备组的举措，符合我国宪法原则和宪法精神，临时筹备组也具备《选举法》所规定的选举机构的性质，并且筹备组有权代行下级人大常委会的部分职权。这是合理的宪法创制性安排。

3.进行香港基本法解释

在《宪法》第六十七条全国人大常委会行使的职权中，“解释宪法，监督宪法的实施”位列首项。现行《宪法》颁布后，全国人大常委会进行了多次宪法解释(24)1982年12月4日，全国人大通过《关于本届全国人民代表大会常务委员会职权的决议》；
1983年9月2日，全国人大常委会通过《关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》；
1993年9月2日，全国人大常委会通过《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》(已废止)；
1996年5月15日，全国人大常委会通过《全国人民代表大会常务委员会关于继续开展法制宣传教育的决议》；
等等。。比较典型的“实践”是全国人大常委会五次解释香港基本法。一是1999年就“吴嘉玲案”(25)Ng Ka Ling and another v. the Director of Immigration [1999] 1 HKLRD 315,(1999)2 HKCFAR 4.解释居留权问题，《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第二十二条第四款和第二十四条第(三)项的解释》基本上否定了终审法院的解释(26)《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第二十二条第四款和第二十四条第二款第(三)项的解释》，中国人大网，2007年12月7日发布，2022年7月10日访问， http://www.npc.gov.cn/npc/c2798/200712/1cfc6802e14d40ce8b92b572416800bc.shtml。，间接重新肯定《入境条例》有关条文的合宪性(27)陈弘毅《“一国两制”的法治实践》，中国人大网，2007年6月7日发布，2022年7月10日访问，http://www.npc.gov.cn/npc/c221/200706/ecdbe9ce283740a5a085545be3d35f52.shtml。；
二是2004年解释普选问题，全国人大常委会指出修改选举条例必须得到人大支持，否决了在2007年行政长官选举及2008年立法会选举中实行普选；
三是2005年解释行政长官呈辞后继任人任期问题(28)林来梵《宪法学讲义》，法律出版社2015年第2版，第150页。，全国人大常委会明确补选的行政长官任期为前任余下的任期；
四是2011年解释国家豁免问题，香港对外事务须跟从中央人民政府对刚果民主共和国实施“绝对外交豁免权”；
五是针对2016年以来“港独”侮辱国家和民族、严重破坏宣誓仪式等情况，全国人大常委会主动解释宣誓制度，指出宣誓态度必须真诚、庄重，宣读法定誓言必须准确、完整，拒绝宣誓或无效宣誓等应承担法律责任(29)汪进元《香港〈基本法〉解释体制的内在张力及其缓解——从人大针对〈基本法〉第104条的解释说起》,《江苏行政学院学报》2017年第2期，第122-123页。。

4.完善宪法实施保障制度

现行《宪法》施行的40年，是“实践”不断推动宪法保障制度日臻完善的40年。党的十九届四中全会更提出“推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设”(30)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日，第1版。，完善宪法保障制度。在加强备案审查制度建设方面，2017年祁连山生态破坏案，政府监管层层失守，内部监督力度不足，“备而不审、审而不决”现象突出，对该案的处理，对备案审查后建立违宪立法的责任制度是一次有益的探索。作为专项备案审查的典型“实践”，甘肃省在该案立法层面为破坏生态行为“放水”，导致追究了主管副省长的政治责任，“成为一起典型的适用党政同责制度的案件”(31)杜群、杜殿虎《生态环境保护党政同责制度的适用与完善——祁连山自然保护区生态破坏案引发的思考》，《环境保护》2018年第6期，第46页。。在推进合宪性审查制度建设上，另一起典型“实践”是2017年潘洪斌因骑外地牌照电动自行车被交警扣留并处罚，在两次行政诉讼败诉后，他就该案适用的地方性法规向全国人大常委会提起合法性审查建议；
全国人大常委会法工委备案审查室启动了合法性审查程序，最终制定机关修订了该地方性法规(32)梁洪霞《备案审查的人权保障功能及其实现路径——潘洪斌案的再思考》，《人权》2020年第2期，第64-77页。。还有一起典型“实践”是2021年废止地方性法规未使用通用语言文字教育教学的规定。根据《宪法》中推广普通话的条款，对有关地方性法规中语言文字条款进行合宪性审查，是保障公民基本权利的文化基础。并且，国务院有关部门首次提出合宪性审查建议，激活了国家机关提起合宪性审查建议的机制，推进了我国的合宪性审查制度的实效化与精细化，有力地保障了我国社会主义法治的完整和统一。

(二)“实践”推动了公民权利的保障

“齐玉苓案”、“蒋涛案”、“芜湖乙肝歧视案”、“佘祥林案”、“赵作海案”、“聂树斌案”等侵犯了宪法上的公民基本权利，在诸如此类具有较大影响力的“实践”推动下，公民权利保障机制得到不断完善。

1.冒名上学案之受教育权保护

被冒名上学的齐玉苓的受教育权受到侵害，因“齐玉苓案”的判决书首次引用《宪法》规定，经2001年最高人民法院作出批复后，该“实践”引发了“宪法司法化”的讨论，被司法界、学术界、媒体称为“中国宪法司法化第一案”。有部分学者对此说法持赞同态度(33)有学者认为，该案“批复”是我国人民法院适用宪法解决案件的开端(参见：朱福惠《理性看待最高人民法院对齐玉苓案“批复”的废止》，《法学》2009年第3期，第32页)；
宪法的司法化可以实现我国公民基本权利从私法领域保护过渡到公法领域保护(参见：蔡定剑《中国宪法实施的私法化之路》，《中国社会科学》2004 年第2期，第65页)。。而以许崇德教授为代表的主流观点反对“宪法司法化”，认为这一提法语义不清、内容欠妥，是对宪法诉讼、宪法基本权利直接效力、公民宪法权利等问题的误解(34)许崇德、郑贤君《“宪法司法化”是宪法学的理论误区》，《法学家》2001年第6期，第60-65页。。秦前红教授指出，宪法司法化以权力的分立和制衡为前提，这与我国的立宪理念不符，“齐案”批复被废止值得嘉许(35)秦前红《废止齐案“批复”之举值得嘉许》，《法学》2009年第4期，第15-17页。。笔者认为，齐玉苓案及最高法院的批复与废止，虽构不成宪法司法化，但在促进公民受教育权的保障、推进中国宪政体制的改革等方面具有非常重要和积极的意义。

2.就业歧视案之平等权保障

平等权是公民的基本权利，也是公民其他权利得以实现的基础。多起就业歧视案是推动公民平等权保障的典型“实践”：2001年，中国人民银行成都分行在招录启事中设置了身高条件，蒋涛认为此举侵犯了宪法赋予其担任国家公职人员的平等权；
2003年，在安徽芜湖公务员考试中，张先著因体检出乙肝不合格被拒绝录用，而提起了行政复议和行政诉讼；
更令人痛心的是，2003年，在浙江嘉兴秀洲区政府乡镇公务员考试中，因体检出乙肝“小三阳”被拒绝录用后，周一超杀害了两名招考工作人员；
2010年，在安徽安庆市直属学校招聘考试中，大四学生因系艾滋病病毒携带者，亦被拒绝录用；
等等。针对就业体检侵犯公民平等权的歧视问题，一批学者向全国人大及其常委会“提出了《违宪审查建议书》，要求对国务院制定的《国家公务员暂行条例》、《国家公务员录用暂行规定》和全国31个省、直辖市、自治区政府的人事部门制定的有关公务员体检标准进行违宪审查”(36)《佘祥林国家赔偿案》，顾建亚编著《中外法律小故事》，浙江科学技术出版社2013年版，第183-185页。。在上述“实践”的推进下，一些省已删除公务员录用标准中不合宪、不合法的内容。同时，在国家层面制定了《公务员录用体检通用标准(试行)》，对《宪法》赋予公民的平等权保障取得了新突破。

3.错案改判的人权保障及国家赔偿

刑事错案的重审改判，是推动人权保障及国家赔偿制度完善的典型“实践”。在“佘祥林案”中，因怀疑其杀害妻子，佘祥林被判处15年有期徒刑，在妻子突然出现后，被改判无罪，并获得70万元国家赔偿(37)胡锦光、王锴《2010年中国十大宪法事例评析》，法律出版社2011年版，第21页。；
在“聂树斌案”中，因怀疑其强奸杀人，被判处死刑枪决后，真凶供认罪行，21年后聂树斌最终被改判无罪(38)汪海燕《刑事冤错案件的制度防范与纠正——基于聂树斌案的思考》，《比较法研究》2017年第3期，第1页。；
在“赵作海案”中，因怀疑其杀害同村村民，赵作海被判处死刑缓期二年执行，在被害人出现后，赵作海被无罪释放，此案成为精神损害赔偿第一案(39)高传伟、刘立新《赵作海获国家赔偿65万元》，《检察日报》2010年5月14日，第1版。。上述“实践”，从案件发生到错判、行刑，再到改判、国家赔偿，推动了诸多防范刑事冤错案制度的不断完善。2007年，最高人民法院收回死刑复核权；
2010年，两高三部出台两个“证据规定”(40)最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部和司法部出台《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》、《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》。；
2013年，一委一部两高先后颁布实施关于防止冤假错案的多个办法(41)2013年6月，公安部下发《关于进一步加强和改进刑事执法办案工作切实防止发生冤假错案的通知》；
2013年8月，中央政法委出台《中央政法委关于切实防止冤假错案的规定》；
2013年9月，最高人民检察院颁布《关于切实履行检察职能防止和纠正冤假错案的若干意见》；
2013年10月，最高人民法院印发《关于建立健全防范刑事冤假错案工作机制的意见》。；
2016年两高三部、2017年最高人民法院都发布了以审判为中心的刑事诉讼制度改革方案(42)2016年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合印发《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》，2017年最高人民法院印发《关于全面推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的实施意见》等。，以审判为中心的诉讼制度改革逐步确立，进一步强化了疑罪从无原则(43)汪海燕《刑事冤错案件的制度防范与纠正——基于聂树斌案的思考》，《比较法研究》2017年第3期，第2-10页。；
2010年《国家赔偿法》修正后，将精神损害赔偿纳入国家赔偿范围，使国家尊重和保障人权取得了重大突破。

(三)“实践”推动了国家机构的健全

现行《宪法》恢复了1954年《宪法》规定的国家机构体系基本框架，在历次《宪法修正案》中，在健全国家机构方面最明显的体现是2018年《宪法修正案》增设监察委员会。在此次宪法修改之前，2016年11月，北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点，2017年10月在全国各地推开，进行全面试点改革，此改革试点“实践”涉及我国政治体制、政治权力、政治关系的重大调整，推动了2018年《宪法修正案》增设国家监察委员会，并以国家根本法的形式创设监察权(44)朱福惠、聂辛东《论监察法体系及其宪制基础》，《江苏行政学院学报》2020年第5期，第119页。。国家监察委员会和地方各级监察委员会是行使国家监察职能的专职机关，负责调查职务违法和职务犯罪行为，处分违法行为并将具有犯罪行为的案件移送司法机关处理，开展党风廉政建设和反腐败监督、执纪和问责工作。本次《宪法修正案》在前期“实践”的基础上，确立了中国监察体制改革的成果，形成了更加健全的“一府一委两院”国家机构体系。依照我国《宪法》第三条“国家机构实行民主集中制的原则”规定，国家监察机关同行政机关、审判机关、检察机关一样，由国家权力机关选举产生，受其监督并对其负责。

(四)“实践”推动了法律法规的完善

全国人大及其常委会“通过完备的法律推动宪法实施”(45)习近平《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》，《人民日报》2012年12月5日，第2版。，从而将宪法原则和精神贯彻体现到具体法律中。各级国家机关通过法律法规制定、修改和废止的“实践”，整体上推动了我国法律法规体系不断完善。

1.通过立法“实践”的推动

在税收法定原则下，全国人大常委会已经制定了《印花税法》、《契税法》、《城市维护建设税法》、《资源税法》、《车辆购置税法》、《耕地占用税法》，并修改《车船税法》、《企业所得税法》、《船舶吨税法》、《环境保护税法》等，但房地产税授权立法引发了较大争议。笔者认为，2021年，全国人大常委会授权进行房地产税试点，并没有否定税收法定原则。作为一种新税种，结合当下房产税的税收制度状况，应允许全国人大常委会作出特殊授权的决定。

在地方立法的“实践”上，2019年，消费者郭某因不同意杭州野生动物世界变更以人脸识别方式入园，在主张退卡被拒且协商未果后诉至法院，经过了法院一审和二审诉讼程序后胜诉，被称为“中国人脸识别第一案”(46)《郭兵、杭州野生动物世界有限公司服务合同纠纷民事二审民事判决书》(2020)浙01民终10940号。。此案涉及企业自主经营权与公民的肖像权、隐私权、人格权及个人信息权等多种权益间的冲突。在此典型“实践”的推动下，杭州率先进行地方立法禁止使用人脸识别。总体而言，通过立法保障了公民权利，具有积极的意义。但从法经济学成本收益角度看，在国家层面制定法律法规可适用于全国范围内，成本低，收效大，而各地方分别立法，不仅总体立法成本增加，而且分别立法会造成不统一问题，无形中也增加了立法成本，不利于达到立法成本收益最优化。

2.通过修法“实践”的推动

从宪法实施的实践经验看，我国并非模仿诸多西方国家将宪法审查作为主要实施方式，而是通过法律实施的方式将宪法文本转变为现实的一套理论、制度和机制(47)蔡定剑《宪法实施的概念与宪法施行之道》，《中国法学》2004年第1期，第22页。。随着1984年授权决定的废止，税收行政立法的法律基础已不复存在。对此，2013年，人大代表赵冬苓提案，建议全国人民代表大会或其常务委员会收回税收立法权、税收法律解释权。此项“实践”推动了2015年《立法法》的修改，该法第八条第六项明确规定设立税种、确定税率和进行税收征收管理等是税收基本制度，只能制定法律。通过修法确定税收法定原则，在宪法实施上实现了对纳税人基本权利的进一步保障。

2020年修改《国旗法》、《国徽法》的“实践”，是落实国旗、国徽作为宪法文本重要章节的内容，推动我国宪法实施的重要体现。《国旗法》和《国徽法》的修改，调整了宪法宣誓制度和国旗国徽管理机制，使用和管理的范围从国家机关拓展到中小学和居民小区。国家对国旗、国徽在使用和宣传教育上的重视，有利于增强公民的宪法意识，树立尊重宪法和实施宪法的责任感，有利于保障国家象征和标志的宪制地位。

3.通过废法“实践”的推动

随着国家政策的变更、经济社会环境的变化，有些制度规范与上位法冲突，甚至出现违背我国宪法规定的情形，废止此类法律法规的典型“实践”有：2013年11月15日党的十八届三中全会提出废止劳动教养制度(48)《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日，第1版。，同年12月28日全国人大常委会第六次会议通过《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》，实施50多年的劳教制度被依法废止；
根据《立法法》第八条之“限制人身自由的强制措施和处罚”只能制定法律的规定，继劳动教养制度被废止之后，2019年12月28日十三届全国人大常委会第十五次会议通过了《关于废止有关收容教育法律规定和制度的决定》，据此，实行了28年的收容教育制度也正式被废止。及时废止不符合宪法原则和精神，以及与基本法律相冲突的各项制度，有利于实现全面依法治国和依宪治国的目标。

(一)“实践”路径形成的动因

1.宪法适用问题的持续存在

所谓宪法适用是“指以宪法规定为标准对宪法争议进行评价并作出具有法律效力的结论的活动”(49)谢维雁《依宪治国的关键是推进宪法适用》，《理论与改革》2014年第6期，第14页。。宪法文本能否有效实施，关键在于宪法的适用。就单个宪法事件(事例)而言，在宪法适用过程中，能充分暴露出相关的宪法问题，为宪法未来发展和完善探索方向。以前述“傻子瓜子”事件的“实践”为例，在宪法适用过程中，个体、私营经营者及国家监管机关结合当时国家政治、经济和社会现状，首先会寻找现行《宪法》的规定，并与个体、私营经济存在和发展的事实联系起来，对宪法文本中相关规定进行认真审视和仔细研究。经过分析后发现，当时的1982年《宪法》无法找到适用依据，针对《宪法》存在的缺陷与漏洞，面对无法正常进行宪法适用问题的存在，激发人们对宪法实施另辟蹊径，找到了“实践”推动宪法修改和完善的方向。域外也有类似问题和经验，比如在1803年马伯里诉麦迪逊案推动下，美国开创了司法审查的先河，联邦最高法院由此建立起由普通法院进行违宪审查的制度。

2.全社会宪法意识的不断增强

孟子云：“徒善不足以为政，徒法不能以自行。”(50)《孟子》，方勇译注，中华书局2015年版，第128页。民众的宪法意识是宪法得以实施的观念基础。我国1982年《宪法》颁布实施后，起初“宪法实施的情况之所以不尽如人意，与宪法意识淡薄有直接关系”(51)宁乃如《增强宪法意识 保障宪法实施》，《当代法学》1988年第3期，第117页。。公民的宪法意识停留在国家建构的层面，“随着2004年人权条款入宪，公民基本权利意识得到了强化”(52)韩大元、孟凡壮《中国社会变迁六十年的公民宪法意识》，《中国社会科学》2014年第12期，第139页。。

为推动宪法实施，“任何公民、社会组织和国家机关都要以宪法和法律为行为准则”，“要深入开展法制宣传教育”(53)习近平《坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设》(2013年2月23日)，《习近平谈治国理政》第一卷，外文出版社2018年第2版，第145页。。

促进宪法全面实施需要提升公民的宪法意识，特别是国家公职人员的宪法意识。针对实践中宪法运用者宪法意识淡薄的现象，在近些年“弘扬宪法精神，增强宪法意识”(54)《中共中央印发深化党和国家机构改革方案》，《人民日报》2018年3月22日，第1版。的宣传教育中，公民宪法意识不断得到提升，“以宪法意识处理国家和社会事务，通过宪法的发展推动国家社会的发展，维护人类和平与人的价值”(55)韩大元《宪法实施与中国社会治理模式的转型》，《中国法学》2012年第4期，第15页。。在社会认识到宪法重要性的基础上，宪法的权威性得以逐步树立，更重要的是公民的宪法基本权利保障意识得到提高，不断有公民尝试通过宪法来维护自身合法权益。

3.国家依宪治国的积极接纳

现行《宪法》实施40年来，为适应经济社会发展，积极解决现实存在的问题，通过五次宪法修改，推动了宪法与时俱进的发展。从纪念现行《宪法》颁布实施10周年提出“维护宪法尊严，保障宪法实施”(56)徐秀义《维护宪法尊严,保障宪法实施——纪念现行宪法颁布十周年》，《法学杂志》1992年第6期，第2-3页。，到20周年“实行依法治国的基本方略，首先要全面贯彻实施宪法”(57)胡锦涛《在首都各界纪念中华人民共和国宪法公布施行二十周年大会上的讲话》，《人民日报》2002年12月5日，第4版。，再到30周年“依法治国，首先是依宪治国；
依法执政，关键是依宪执政”(58)习近平《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》，《人民日报》2012年12月5日，第2版。。40年来，从政策和法律调整转向以法治为主导的社会治理，国家积极将法治的理念引入执政活动，国家层面从“依法治国”到“依宪治国”的转变，从法律调整逐步转向以宪法为主导的社会治理，都是国家对于宪法“实践”积极接纳的政策基础，持续稳固宪法的权威地位，逐步提升宪法实施的效果。

(二)“实践”路径成功的经验

我国宪法发展的动力来源于“实践”，我国宪法“实践”推动的宪法实施同样发挥了重要的作用，并且有效地保障了公民权利，规范和约束了国家权力，更推动了现行《宪法》40年的发展。

1.坚持党的领导，是全面实施宪法的根本保证

纵观历史发展脉络，中国共产党自1921年建立以来，无论是在革命战争年代、和平建设时期，还是在改革开放的发展历程中，尤其是在我国历次《宪法》及其修正案制定中，均发挥着重要的作用。在革命根据地时期，中国共产党开启了制定宪法性文件的初步探索，建国初期制定了《共同纲领》、颁布了1954年《宪法》，之后先后颁布了1975年《宪法》和1978年《宪法》，现行1982年《宪法》颁布至今已实施40年，其间颁布实施了五个《宪法修正案》。这表明将党在思想、理论上的最新成果，党根据时代发展提出的基本路线和方针策略，及时固定成中国共产党领导人民从事立宪实践的结果(59)江国华《中国宪法与中国共产党的领导》，《武汉大学学报(哲学社会科学版)》 2022年第2期，第6-7页。，已经成为成熟的制度体制。

我国人民是制宪权主体，在中国共产党的领导下，人民得以行使制宪权并开展立宪活动。与历次《宪法》相比，我国现行1982年《宪法》更加科学规范，是中国共产党领导中国人民立宪行宪形成的经验与教训的结晶。由于党的领导被写在1982年《宪法》序言中，而序言的法律效力具有一定的模糊性，这在客观上影响了党的领导的法律执行效果(60)刘松山《健全宪法实施和监督制度若干重大问题研究》，中国人民大学出版社2019年版，第16、17页。。从党的十九大报告指出“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导”，到2018年《宪法修正案》将之写入宪法总纲实现了重大突破，“赋予‘党的领导’以直接的宪法规范效力，为‘党的领导’进一步融入国家法律体系厚植法理根基”(61)万里鹏《“党的领导”入法：理论透视、实践考察与制度完善》，《河南社会科学》2020年第10期，第58页。。在“实践”的推动下，党的领导地位由宪法确立到写入宪法正文，表明“党的领导”具有最高权威性和法律效力。我国现行《宪法》及五次《宪法修正案》的制定，都是由党中央领导组织实施的，党的领导和中国特色社会主义的关系更加明晰，坚持党的领导是我国宪法实施成功的关键。并且，在宪法修改过程中，只有坚持党的领导才能实现预期目标，真正体现党和人民的真实意志。

2.适应社会发展需要，实现宪法与时俱进，是全面实施宪法的前提

在社会历史发展中，与时俱进是我国宪法发展的重要特征。在“实践”的推动下，宪法面对国内外新形势、国家发展新政策、社会面临的新问题，不断总结经验，探索解决问题的路径，从而铸就了新的成就，不断激发宪法持久的生命力。为跟上我国经济社会改革发展的步伐，现行《宪法》进行了五次修改，这是对“实践”先行先试成果的确认，在保证宪法稳定性与权威性的基础上实现了与时俱进。

在“实践”推动下，我国形成了与时俱进的合宪性审查制度成果。一是设立专门审查机构。2018年《宪法修正案》，将“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”，2018年6月全国人大常委会就宪法和法律委员会的职责问题作出规定，同年10月全国人大常委会法工委设立宪法室，为合宪性审查工作的开展提供了组织保证。二是明确审查机构职责。2021年3月《全国人民代表大会组织法》修改后，明确了宪法和法律委员会职责。三是界定审查的范围。《全国人民代表大会组织法》第三十九条明确规定了宪法和法律委员会统一审议的法律草案和有关法律问题的决定草案范围，以及其他专门委员会向宪法和法律委员会提出意见的范围。四是明确审查提请主体。现行《宪法》并未规定合宪性审查的提起主体，《立法法》第九十九条规定了能够提起审查的主体范围。关于该条第一款的实践性不足，有学者认为，“明确赋予最高人民法院提起合宪性审查要求权。但在实践中，最高人民法院从未行使过这一权力”的原因是缺乏“合宪性预审机制”(62)朱姗姗《论法院合宪性预审机制的建构——激活〈立法法〉第99条第1款研究》 ，《政治与法律》2022年第8期，第96页。。

该条第二款的规定过于宽泛，有学者认为，“如果按照立法法的现有规定，向全国人大常委会提出合宪性审查建议必然如潮水般涌来”(63)胡锦光《论启动合宪性审查程序主体资格的理念》，《国家行政学院学报》2017年第6期，第29页。。有学者建议将利害关系作为提案的基本要件，即“还没有真正侵害当事人的合法权益时，则当事人不宜直接提出审查申请。如此规定，也是为了防止公民或者组织仅凭个人的理解，恶意开启合宪性审查”(64)秦前红《合宪性审查的意义、原则及推进》，《比较法研究》2018 年第 2 期，第74页。。

在“实践”的不断检验和推动下，我国备案审查制度从“备而不审、审而不纠、 纠而不改”，逐步形成了“有件必备、有备必审、有错必纠”(65)梁鹰《备案审查制度若干问题探讨》，《地方立法研究》2019年第6期，第4页。的良好局面。目前，备案审查取得了不少制度成果。在法律层面，2019年，全国人大常委会通过了《法规、司法解释备案审查工作办法》；
在部门规章层面，2021年，中国银保监会印发了《中国银保监会派出机构规范性文件备案审查办法》；
在党内法规制度层面，2019年，中国共产党中央委员会修订了《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》；
等等。

(三)“实践”路径之可能不足

1.先行先试，合宪性值得考量

如前所述，1987年，深圳市政府先于1988年《宪法修正案》修改了《深圳特区土地管理暂行规定》，将原来“土地使用权不能转让”的条款改为“土地使用权可以有偿出让、转让、抵押”；
2015年，《立法法》在2018年《宪法修正案》之前授予设区的市的地方立法权。诸如此类“实践”，虽然均是出于改革的需要，都是为了适应经济社会发展，在较短时间内通过宪法修改确认，也推动了宪法的与时俱进。但终究是形成了法律法规先于宪法修改的事实，表面上看符合所谓“良性违宪”，但也暴露出先行先试“实践”存在一定的合宪性问题。未来在宪法实施中，应避免这类“良性违宪”情形的出现。可喜的是，为贯彻党中央关于深化国家监察制度、改革决策部署，2018年3月11日十三届全国人大一次会议通过2018年《宪法修正案》后，当月20日同届全国人大会议通过了《监察法》，说明即使在紧急情况下，为解决社会发展与宪法修改的紧迫性问题，仍可以实现立法行为形式上与程序上的合宪性。

2.具有推动力，但监督需要加强

宪法实施若要取得实际成效，保证宪法的根本法地位，就要有保障宪法实施的制度安排。宪法监督无疑是宪法实施重要的制度保障。1954年《宪法》未得到有效实施的原因是“宪法文本对于保障和监督宪法实施的机制缺少有效规定”(66)韩大元《“五四宪法”的历史地位与时代精神》，《中国法学》2014年第4期，第44页。；
1982年《宪法》采行的是最高国家权力机关监督模式，但是对全国人大常委会行使监督权的规定不够具体，监督难以常态化。

在“实践”的推动下，《立法法》明确了专门委员会和人大常委会的工作机构可以主动审查以及备案审查的具体规定。《各级人民代表大会常务委员会监督法》规定县级以上的人大常委会对规范性文件审查的基准和权限等，将《立法法》未规定的部分规范性文件纳入审查范围。近年来，宪法监督具体机构更加明确。2004年，全国人大常委会法制工作委员会成立法规备案审查室，2018年《宪法修正案》中“宪法和法律委员会”取代了之前“法律委员会”的名称。此后，全国人大常委会作出专门决定，明确了宪法和法律委员会协助常委会进行宪法监督的职责等。但是，宪法实施监督力量和成效不足，仍是我国当下亟待解决的重要问题。因此，需要“加强宪法实施和监督，把国家各项事业和各项工作全面纳入依法治国、依宪治国的轨道，把实施宪法提高到新的水平”(67)《习近平在中共中央政治局第四次集体学习时强调 更加注重发挥宪法重要作用 把实施宪法提高到新的水平》，《人民日报》2018年2月26日，第1版。。

(一)宪法文本仍需进一步完善

为了维护宪法的权威性及稳定性，就世界范围内主要国家的经验而言，大都避免频繁修改宪法，保持制宪之初的国家国体和政体、根本制度、基本原则等根基不变，我国的修宪历史亦是如此。虽然现行《宪法》经过五次修改，但都是为解决急迫的现实问题，仅修改紧急且必要的部分宪法条文。为实现宪法的稳定性、权威性与宪法与时俱进的变动性的平衡，在维护宪法基本制度、基本原则和精神等不变的基础上，我国宪法仍可以实现与时俱进的发展，解决当下政治经济和社会中的问题，这也是实现宪法全面实施的必经之路。故笔者建议，当遇到重大修宪动因，即在下一次宪法不得不修改时，一并解决宪法文本中存在的不完善或不规范问题(非原则与根本性问题)，适时进一步完善宪法文本的内容。

需要适时修改完善的问题大体包括以下四个方面。一是需要完善特别行政区条款。在“一国两制”的中国，特别行政区问题是重要的政治问题，我国现行《宪法》关于特别行政区的规定仅有第三十一条和第六十二条，并且这两条规定的内容不够完善，也缺乏具体可操作性与适用性，未来需要增加特别行政区的各项规定，并且内容上尽可能明确具体。二是需要健全细化监察相关条款。尽管2018年《宪法修正案》增加了监察机构设置及其职能条款，能够解决监察体制改革初期的基本问题，但是随着监察体制改革不断深入，实践中各种问题不断显现，监察委员会与一府两院相比，监察制度与人大制度、行政制度及司法制度相比相对欠缺，这就需要适时修改宪法，进一步细化监察委员会职能并完善监察制度。三是需要修改不合理的规定。如基层自治组织非国家机构，不应列在国家机构一章。四是解决宪法规范性不足的问题。比如，我国《宪法》规定“国家厉行节约，反对浪费”，“国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展”等，这类规定规范性不足，不具备实际可操作性。对实现宪法全面实施而言，尽可能减少指导性、提倡性的条文，增强宪法文本的规范性至关重要，应使宪法条文像其他法律条文一样可以适用。

(二)宪法适用体制机制的建立健全应提上议事日程

从世界范围看，以美国为代表的是普通法院适用宪法制度，以德国为代表的是宪法法院适用宪法制度，以法国为代表的是宪法委员会适用宪法制度，各国宪法适用制度与该国法律文化及政治体制密切相关。由于我国宪法的绝大多数条款比较原则笼统，基本上是最高国家权力机关依宪立法，即立法机关直接适用宪法的模式。国务院及各部委、地方各级权力机关、地方各级行政机关、法院、检察院、监察委员会等其他公权机关都是适用法律而非直接适用宪法。

我国司法机关没有违宪审查权，“合宪性审查”作为宪法实施的一项顶层制度，也是宪法适用体制机制的重要组成部分。不同于以司法审查起家的西方违宪审查制度，中国的合宪性审查“是中国宪法理论和实践的重大制度创新，具有很强的政治性、理论性、科学性、实践性”(68)梁鹰《推进合宪性审查的原则和方式》，《学习时报》2018年12月24日，第A3版。。目前存在程序制度缺乏的问题，导致合宪性审查机关难以作出合宪性判断，即使公民向全国人大常委会提出审查建议书，多数时候仍难以启动审查程序。“程序性规范可以分为两种：一是一般规定，即对合宪性审查的启动、运行、中止、终结等环节的共通性规定；
二是特别规定，即对某些特殊程序的单独规定”(69)于文豪《宪法和法律委员会合宪性审查职责的展开》，《中国法学》2018年第6期，第62页。。为了保障合宪性审查程序化、规范化实施，笔者建议，适时制定合宪性审查程序规定对现有零散的规定统一整合，对审查提请主体、提请程序、受理程序、处理流程、处理时限、处理结果以及违反规定的补救和处罚措施等进行明确规定。

(三)宪法解释制度亟待完善

就我国目前宪法解释的体制而言，唯一有权解释宪法的是国家权力机关，权力机关既是立法机关又是监督机关，还是解释机关，这导致了立法性宪法解释成为主导，但长期来看宪法解释成效不理想，故亟需完善宪法解释制度。如果所有宪法解释均由立法机关自己承担，并且主要通过立法决定方式进行，而不是在宪法条文出现适用疑问和冲突实践时解释，这样的宪法解释与立法(包括法律的废立改)区别不大，况且后者更直接、更方便，从而就使得宪法解释的价值和作用被掩盖或减弱。笔者建议，探索全国人大常委会授权解释宪法创制性试点，通过试点赋予司法机关在司法过程中的宪法解释权，“司法适用性宪法解释从属于立法性宪法解释，并接受全国人大常委会的合宪性审查之监督”(70)张玲玲《我国法院适用性宪法解释论》，《学习与探索》 2022年第8期，第90页。。监察机关在监察过程中的宪法解释权，也居于从属地位，并接受全国人大常委会合宪性审查之监督。由非立法机关承担一定的宪法解释任务，可以在具体遇到宪法适用问题时，起到拾遗补缺的解释作用和效果。若上述两个机关作出不妥的宪法解释，全国人大常委会有权依据该解释违背宪法精神和原则，按照法定程序进行审核与矫正。

(四)着力构建宪法实施评价制度

宪法实施是将文本的宪法运用到实践的过程，宪法实施的效果如何需要进行科学评判。“宪法实施评价，是指国家机关和公民个人以宪法规范、立宪价值取向及社会发展需要等为标准，对宪法实施效果和实施结果所做的价值判断”(71)李湘刚《中国宪法实施研究》，湖南人民出版社2009年版，第85页。。宪法实施是客观存在的，“精确地描述宪法实施的状况，必须要建立包含时空关系在内的宪法实施评价体系”(72)莫纪宏《八二宪法实施状况评析》，《北方法学》2013年第1期，第137页。。全面构建宪法实施评价制度应当做到以下几点。(1)要明确宪法实施评价主体应以最高国家权力机关全国人民代表大会为主，其他国家权力机关辅助配合实施评价。(2)需要明确宪法实施评价的维度，一是在推动宪法制度完善上，评价宪法文本修改的及时准确性、宪法创制性安排的必要性、宪法解释的公开与适用性、宪法实施保障制度实操性等；
二是在推进公民权利保障上，客观评价实践中公民权利保障、国家公权力制约制度完备等；
三是在健全国家机构上，客观评价国家机构组织法等法律的合宪性，国家机关间职权是否明晰，运行是否有序，履职是否符合党的领导和宪法原则等；
四是在完善法律法规体系上，对法律法规制定的合宪性、备案审查制度落实情况、法律法规立改废的依据和程序完善进行评价等。(3)为保障宪法实施评价的效果，需要制定宪法实施评价标准，定期开展宪法实施评价工作，对需要监督整改的事项提出限期整改意见，并明确未及时整改的法律责任等。

“初心易得，始终难守。以史为鉴，可以知兴替。我们要用历史映照现实、远观未来”(73)习近平《在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话》(2021年7月1日)，人民出版社2021年版，第10页。。现行《宪法》颁布实施40年来，“实践”作为宪法实施的重要方式，推动了我国宪法文本的五次修改，完善了中国特色社会主义法律体系，健全了国家机构，保障公民权利日益加强，它已经成为我国宪法发展的动力。和其他宪法实施方式一样，“实践”对推动宪法实施尽管意义重大，但它也并非十全十美。宪法实施的“实践”路径存在诸如先行先试欠缺合宪性依据、推动监督不足等问题。站在实现“两个一百年”奋斗目标的新起点上，我们必须认识到，宪法实施是一项系统工程，探索如何推进宪法的全面实施，仍然是我们在未来一段时间的一个重要且紧迫的课题。实践推动固然重要，但仅有实践推动是不够的。要全面实施宪法，必须坚持在党的领导下，凝聚全社会共识，因应实践需要，全面建立健全宪法实施的体制机制。从当前我国宪法发展的情势看，尽快建立健全宪法实施的体制机制，对推进宪法全面实施至关重要。

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