粮食领域开展研究型审计的几点思考

■兰芳 余莎 王思繁

党的二十大报告明确提出，要推进国家安全体系和能力现代化，坚定不移贯彻总体国家安全观，把维护国家安全贯穿党和国家工作各方面全过程，确保国家安全和社会稳定。其中，粮食安全是治国安邦的头等大事，是关系国计民生的“压舱石”，是国家安全的重要基础。审计作为党和国家监督体系的重要组成部分，应紧紧围绕党和国家工作大局，将粮食安全作为审计重点关注内容，以其敏锐的视角深入揭示国家粮食安全管理中存在的问题，提出有针对性的审计建议。基于粮食领域开展研究型审计的必要性，本文针对审计的审前、审中、审后三大阶段提出了几点思考。

1.国际国内环境对粮食审计提出新挑战。

当今世界正经历百年未有之大变局，国际环境的不稳定性、不确定性明显增加。尤其是新冠疫情的暴发使全球粮食安全和农产品贸易受到了一定冲击，全球应对粮食危机网络发布的《2021 年全球粮食危机报告》显示，全球粮食危机水平已飙升至近五年来最高。虽然我国疫情已得到了有效控制，但境外疫情严重国家粮食生产和供给的风险仍在向外扩散。我国防范粮食市场风险、化解生产隐患和保障市场供给仍面临重大挑战。此外，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，统筹粮食安全与农业高质量发展是实现我国经济高质量发展的重要内容和基础保障。粮食领域审计作为国家审计的重要工作任务之一，立足经济和社会监督，依法履行审计监督职责，对促进我国乡村振兴、经济发展、社会稳定等发挥了重要作用。为了有效应对国际国内环境对我国粮食安全提出的新挑战和新要求，必须高质量完成粮食审计工作，发挥审计监督功能，推进国家治理体系和治理能力现代化。要想实现粮食审计工作的高质量，审计机关必须重视开展“研究型”审计，坚持问题导向，更加广泛深入地研究国际国内环境带来的挑战，抓住粮食安全重点领域和关键环节，及时揭示问题、分析原因、提出建议，为相关部门进行宏观决策和制定行动方案提供参考和思路。

2.新时代赋予粮食审计新职责新使命。

习近平总书记曾强调：“在粮食安全问题上千万不可掉以轻心，要确保谷物基本自给、口粮绝对安全，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。”“十四五”规划纲要着眼强化国家经济安全保障，对粮食安全战略作出总体部署。党的十九届五中全会、中央经济工作会议和中央农村工作会议也对粮食安全作出战略部署。为有效保障国家粮食安全，推动国家惠农政策落实和提高涉农资金安全绩效，进而推动巩固拓展脱贫攻坚成果和全面推进乡村振兴目标，审计署对审计工作提出了更高的要求。2018 年9 月7 日，审计署发布的《关于在乡村振兴战略实施中加强审计监督的意见》中提到，审计要着力监督检查乡村振兴各项政策措施落实情况，以保障粮食安全。2021 年6 月22 日，中央审计委员会和审计署印发的《“十四五”国家审计工作发展规划》要求加强粮食和重要农产品稳产保供相关政策落实情况审计，其中要重点关注耕地保护、农业基础设施建设和农业科技等内容。再者，财政的引导和支持对维护我国粮食安全至关重要，财政资金监督是国家审计的经典主题。2022 年，国家发展改革委共安排中央预算内投资290 余亿元，以支持各地加强农田基础设施建设、推进现代种业提升及加强农业面源污染治理等。综上在粮食领域开展的审计工作应“更上一层楼”。面对新时代的新特点、新使命、新部署、新要求，必须在粮食领域积极开展研究型审计。一方面要提高政治站位，围绕中心、服务大局，对党中央、国务院以及国家“十四五”规划在粮食领域的战略安排和决策部署了然于胸。另一方面要准确把握粮食审计的职责定位，不断加大审计力度，在审计理念、审计手段、审计管理的改革创新上下功夫，不断完善粮食审计制度，增强粮食领域监督的整体性、系统性和协同性。

3.粮食安全问题的综合性和复杂性。

粮食安全涉及种粮安全、收购安全、储存安全、销售安全和口粮安全等多个方面。因此，政府监管机构、粮食主管部门、粮食购销公司、粮食储存库点等各类责任主体的失职行为，农田污染治理、粮食生产和流通管理、粮食市场的监管等各个环节的漏洞都会对粮食安全产生威胁。1993 年至今，审计署及地方审计机关在粮食领域持续展开财务收支审计和专项审计，发现资产、负债、损益不实，收入转移、国有资产流失、盲目投资和担保、超标粮流入口粮市场等问题，个别甚至涉嫌违法犯罪。随着时代的发展，粮食管理流程愈发复杂，粮食领域涉及主体更加多元，从而该领域内产生的问题呈现种类越来越多，涉案金额越来越大的趋势。粮食领域开展的专项审计是综合型审计，涉及相关政策落实、民生保障等多方面。当前，政策落实跟踪审计的内涵、外延和实质都发生了很大变化。新修订《中华人民共和国审计法》已于2022 年1 月1 日起正式施行，在继承原有条文的基础上，增加了“第二十六条：根据经批准的审计项目计划安排，审计机关可以对被审计单位贯彻落实国家重大经济社会政策措施情况进行审计监督”的新内容，丰富和完善了政策落实跟踪审计的法律依据、职责范围以及审计内容。坚持依法审计，必须重视开展研究型审计，首先应对准确理解和把握新修订审计法，在理论、法律等方面进行全面深入思考和研究。进而聚焦主责主业，将研究型审计贯穿审计项目全过程，弄清楚粮食审计应该审什么、怎么审，需要在过往年度的审计工作基础上有哪些方面的改进。坚持问题导向，及时揭示粮食领域在贯彻落实党和国家方针政策、决策部署中的新情况、新问题，从体制机制和管理层面深入分析原因、提出针对性建议，这些都是面对粮食问题的综合性和复杂性仍需思考和努力的方向。

1.审前阶段。

（1）提高政治站位，厘清政策目标。始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想作为开展审计工作的根本遵循和行动指南，以服务于党的政治主张和中心任务作为审计目标和审计重点。要深入贯彻落实习近平总书记对粮食安全的重视，深刻领会党中央和国务院决策部署粮食领域重大改革、重点地区粮食安全战略等的出台背景和战略意图。要认真研读国家最新出台的粮食领域相关政策法规，例如国务院2021 年最新修订的《粮食流通条例》和国家粮食和物资储备局2021 年发布的《政府储备粮食质量安全管理办法》。同时，也不能忽略省、市、区下达的针对本地域粮食问题的相关文件等，梳理出政策制定的目标。要牢牢抓住“维护粮农利益”和“维护粮食安全”的重点，把握粮食问题对国家发展的影响以及对人民生活的重要性，围绕“十四五”规划在粮食领域的重点任务和要求，聚焦审计的主责主业，沿着“政治—政策—项目—资金”的主线，力争做到在粮食领域党和国家的工作重点抓什么，研究型审计就重点关注什么，重点审计什么，重点研究什么。

（2）深入分析对象，制定科学方案。“审前必研、凡研必透”的理念务必渗透到粮食领域审计工作中，把加强对粮食审计对象的研究作为开展粮食审计工作的前置条件。注重区分不同级别的储备粮食的政策、法律、法规、规划等，加强对粮食审计事项涉及的粮食安全、粮农利益、体制机制改革等迫切需要解决的突出问题的研究，结合问题的政策背景、配套措施、解决途径等提出恰当的审计建议；
摸清粮食审计对象的总体情况、关注粮食相关部门体制的历史沿革、发展现状、改革方向等。既要宏观分析又要微观了解，既要掌握规律又要了解当地的特点特色，既要发现揭示普遍性问题又要发现特殊性问题。在充分全面了解粮食审计对象之后，明确粮食审计目标和粮食审计重点，为粮食审计项目的开展提供具有科学性、合理性和可行性的方案。

（3）强化大数据运用，提高审计效能。较之于财政审计、金融审计、税务审计和社保审计等方向，在粮食领域开展大数据审计分析起步较晚。主要原因是粮食收购和出库过程较独立，数据量比较少，与其他业务关联性较低。但要践行研究型审计的理念，就需要强化大数据分析方法在粮食审计领域的运用，补齐粮食审计中的短板。比如在现场审计之前，可以利用国土局、农业农村局等部门采集的相关各类区域国土规划、土地污染分布、农作物种植分布等信息数据，利用ArcGIS 软件对不同层级、不同种类的图斑进行叠加、相交比对，测算出本地区受重金属污染的土地上种植的稻谷面积，从而计算本地应收购的超标粮数量。再如，利用SQL 语句导入车管所最新的车辆信息库，将其与各个库所进出检斤单上的车辆信息或者一卡通上的车辆信息做比对，筛选出实际载重与车型不符合的车辆或者虚构车牌号的车辆，发现进出库信息存疑的数据。

（4）合理借鉴前期结果，实现审计效果最大化。近年来，粮食领域受到党中央和国务院的高度重视，财政、纪委、巡察组针对不同重点有侧重地对粮食领域展开了监察工作。在开展现场审计工作之前，一方面可以搜集前期财政的检查报告，巡察巡视的检查报告，通过对前期成果的整理，审计人员能提前获得更加全面、直观的信息，确保审计时对重大问题重要事项不留死角，从而达到事半功倍的效果。另一方面，要科学分析既有问题产生的缘由，查看问题的整改效果。重点可以关注在新环境下既有问题滋生的新问题，并对长期未得到有效整改的问题进行深层次分析。借助有限的资源，实现效果最大化、效率最优化。

（5）注入审计新活力，优化人员配置。习近平总书记指出，“当代中国青年是与新时代同向同行、共同前进的一代，生逢盛世，肩负重任”。审计人才，是审计事业高质量发展的智力基础；
优化审计人员配置，是开展研究型审计的必要条件。在粮食领域开展研究型审计，要突破旧有审计思维和人员结构。具体而言，可以通过与高校协作的方式予以完成研究型审计工作。审计机关可以与高校签订战略合作协议，持续健全机制、搭建平台、优化路径，在高校选取符合条件的硕士研究生参与审计项目。粮食领域审计综合性较强，既能充分让高校学生体验完整审计流程，将理论知识与审计实践有机结合，又能为审计团队注入新活力，进一步优化审计团队的知识结构，为建设高素质专业化审计队伍、推进研究型审计事业高质量发展培养和储备新生力量，推动粮食领域研究型审计向高水平发展。

2.审中阶段。

（1）秉持聚焦主责主业的理念，突出粮食领域审计重点。

随着国家审计影响力的不断扩大，审计长侯凯提出要聚焦主责主业。在粮食领域审计过程中，要明确审计范围及延伸审计的边界，这关系到粮食审计的质量、成果及效能。鉴于审计的比较优势和审计能力，粮食领域审计应从国家粮食收购政策落实、粮食质量管控、专项资金管理和项目建设管理四个方面入手。

国家粮食收购政策落实方面：一是关注本地区粮食种植面积和分布情况、土地污染面积和分布情况。二是关注粮食收购过程中，是否存在“坑农损农”等损害农民切身利益的行为。三是关注是否存在超额支付购粮款的行为。四是关注各存储库点是否按照出库通知单的要求出库。五是关注粮食收购时是否存在违规代扣代缴各种税费的行为。

粮食质量管控方面：一是关注粮食质检情况。一方面重点审查粮食收购和出库时是否按照国家有关规定进行质量安全检验，出具质量检测报告的单位是否具有资质，出具的检测报告是否具有法定效力；
另一方面审查是否定期进行粮食品质检验，不符合食品安全标准的粮食，是否作为非食用用途单独储存。二是关注定向粮的销售情况，首先重点审查购买定向粮的企业是否具有相关的资质；
其次审查是否存在私自对外销售真菌毒素、农药残留、重金属等污染物质含量超过食品安全标准限量的粮食，导致这部分粮食流向口粮市场；
再次审查相关部门对粮食经营企业监管是否到位，是否跟踪监管定向粮销售情况，是否掌握定向粮销售台账。

专项资金管理方面：一是关注粮食轮换过程中套取资金的情况。二是关注是否存在通过虚假入库政策性粮食等方式骗取银行购粮贷款和购粮贴息的情况。三是关注各级财政是否及时负担储备粮轮换产生的价差亏损和相关费用。四是关注是否通过以陈顶新、以次充好、低收高转、虚假购销、虚假轮换、违规倒卖等方式，套取粮食价差和财政补贴，骗取信贷资金的情况。五是关注是否存在挤占、挪用、克扣财政补贴、信贷资金的情况。六是关注是否存在以政策性粮食、仓储用地、仓储设施等资产为相关债务作抵押担保或者清偿的现象。

项目建设管理方面：粮食领域涉及的工程项目主要包括获得中央和省级财政资金支持的“优质粮食工程”、粮库工程、粮食产后服务中心建设等。审计中：一是要关注项目申报情况；
二是关注招投标过程是否规范；
三是关注项目建设过程是否规范；
四是关注项目竣工情况；
五是关注项目资金的管理使用情况。

（2）深入剖析原因，提出可行性建议。

粮食领域审计对象通常比较繁琐，一个地区可能涉及的粮库就多达十余个，单个库所反映的问题是单一问题。但研究型审计就是要把体制机制和政策层面反映出的单一问题作为切入点，以点带面，通过揭示个性问题发现操作层面执行不到位、体制机制障碍等共性问题，最终对全域性共性问题从政策层面提出解决和防控风险的建议。例如，某粮管所私自出售定向粮给没有加工资质的加工厂，最终导致定向粮流入口粮市场。表面上看，这是粮管所违规销售定向粮的行为，但为何粮管所有机可趁？为何能做到整个销售流程隐蔽操作？深究其原因，粮食局的执法监管股室工作存在纰漏，监管工作流于形式，未建立专门的监管台账，只关注了定向粮销售至外地的情况，导致粮库管理所将定向粮销售给本地民营企业。再从该问题出发，对粮食局监管工作的其他方面进行检查，发现他们对超标粮的监管也不到位，具体表现在进出库时未对超标粮进行检测。综上，这一案例说明粮食局监管工作存在明显失责，我们应作出强化对粮库管理所储存的不合格粮食常态化监管的审计建议，要求粮食局出台常态化监管机制，建立销售监管台账，对于出库单上显示销售到外地的定向粮和超标粮，不能轻易放低要求，要与对方接收点进行核实和对接，防止中途出现纰漏，形成闭环监管。

揭示问题的目的是为了解决问题，审计建议作为审计成果的重要组成部分，在具有针对性的同时还需要具备可操作性，不能太笼统地提出建议，也不能缺乏可操作性，避免让审计建议只停留在文字层面。研究型审计思维要求审计人员就要做好对所揭示问题的研究工作，很多表现出来的问题可能只是冰山一角，审计人员要进一步挖掘问题背后的本质。对于粮食领域审计而言，多年来粮食部门体制改革较大，有的问题是长年累月形成的。既有的体制障碍、制度缺陷交织在一起，牵一发动全身。只有从根源上揭示问题，才能推进整个粮食体制改革。这时就体现出了研究型审计的重要性，把问题当课题来研究，通过收集归纳各方面的观点，再联系审计实践，最终形成自己的观点，才能做到精准地揭示问题，进而提出具有针对性的建议。

（3）加强组织调度，确保上下步调一致。

在粮食领域的审计现场开展研究型审计，还需要加强对现场工作的组织和调度，注重投入产出比，并且确保上下步调一致。具体而言，需要研究怎么将工作方案转化为实施方案。明确审计任务、细化审计事项、合理把控审计时间，确保工作方案每个事项得到落实，每位审计人员都承担与之相应的审计任务。此外，上级审计机关一方面可以编制法规向导和粮食领域专项审计操作指南，提供方法指导和标准支持。针对粮食审计工作方案中列出的问题点，编写《粮食领域专项审计操作指引》，涵盖粮食领域专项审计主要环节和各个层次，对每一问题的基本概念、常见问题、相关法规进行系统的归纳总结，为审计取证操作提供较完备的指导，从而提高审计效率。组织编制粮食领域专项审计问题汇总表和审计报告框架，统一审计报告结构、内容和处理意见。另一方面跟进方案的执行情况，对方案中明确的审计重点，如“转圈粮”、“空气粮”等问题，要求各地审计组必须重点核查并在审计报告中予以回应，为揭示普遍性、导向性问题提供全面支撑。

3.审后阶段。

（1）打通审计“最后一公里”，确保审计整改落地生效。

落实好审计整改是党中央部署的一项重大政治任务，也是依法审计的必然要求。在粮食领域落实审计整改，一是要健全审计整改清单机制，按照“谁审计、谁负责督促整改”的原则，建立审计整改台账，将整改问题落实到人，跟踪推进、对账销号。二是要研究审计发现的问题种类，按立行立改、分阶段整改和持续整改三类分别对照列出问题清单。对立行立改的问题，要及时督促被审计单位，定期抽查整改效果，坚决防止审计整改中的敷衍了事、弄虚作假、反弹式整改的行为；
对分阶段整改和持续整改类的问题，要跟踪督促被审计单位，加强与被审计单位的沟通协调，及时收集整改过程中遇到的困难和产生的新问题，并进一步提出审计建议，一体推进揭示问题、规范管理、促进改革。三是要研究推进利用干部考核制度推动审计整改。按照新修订审计法中关于将审计结果以及整改情况作为领导干部考核、任免、奖惩的重要参考的规定，为推动审计整改建立制度保障。

（2）做好粮食审计总结，推广经验成果运用。

粮食领域的研究型审计起步晚，开展粮食领域研究型审计要通过研究审计对象，探索粮食领域审计思路方法，总结优秀的经验做法，提炼升华，然后再推开实施，指导后续实践工作。如粮食审计项目结束后，审计组要及时做好经验总结，审计人员开展审计成果讲评，认真总结梳理从制定审计实施方案、编写审计取证单和审计工作底稿、撰写审计报告到正式上报审计报告等全流程工作细节，讨论失误、缺憾、漏洞，交流亮点、经验、技巧，不断总结成功方法和示范经验，取长补短，持续累计案例和成功经验方法。在经验总结的基础上，可以做进一步加工，最终形成规范性的文章发表推广，推动粮食领域审计水平不断提升。

在粮食领域开展研究型审计是推动粮食领域审计高质量的必然要求，是响应国家粮食安全战略的重要措施，是国家审计实现国家治理功能的路径之一。粮食领域的研究型审计要求我们从对粮食领域孤立认知上升为对粮食领域的系统把握，要求我们把审计放到国家整个监督体系中去，要从国家治理、权力监督视角出发，要让审计监督与其他监督协同共进，包括信息共享、联合开展各种监督活动。要坚持系统观念，以问题为导向，对粮食审计对象及审计环境全过程进行系统调查研究，提出高质量审计建议，从而服务于高质量发展大局。

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