提高地方人大司法监督实效的路径研究
时间：2023-04-20 13:00:08 来源：千叶帆 本文已影响人
徐晓静 李金枝 姜飞燕
唐山学院文法学院，河北 唐山 063000
地方各级人民代表大会及其常委会有司法监督权，并且主要由地方各级人大常委会来行使。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）是地方各级人大常委会进行司法监督的重要法律根据。根据《监督法》第六条的规定，地方各级人大常委会行使监督职权的情况，应当向本级人民代表大会报告。根据2022 年修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）第五十条的规定，地方各级人民代表大会常务委员会有司法监督权，并有权联系本级人民代表大会代表受理对被监督人员和机关的申诉和意见；
党中央于2021 年印发的《关于新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作的意见》指出，各级人大及其常委会要把宪法、法律赋予的监督权用起来，实行有效监督。加强对司法工作的监督，推动解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题。［1］
司法监督是地方人大监督工作的重要组成部分，司法监督是宪法赋予地方人大的重要职能。地方人大作为权力机关只有最大限度地做好司法监督工作，需要做到不仅有监督行为，而且有非常好的实际效果，才符合法律的要求。
（一）提高司法监督实效有利于司法改革的深入推进
提高人大司法监督实效，对于促进司法公正、督促司法从业人员提升司法水平将起到积极的作用。目前我国为推进司法公正，各级司法机关正在推进司法改革。多种司法改革的推进需要独立于司法机关的外部组织的监督。审判、执行各方面改革措施的实施情况，以及是不是很好地实现了司法公正，都需要作为权力机关的地方人大进行有效的监督。为保障地方人大依法行使监督职权，《监督法》规定了司法监督的形式和程序。本文重在研究如何在司法改革基础上通过各种监督手段，提高地方人大司法监督的实际效果。
（二）提高司法监督实效有利于维护人民群众利益
根据《地方组织法》的规定，地方各级人民代表大会、地方各级人民代表大会常务委员会坚持以人民为中心，为人民服务。为提高司法监督实效，地方人大要以人民群众关心的问题为重点，合理制定监督议题和监督方案。地方人大必须加强和改进司法监督工作，以满足公众对司法公正的期待和需求。
地方人大司法监督工作是实现司法公正，确保人民群众合法权益得到有效维护的重要保障，地方各级人大的司法监督，通过各机关的联动合作能够达到更好维护人民群众合法利益的作用。一般而言，为保障司法独立，人大的司法监督应着眼于宏观领域，不得过问具体案件。但是人大作为独立于司法机关的重要外部监督机构，对人民群众反映的一些类型化问题和有重大社会影响的案件也要积极行使监督权。重视在司法监督工作中发现的违纪违法线索，不断完善人大司法监督工作与检察监督、法院内部监督的衔接机制。检察院作为监督机关，对具体案件有法定的调查、处理权限和程序。人大常委会信访部门，经常会遇到检察院监督职责内的事项。通过人大的信息梳理，可以传递给检察机关进行检察监督。这是二者进行联通的很好契机。地方人大要注重大数据整理，不仅要听取司法机关的汇报，还要从百姓口中去掌握、了解司法现状。形成地方各级人大监督和检察机关监督、法院内部监督的合力，提高监督实效。
各级地方人大，依法履行司法监督职责，对司法监督工作进行了各种实践。在取得了一些成效的同时，仍需要进一步提高促进司法公正的实际效果。地方人大司法监督中一些监督工作缺乏深度，实际效果不大。
（一）地方人大司法监督方式刚性不足
人大对司法机关和司法活动的监督具有法定性。根据《监督法》，各级人大常委会依法监督的方式有七种，具体到进行司法监督常用的方式包括：听取和审议专项工作报告、组织执法检查、规范性文件的备案检查、询问与质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等。
地方人大司法监督工作中最为常用的是听取专项工作报告、专题调研视察、执法检查。这些监督方式，主要是弹性监督方式，刚性不足。在人大司法监督工作中存在着程序性监督多，实质性监督少；
一般监督多，跟踪监督少等问题。［2］虽然《监督法》授权人大行使刚性权力，但由于调查职权的限制，一般情况下不轻易直接启动撤职案。询问、质询、特定问题调查的监督方式也很少使用。各种监督手段还需充分利用。要着力加强对司法专项工作的监督等常用监督方式的深度，积极行使不常用的几种刚性手段。
（二）司法监督信息化系统建设落后
地方人大司法监督工作的信息化系统和应用平台建设不能满足监督需求。虽然一些地方人大有司法监督信息化系统建设的意识，并开发了一些平台和模块，但仍存在着信息更新不及时、平台运行不稳定、实际效果有待提高的现象。法院、检察院的信息化平台主动建设人大司法监督模块，接受监督的不多。有的只是在平台上提供人大代表提出意见、建议的联络机制入口。
（三）司法监督人员专业水平有待提高
对“两院”的司法监督专业性要求很高，如果是外行监督内行，必然不能体现人大监督的权威性，起不到很好的监督效果。为提高监督实效，监督者除了具有法学专业知识结构，还需具备司法从业经验，深度了解各种法律职业的工作内容。地方人大司法监督人员专业水平不足、专业化程度不够也是阻碍人大司法监督实效的重要因素。人大代表中具有法律专业背景的人数并不多，人大常委会从事司法监督工作的主要部门监察和司法委员会编制内工作人员的人数有限，有充分法律从业经验的也不多。这就使得地方人大的司法监督从人员上缺乏应有的工作力量。
（一）用实各种监督手段
1.充分掌握审议专项工作报告的支撑数据
《监督法》对监督事项的提出没有具体的规定。听取工作报告和专题询问，一般表现为地方人大对司法机关的专项报告进行被动审查。通过法院、检察院的报告能够了解一些情况，但是，报告什么内容才能听取什么内容，十分被动。此种监督方式往往看不到报告之外的一些事实。报告一般会避重就轻、摆成绩讲困难而规避问题，不容易发现真正的问题。
对此，建议地方人大要掌握主动权，根据自己取得的统计数据和对社会的调查问卷满意度，作为对报告进行审议的基础。在专项工作报告审议中对假大虚空的报告进行相应处理。
2.深入开展调研和执法检查
地方人大的调研和执法检查，主要通过听汇报、座谈、现场走访等方式开展。时间短、内容多，只能从表面上宏观了解，不能够更深入地掌握被监督机关司法工作的具体情况。在此基础上所提的建议，不能做到全面、客观、权威，对于改进工作，起不到多大实质性推动作用。因为具体性和针对性不强，监督也难以得到良好效果。
对此，建议开展立体化类案评查。对个案的监督，在法律层面有审判监督程序，通过法院、检察院来完成，人大没有具体监督权。如何在司法独立与地方人大监督之间建立起有效的方式和手段，是我们需要探讨和实践的。本文认为，相比单方对司法机关调研，调整调研对象，也许会取得更好的效果。对司法活动的对象进行调研，关注某一类案件的律师和当事人，结合司法机关的审理资料，对某类案件的司法活动进行多角度立体化、综合评判。
3.适当增强地方人大对撤职案提出和审议的主动性
根据《地方组织法》和《监督法》的规定，地方各级人大常委会有权撤销由其决定、任命的国家机关工作人员。根据监督法的规定，与法院、检察院一样，县级以上地方各级人大常委会主任会议或常委会组成人员五分之一以上有权提出撤职案。但由于人大不容易掌握法官、检察官的履职情况，撤职案的提出者基本上是法院、检察院在主导。撤职案提出权，对人大而言，基本上是象征意义。［3］撤职案的审议往往在纪检监察机关调查之后作为一种程序过程。
关于撤职案的提出和审议的建议：由于撤职案影响巨大，地方人大在司法监督中确实应当谨慎。但是这一监督形式正是体现人大司法监督刚性的关键所在，不能使之流于形式。人大要在充分调研、沟通的基础上发挥主动的作用，尤其是在撤职案的提出上。
4.有效开展“两官”任前了解和履职评议
建议地方人大抓牢司法人事任免监督，避免任免工作形式化。创新人事监督机制。严把任前审核、任中评议和任后监督三个关口。
地方人大在任前了解中，了解渠道包括法院、检察院的领导评价、同事评价、个人述职。有时拟任职人数太多，人大监督部门还没有来得及把了解对象的名字记住，更不用说深入了解。在任前了解中，缺乏当事人的广泛参与，虽然有几名律师代表和当事人代表的参与，也是应法院、检察院的通知而来，客观性不充足。在了解内容上缺乏对拟任职人员长期司法工作状态的观察、评判。这使任前了解走程序的意味多于把关、筛选的作用。造成这种现象的原因是关于任前了解的程序和内容没有具体、详细的规定。例如在当事人参与方面，应当抽取每一位拟任职法官、检察官办理过的案件当事人或律师，并对参与任前了解的人数、比例进行规定。参与名单由地方人大司法监督部门抽选。这些具体操作层面的制度应该建设起来。
法官、检察官履职评议，是地方人大司法监督工作的一种新方式。这一监督方式能将人事监督、法律监督结合起来，具有很强的优势。进行跟踪督评，通过较长时间的观察、了解，达到履职评议实效的最大化。
5.完善地方人大代表和常委会监督人员旁听法院庭审制度
地方人大司法监督要将旁听庭审与卷宗抽评结合起来，进行深度评议。不能现场旁听的可以通过观看庭审直播代替。旁听利于直观评判，卷宗抽评有利于综合评判。这两种方式的结合能增强监督的深度。
一般情况下，人大对个案监督，往往是事后监督。但如果人大的监督仅限于事后监督，往往没有实效。为了提高实效，可以完善人大旁听监督制度。目前地方人大监督人员旁听要求并不容易实现，暗访更是困难重重。暗访中，旁听申请多数情况会被拒绝。对此，本文建议，要改进人大监督人员旁听法院庭审制度。对于案件类型，尽量减少旁听经济案件所占的比重，以防止地方人大干预经济纠纷。通过对刑事案件的审判旁听监督既可以监督法院也可同时监督检察院，一举多得。当然，旁听庭审要在不违反法定保密制度的前提下。
（二）通过信息资源共享平台提高地方人大的司法监督实效
首先，创新地方人大司法监督工作机制，建立和完善信息化技术监督平台和各种信息系统之间的连接。运用大数据和信息技术对司法机关主要办案活动和司法人员主要履职情况进行全程监督。实现人大司法监督工作由被动到主动、由书面到画面。
其次，适应数字化时代发展要求，搭建人大与法院、检察院共享信息平台。主要利用法院、检察院的信息化管理系统和信息资源，在必要限度范围为人大提供平台接口，实现信息资源共用共享和人大全面监督、深度监督。同时，地方人大司法监督人员可通过在平台上依法对地方各级法院公开开庭的庭审活动进行远程、实况查看，还应充分查看案卷材料，进行长期跟踪监督。
最后，利用司法监督信息网络平台和应用系统，面向社会，针对特定问题，广泛收集人大代表和社会公众意见，使地方人大司法监督社会参与度更大。通过人大监督办公网络平台，全流程、多角度展示监督的过程和结果。［4］
（三）提高地方人大司法监督人员的专业水平
司法活动具有很强的专业性，司法监督人员也应具备相应的专业能力，应通过培训提高地方人大代表和人大常委会监督人员的司法监督水平。对于人大常委会从事的日常监督，进行周密安排。
首先，可从法院、检察院选调一批实践经验丰富的法律专业人员充实到人大常委会专门委员会的工作队伍；
其次，从社会选聘有丰富司法从业经验的监督专门委员会委员，提高地方人大司法监督能力。逐步解决对司法不敢监督、不会监督、不善于监督的老问题。［5］
综上，各级地方人大应在党的领导下切实担负起法律赋予的监督职责，在我国司法监督体系中发挥自己的应有作用。地方人大的司法监督，有利于推进公正司法，但是地方人大在司法监督的方式、监督的技术手段、监督能力上，还需进一步探索。寓支持于监督之中，增强地方人大监督刚性和实效。
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