公平而有质量的教育：新时代十年我国教育改革发展的基本取向
时间：2023-04-20 19:20:03 来源：千叶帆 本文已影响人
李宜江
(安徽师范大学 教育科学学院，安徽 芜湖 241000)
2012年，党的十八大报告明确提出，要“着力提高教育质量”，要“大力促进教育公平”[1]，这是改革开放以来在党代会报告中首次同时提到教育质量和教育公平。2017年，党的十九大报告更是明确提出，“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”[2]。这是首次在党代会报告中提出“公平而有质量的教育”。之后，在每年政府工作报告中都特别强调发展公平而有质量的教育，如“发展公平而有质量的教育”(2018年政府工作报告)，“发展更加公平更有质量的教育”(2019年政府工作报告)，“推动教育公平发展和质量提升”(2020年政府工作报告)，“发展更加公平更高质量的教育”(2021年政府工作报告)，“促进教育公平与质量提升”(2022年政府工作报告)。2022年，党的二十大报告以“办好人民满意的教育”为主题句统领教育的论述，强调,“加快建设高质量教育体系”和“促进教育公平”[3]。发展公平而有质量的教育是办好人民满意的教育的应有之义，更是党中央、国务院在新的历史起点上对我国当前及今后一段时期教育改革发展的新部署和赋予的新使命。
改革开放以来，党和国家一直致力于发展公平而有质量的教育，但在不同历史时期，由于经济社会发展水平的制约和对教育战略地位的认识，教育公平和教育质量在党代会报告中的提出经历了一个不断发展演变的过程。
1.教育质量与教育公平的“奠基”期(1982—1992年)
党的十二大报告指出，“普及教育是建设物质文明和精神文明的重要前提”“必须大力普及初等教育，加强中等职业教育和高等教育”[4]。党的十三大报告指出，“把发展科学技术和教育事业放在首要位置”“按照实际需要，改善教育结构，提高教育质量”[5]。在当时国家的发展阶段，教育发展更突出的矛盾是数量与规模，是解决老百姓“有学上”的问题，普及义务教育是重中之重，没有基本的数量是无力谈及质量的。但就是这样，在党的十三大报告中也强调了要提高教育质量，而且强调要尊重实际地去提高教育质量，这无疑具有前瞻性。
2.教育质量与教育公平的“分立”期(1992—2012年)
党的十四大报告指出，“全面提高教育质量”[6]。党的十五大报告指出，“大力普及九年义务教育、扫除青壮年文盲”[7]。在全国范围内基本“普九”，人民群众满足“有学上”同时开始追求“有好学上”的新阶段。党的十六大报告明确提出，要“合理配置教育资源，提高教育质量和管理水平”[8]。教育公平被党代会报告明确提出则是在2007年党的十七大。那时，全国范围内“普九”成果更加巩固，社会主义和谐社会建设深入人心，人民群众在继续追求“有好学上”的同时，开始了对“有均等的好学上”的追求。为此，党的十七大报告明确“教育公平是社会公平的重要基础”，提出要“促进义务教育均衡发展……保障经济困难家庭、进城务工人员子女平等接受义务教育”[9]。可见，在党的十六大报告中，尚没有明确提出“教育公平”，因为那时的“普九”带有明显的不足：基础不牢，水平不高，发展不均衡，需要巩固与提高。相比于公平，质量的问题更为迫切。到了党的十七大时，教育公平被明确提出。可见，党的十四大、十五大、十六大报告都专门提到了“教育质量”，但没有专门提出“教育公平”，直到党的十七大报告才专门强调,“教育公平”。这个时期，教育质量与教育公平分别出现在党代会的报告中。
3.教育质量与教育公平的“汇合”期(2012—2017年)
在党代会的报告中同时明确提出教育质量和教育公平，是在2012年党的十八大。那时，全国范围内各级各类教育均取得了长足发展，人民群众比以往任何时候都更加迫切追求“上好学”“上均等的好学”。为此，党的十八大报告明确提出，要“着力提高教育质量”，要“大力促进教育公平……让每个孩子都能成为有用之才”[1]。至此，党中央开始把教育质量与教育公平摆在同等重要的地位，统筹考虑教育发展的质量与公平问题。
4.教育质量与教育公平的“融合”期(2017年至今)
党的十九大报告将“公平而有质量的教育”作为一个关键词明确提出。此时，中国特色社会主义进入了新时代，教育事业发展取得了历史性成就，人民群众开始了对美好生活的向往，包括对“上均等的好学”的追求。为此，党的十九大报告提出，要“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”[2]。党的二十大报告强调,“加快建设高质量教育体系”和“促进教育公平”[3]。
由上可见，公平而有质量的教育经历了党的十六大、十七大报告的“分立”，十八大报告的“汇合”，最终“融合”于党的十九大、二十大报告中，开启了新时代教育发展的新征程新气象。
发展公平而有质量的教育是新时代十年我国教育改革发展的基本取向，在新时代国内外经济社会发展背景下，特别是在新发展理念指引下，在新发展格局牵引下，公平而有质量的教育有着比较鲜明的价值取向，可以概括为“四个更加坚持”。
1.更加坚持立德树人
新时代十年，习近平总书记多次强调教育的根本任务是立德树人，教师的初心是立德树人，评价学校教育质量的根本标准就是看立德树人的成效。党的十八大报告强调,“把立德树人作为教育的根本任务”[1]，党的十九大报告强调,“落实立德树人根本任务”[2]，党的二十大报告强调,“育人的根本在于立德”[3]。教育最终是指向人的，指向人的发展，把人培养成“人”，把自然意义上、生物学意义上的人培养成社会意义上、人类学意义上的人。人之为人的根本在于人的德性与德行，在于人的社会属性，在于人与人交往中的理性与人文。习近平总书记多次强调，教育一定要时常思考“培养什么人、怎样培养人、为谁培养人”这一根本问题。立德树人就是对这一根本问题的最简洁、最深刻的回答。培养什么人？培养有德之人，培养能够践行社会主义核心价值观的人，培养能够科学回答中国之问、世界之问、人民之问、时代之问的人。怎样培养人？就是以德为先来培养人，因为德是才之帅，才是德之资；
就是德立人树来培养人，因为人无德不立，国无德不兴。为谁培养人？就是为实现中华民族伟大复兴这个伟业培养人，就是为推动人类命运共同体建设这个大德培养人。更加坚持立德树人，就是更加坚持教育质量，让每一个学生都能成才，成为对国家、社会、他人有用之人。
2.更加坚持有教无类
数千年前，孔子就发出“有教无类”的倡议，并身体力行。当然，孔子时代的“有教无类”还不是字面意思上的有教无类，而是孔子针对当时贵族垄断教育，广大平民很难享有教育机会的现实所发出的历史性进步的倡议，主张教育要向广大平民开放。但受制于当时社会发展水平与制度，该倡议是很难实现的。时至今日，中国共产党领导下的社会主义教育真正做到了有教无类，并不断保障每个人的平等受教育权，让教育改革发展成果更多更公平惠及全体人民。党的十八大报告强调，教育资源要“重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜……积极推动农民工子女平等接受教育”[1]。党的十九大报告强调，“推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育”[2]。党的二十大报告强调，“完善覆盖全学段学生资助体系”[3]。更加坚持有教无类，就是更加坚持教育的公平性，让每一个适龄儿童都能平等地享有接受教育的机会，国家保障每一个学生不因贫困而辍学，不因残疾而失学。
3.更加坚持因材施教
教育究其实质而言是个性化的，是教育者对学习者个体的一种影响，不管这种影响所依托的组织形式是否集体化，也不管所采取的方式是否智能化，影响一定是发生在一个个的个体身上。所以，教育必须要坚持因材施教，更不用说学生个体之间发展的差异性对因材施教的“刚需”。党的十八大报告强调，要“让每个孩子都能成为有用之才”[1]，这更是突出了因材施教的必要性和紧迫性。党的十九大报告强调，“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”[2]，这是对因材施教的更高要求。党的二十大报告强调，“努力培养造就更多大师、战略科学家、一流科技领军人才和创新团队、青年科技人才、卓越工程师、大国工匠、高技能人才”[3]，这是对因材施教必然产生的结果更具形象的概括。更加坚持因材施教，就是更加坚持教育质量的精确性与适切性，让每一个学生能够得到其应得、能得的教育资源，能够精准、适切地促进个体发展，达到学生个体自己的最佳发展水平，不断塑造“更好”的自己，而不是不顾实际盲目追求“好”的自己。
4.更加坚持终身学习
公平而有质量的教育是使人养成热爱学习、自主学习的习惯，从而达到自我教育，是一种学无止境，学习永远在路上，让学习成为生活习惯和生活方式的一种状态与境界。因此，公平而有质量的教育是更加坚持终身学习的教育，更加坚持终身学习就是不断实现公平而有质量的教育。党的十八大报告强调，“积极发展继续教育，完善终身教育体系，建设学习型社会”[1]。党的十九大报告强调，“办好继续教育，加快建设学习型社会”[2]。党的二十大报告强调，“建设全民终身学习的学习型社会、学习型大国”[3]。建设学习型社会就是营造终身学习的氛围，就是营造人人乐学、人人可学的环境，让学习成就人生，让学习使得每个人成长平台与环境更加公平，让学习使得每个人获得自我发展质量的提升。时间对每个人是公平的，在信息化时代，很多学习资源基本是公平地向所有学习者开放，能否做到终身学习是实现公平而有质量教育的关键，特别是于个体而言，在各自领域颇有建树者，几乎有一个共同的特点，就是他们离开学校之后还能坚持不断学习、善于学习。
1.公平而有质量的教育是教育公平与教育质量辩证统一的教育
推进公平的教育就是最基本的教育质量，提升整体教育质量就是最大的教育公平。当公平与质量融合在一起时，其内在的一致性就彰显出来。公平与质量并不是绝对矛盾和不相容的，而是可以辩证统一在教育改革发展实践中。当前，教育的公平性就是衡量一个国家、地区、学校教育质量的重要前提，没有公平的质量是现代社会不能允许的，特别是在义务教育阶段。那些以牺牲部分学生甚至是多数学生的发展来换取所谓的“升学率”这个“质量”，更是现代社会所坚决反对的。那些以入学机会的公平即起点的公平，来掩盖教育过程中资源分配的不公平即过程的不公平，是与新时代格格不入的，但却又是当前一些学校比较隐蔽存在的现象，特别是面临中考、高考的竞争性选拔时，一些重点校、重点班总是以各种“合法”的名目出现，损害了教育的公平性。所以，教育发展中出现的一些不公平现象，其实是区域内教育质量的整体水平不高，发展不平衡不充分问题突出，教育质量覆盖面、受益面不够广的表现。因此，解决教育公平问题要更加注重在提升区域整体教育质量上下功夫，提升教育质量要更加注重在增加教育公平性上下功夫，两者是相辅相成、互动共生的，不能偏废一方。
2.公平而有质量的教育是提供适合每一位学生发展的教育
对于每一位学生而言，适合其发展的教育就是最好的教育。“适合的教育”，首先是合乎人性的教育，其次是适合学生群体特点的教育，再次是适合学生个体的教育。三者具有词典式顺序，不可颠倒，也不可偏废[10]。因此，我们常说的“以学生为本”更加确切的表达应是“以学生发展为本”。“以学生为本”的教育在实践中容易产生迁就、纵容甚至一味迎合学生的操作误区。“以学生发展为本”的教育会尊重但不迁就学生，宽容但不纵容学生，规范引导但不一味迎合学生。适合的教育就是要尊重个体之间发展的差异，正视个体之间发展的差距，在遵循人才成长规律的前提下，根据经济社会发展对人才的需求，因材施教，促进人人成才，让每个人都有人生出彩的机会。“教育之于个体的魅力在于提供给每一个学生适合其发展的支持服务体系，促使学生的潜能得到最大限度的发挥，从而达到学生自己最佳的发展水平，让学生成为更好的自己。”[11]我们的教育就是要帮助学生选择适合自己的教育，因势利导，因材施教，使人尽其才，才尽其用[12]。
3.公平而有质量的教育是促进人全面而有个性发展的教育
发展公平而有质量的教育，就是要促进学生全面而有个性的发展，实现德智体美劳全面发展，促使学生个性潜能得到充分的、自由的、和谐的发展，让每一位学生都能成为最好的自己。“全面发展是个性发展的基础和保障，个性发展是全面发展的题中应有之义和必然结果。”[13]全面发展具有基础性、共通性、方向性，个性发展具有差异性、选择性、个体性。全面发展与个性发展是辩证统一的，不是对立、割裂的，不能在倡导全面发展的时候忽视个性发展的取向，也不能在强调个性发展的时候脱离全面发展的基础。“教育的真正目的不仅在于人的全面发展，更在于人全面而有个性的发展。中小学生应在德智体美劳等基础性发展之上，进行选择性、差异性发展，成为生命自觉、心灵自由、行为自律、发展自主的鲜活个性。”[13]全面发展不是简单做加法，不是学习的科目越多越好，个性发展也不是简单做减法，不是越偏科越好。全面发展应是夯实个性发展的共性之基，要以最少、最精的课程学习获得最深厚、最基础的发展营养，也就是当前强调的培养学生正确价值观、关键能力和必备品格所必需的通识性、基础性课程与内容。个性发展应是激活全面发展的生命自觉，要以最基础、最有兴趣的课程学习获得最具特色、最有优势的发展取向，也就是当前强调的培养学生独立思考能力、批判性思维和创新能力所必需的开放性、选择性课程与内容。
站在全面开启建设社会主义现代化国家，迈向第二个百年奋斗目标的新征程上，党和国家对学前教育、义务教育、普通高中教育、职业教育、高等教育、特殊教育、终身教育等各级各类教育的改革发展提出了新的更高的要求，为发展公平而有质量的教育作出了新的战略部署。
1.学前教育普及普惠安全优质发展
《中国教育现代化2035》强调，“普及有质量的学前教育”[14]。《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》指出：“健全学前教育政策保障体系，推进学前教育普及普惠安全优质发展，满足人民群众对幼有所育的美好期盼。”[15]2021年政府工作报告强调,“完善普惠性学前教育保障机制”[16]，2022年政府工作报告强调,“多渠道增加普惠性学前教育资源”[17]。《“十四五”学前教育发展提升行动计划》强调，“进一步推进学前教育普及普惠安全优质发展”，提出“到2025年……覆盖城乡、布局合理、公益普惠的学前教育公共服务体系进一步健全”[18]。党的二十大报告强调，“强化学前教育普惠发展”[3]。学前教育经历了“入园难”“入园贵”“小学化倾向”等发展的不平衡不充分阶段，当前学前教育改革发展的重心在于数量上普及普惠，质量上优质安全，要逐步让所有适龄幼儿普惠性、公平地享受学前三年的教育，让幼儿在园能够接受安全的、科学的、启蒙的保教服务，为孩子的一生发展奠基。
2.义务教育优质均衡发展和城乡一体化
党的十九大报告强调，“推动城乡义务教育一体化发展”[2]。《中国教育现代化2035》强调,“实现优质均衡的义务教育”[14]。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(以下简称《十四五规划》)要求，“推动义务教育优质均衡发展和城乡一体化”[19]。2021年政府工作报告强调,“推动义务教育优质均衡发展和城乡一体化，加快补齐农村办学条件短板”[16]。2022年政府工作报告强调,“推动义务教育优质均衡发展和城乡一体化，依据常住人口规模配置教育资源”[17]。党的二十大报告再次强调,“加快义务教育优质均衡发展和城乡一体化”[3]。义务教育经历了“基本普及”“县域基本均衡发展”等发展阶段，还面临着城乡之间、区域之间、群体之间、学校之间发展的不平衡现象，当前义务教育改革发展的重心在于逐步实现县域优质均衡发展，并渐次向市域、省域优质均衡发展迈进。同时，缩小义务教育发展城乡之间、学校之间的差距依然任务艰巨，特别是在事关立德树人成效的以师资、育人文化等为代表的非物质性资源建设方面。
3.普通高中多样化有特色发展
《中国教育现代化2035》强调,“鼓励普通高中多样化有特色发展”[14]。《十四五规划》强调,“巩固提升高中阶段教育普及水平，鼓励高中阶段学校多样化发展”[19]。2021年政府工作报告强调,“鼓励高中阶段学校多样化发展，加强县域高中建设”[16]。2022年政府工作报告强调,“加强县域普通高中建设”[17]。2019年，《国务院办公厅关于新时代推进普通高中育人方式改革的指导意见》指出：“到2022年……普通高中多样化有特色发展的格局基本形成。”[20]党的二十大报告再次强调,“坚持高中阶段学校多样化发展”[3]。普通高中因直接受高考升学竞争选拔的影响，难以摆脱“应试教育”的窠臼，特别是一些生源、师资、地域等处于不利地位的普通高中，不顾学校实际，片面地、盲目地追求高考升学率，牺牲甚至损害了多数学生健康可持续的发展。近年来，县域普通高中振兴的问题引起了中央的高度关注，在城市化进程中，受区域中心城市的“虹吸”效应影响，县中的优秀师资和优质生源流失严重，逐渐影响到县域经济社会发展安全。为此，2021年和2022年连续两年的政府工作报告都强调加强县域普通高中建设。所以，普通高中还是要回归到教育的本质上来，回归到育人的初心使命上来，在各自的基础上办出特色，推动普通高中特色发展，各有特色的普通高中就形成了错位发展，差异化、个性化发展，最终形成普通高中的多样化发展，从而避免千校一面。
4.职业教育增强适应性发展
《十四五规划》强调,“增强职业技术教育适应性”[19]。2022年，新修订的《中华人民共和国职业教育法》第3条规定，“提高职业教育质量，增强职业教育适应性”[21]。2021年政府工作报告强调,“增强职业教育适应性，深化产教融合、校企合作”[16]。2022年政府工作报告强调,“完善产教融合办学体制，增强职业教育适应性”[17]。党的二十大报告强调,“优化职业教育类型定位”[3]。进入21世纪以来，职业教育特别是中等职业教育曾遇到发展的尴尬境遇：国家虽大力发展职业教育，但广大学生又不大愿意报考职业院校。在中考分流时，更多的学生热衷于报考普通高中，甚至曾一度出现挂着职业学校的学籍到普通高中“借读”的乱象；
在高考分流时，那些达到高等职业院校录取线的学生有不小的比例放弃录取资格，选择复读，要考取二本及以上院校，不愿意就读高职高专院校。近20年来，职业教育吸引力不强，原因固然多且复杂，但职业教育适应性不强，服务经济社会发展能力不强，毕业生可持续发展能力不强是不容忽视的原因。职业教育对区域产业链、制造链、创新链适应能力不强，对地方经济社会发展服务支撑度不高，对技能型人才可持续发展支持贡献度不足，是制约职业教育发展的重要因素。当前，职业教育已经从法律上明确为是与普通教育具有同等重要地位的教育类型，职业教育必须在切实增强适应性上下功夫，提升竞争力和吸引力。
5.高等教育内涵式发展
党的十九大报告强调，“加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展”[2]。《中国教育现代化2035》强调,“高等教育内涵发展、分类发展的制度体系更加健全”[14]。《十四五规划》强调，“提高高等教育质量”“推进高等教育分类管理和高等学校综合改革，构建更加多元的高等教育体系”[19]。2021年政府工作报告强调,“分类建设一流大学和一流学科”[16]。2022年政府工作报告强调,“推进高等教育内涵式发展”[17]。党的二十大报告强调,“加快建设中国特色、世界一流的大学和优势学科”[3]。近些年来，受一些评估、考核、排名等外在评价的影响，加上一些政府部门不科学的政绩观和一些高校管理者急功近利的办学思想的叠加，高等教育发展出现了同质化、趋同化倾向，出现了一些不符合高等教育发展规律的现象，损害了高等教育的健康可持续发展，影响了高等教育对经济社会发展各方面的服务支撑性。高等教育内涵式发展不是各高校片面追求大而全的发展，不是片面追求博士点、硕士点的发展，不是片面追求专升本、学院更名大学的发展，不是跟着各种排行榜转的发展，而是需要在各自类型、层次、赛道上办出自己的特色与优势，争创一流业绩的发展——其中最突出的就是各个高校在各自的层次、类型上培养能够服务、支撑、引领社会各方面发展的各级各类人才。高等教育内涵式发展需要政府有耐心，学校有恒心，教师有静心，学生有信心，社会有平常心。
6.特殊教育全覆盖、融合发展
《中国教育现代化2035》强调，“残疾儿童少年享有适合的教育”[14]。《十四五规划》强调，“推进适龄残疾儿童和少年教育全覆盖，提升特殊教育质量”[19]。2021年和2022年政府工作报告都强调,“办好特殊教育”。党的二十大报告强调,“强化特殊教育普惠发展”[3]。长期以来，特别是新时代十年，党和国家高度重视特殊教育，结合特殊教育的特殊性出台了一系列保障举措，在不断推进适龄残疾儿童和少年教育全覆盖的基础上，让残疾儿童少年接受适合自身特点、有利自身发展、有质量的教育。同时，“全面推进融合教育，优先让残疾儿童少年在普通学校接受教育”[14]。
7.终身教育开放、服务发展
党的十九大报告强调，“办好继续教育，加快建设学习型社会”[2]。《中国教育现代化2035》强调：“建成服务全民终身学习的现代教育体系。……建成人人皆学、处处能学、时时可学的学习型社会。”[14]《十四五规划》强调：“发挥在线教育优势，完善终身学习体系，建设学习型社会。”[19]2021年政府工作报告强调,“办好继续教育”[16]。2022年政府工作报告强调,“办好继续教育……发展在线教育……完善终身学习体系”[17]。党的二十大报告强调,“推进教育数字化，建设全民终身学习的学习型社会、学习型大国”[3]。中国有句古语“活到老学到老”，正是应了当前终身教育发展的图景。终身教育是开放的教育，面向所有的学习者开放学习资源，不断提供均等化的教育服务。终身教育是服务人的一生发展的教育，让人不断地成为“人”，成为一个不断自我觉醒、不断自我完善、不断自我超越、不断自我悦纳的人。
发展公平而有质量的教育既有绝对性，也有相对性。既有现实问题性，也有未来导向性；
既有发展连续性累积，也有发展阶段性表征；
既有认识性，也有超越性。党的二十大报告提出“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”[3]，强调教育的基础性、战略性支撑地位。中国式现代化的实现离不开教育现代化的战略支撑，教育现代化在当前及今后一段时期最突出的任务，就是发展公平而有质量的教育，办好人民满意的教育。因此，解决教育发展的公平与质量问题将是未来较长一段时期的教育工作主题，唯有明晰公平而有质量教育的政策演进脉络，领会公平而有质量教育的价值取向，深刻认识公平而有质量教育的时代内涵和实践要义，才能建设高质量教育体系，推动教育更加公平更高质量地发展。
