城市更新中的管治困境与创新策略思考
时间：2023-04-21 08:31:09 来源：千叶帆 本文已影响人
罗木兰
（厦门一研建筑设计有限公司，福建 厦门 361000）
我国城镇一体化进程加快，乡镇更新改造迫在眉睫，但在实际更新改造过程中，基于环节的复杂、主体的多元、理念的缺失等导致当前城市更新陷入管治困境，严重阻碍乡镇更新改造进程。在此背景下，诏安县梅岭镇应明晰城市更新中的问题，围绕问题在实际工作中提出创新策略，从而保证诏安县梅岭镇更新改造成效。
1.1 年轻人外流，留村老人缺乏多维意识
在城市更新中，年轻人外流，留村老人缺乏多维意识带来的困境影响较大。城市更新是从经济、文化、社会、生态等不同角度为着眼点，开展的一项综合性工程，旨在促进城市可持续建设发展，进而提高城市的综合性能与功能作用，这需要当地居民具有多维意识，从而共同致力于城市更新改造。但对于乡镇而言，当地年轻人外流现象明显，大部分年轻人多会外出务工、走向更大发展平台等因素促使下向周边城市流动，导致乡镇内年轻群体流失严重，剩下的多为留村老人，而老人在文化教育以及思想等方面存在一定的滞后性，不仅对城市更新的认识较为短浅，且配合度也较低，致使乡镇更新改造受到阻碍。
1.2 重视程度不足，村镇居民建设积极性不高
在城市更新过程中，相关当地政府对城市规划建设的重视程度不足，相关规划条例不完善，严重阻碍城市更新进程，基于此，要根据各地实际发展情况，完善城市规划。
与此同时，自我国改革开放以来，始终关注城市建设，对农村基础建设规划的重视度更高，并于20世纪90年代，颁布首个《中华人民共和国村民委员会组织法》，赋予广大农民民主权利，倡导农民自己选择村民委员，由此，农民参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的民主意识开始苏醒，但是农民所需要承担的民主责任意识并没有随之提高。基层农民所关注的重点依旧是经济收益与农民福利待遇问题，对于村镇建设依然淡漠。主要体现在农民思想参与意识淡化，在农民脑海中，没有要去参与村镇建设工作的意识，认为村镇建设规划根本不需要自己参与，也没有意识到自身所拥有的政治权利与义务。
1.3 土地资源管理存在问题
废弃农田与低产值农田如何透过经验与资源对接活化再利用、杂草地与池塘生态湿地利用，均是土地资源管理的重要内容。土地资源管理是改善土地现状的一种发展理念，一方面主要利用工程措施和生物措施改良土地不良性状，提高土地复种率和生产率，另一方面将已被破坏、正在破坏或待开发的土地进行统一治理，是实现土地资源充分利用的重要手段，也是城市更新改造的主要方向。但实际情况是，当前城市更新中对土地资源利用不当，不仅没有切实加强农村土地节约集约利用，大幅度提高土地利用率与生产力，从而提升农业经济水平，拓宽乡镇公共空间。
1.4 地域文化资源流失
地域文化是村庄地理环境、人文特色、民俗习惯、气候特征、村民生活相互结合交融而形成的特殊文化。地域文化具有明显的区域特征，每一个村庄的地域文化特色皆不相同，地域文化具有针对性，是村庄文化内涵的综合体现。
地域文化是村庄形象化后的“气质”。每个地区都拥有一个独属于该地区的“气质”，这个“气质”包含该地区内的所有内容。在村镇规划建设过程中要根据村庄“气质”进行专属规划方案制定，设计出符合地域文化特色的村庄布局、房屋结构、功能分区、室内外陈设等内容。基于此，诏安县梅岭镇在村镇规划中应正视这一问题，进而规避这一问题，从而切实保障村镇规划地域文化。
2.1 多维度并进，渗透可持续发展理念
诏安县梅岭镇在开展乡镇更新改造过程中应正视城市更新中仅侧重经济单一维度带来的不利影响，从而在实际改造过程中坚持多维度并进原则，并渗透可持续发展理念，从而打造出综合功能效值优异且能够确切提高居民幸福度的环境。在此要求下，诏安县梅岭镇应从经济、文化、社会、生态等多维度入手，综合考虑与制定乡镇规划改造方案，从而实现经济效益增加、文化传承、社会和谐、生态平衡等多种目标，最大程度增加改造内涵。基于此，诏安县梅岭镇一是将在传统建筑改造过程中实现了活化利用，对当地幸福院进行了重新设计改造，新增多功能室、诊疗室、老人食堂、阅读区，可将幸福院适当改造提供茶水、老人食堂、电视节目等功能，作为留守老人儿童午休、短托的辅助场所；
二是打造了大宗祠戏台文创市集，在原有的戏台轻钢屋架系统上，选配轻型遮阳遮雨抗风建材，创造一处像个半室外的亭台楼阁，具备集市功能的戏台，品茶喝咖啡、活化利用起来，而不是仅仅一年才使用几次的戏台；
三是构建了家风家训文化游园，基于村民需求在现有的邻里公园的基础上再提升一些可供休闲交流的文化空间等。
2.2 完善村镇建设规划，调动居民参与积极性
在开展村镇规划时，已按照乡镇的实际状况相继出台了一系列法律法规，例如，《乡镇规划与建设管理条例》和《城市规划法》等，因此在实际进行规划与管理时，诏安县梅岭镇严格根据这些法律法规开展工作，以保证村镇规划能够有效实施，与此同时，在已有规划政策基础上，诏安县梅岭镇又建立了更为完善的工作机制，如2021年4月20日，诏安县人民政府成立梅岭镇集镇环境整治工作领导小组，由县政府主要领导担任组长，县住建局局长担任副组长，并兼任办公室主任。
此外，针对村民参与积极性不高的问题，诏安县梅岭镇坚持基层党组织的核心领导，其他村镇基层组织联动，从多方面、多角度出发，提高居民对村镇规划的参与度。如2021年07月19日于梅岭镇政府会议厅，邀请村民代表、村理事会代表参加汇报设计成果研讨会。
与此同时，当地还基于村民全程参与方针，制定了下河村志愿服务活动方案，开展了一系列公益性活动，如2020年7月下河村志愿服务在下河村参加劳动打扫公共区域、参加公益宣传交通安全活动。
2.3 做好乡镇土地资源管理
由于我国社会主义现代化建设进程不断加快，城市建设用地面积日益增加，以及人民生活水平提高，农村人口向城市转移等多种因素影响，致使乡镇住宅用地出现大量闲置现象。为有效处理乡镇土地资源浪费问题，大力推动城镇化发展，应做好乡镇土地资源管理，从而保证土地资源得到合理利用。
诏安县梅岭镇在村镇建设规划过程中侧重解决土地荒废、利用率不高问题，并围绕该问题规划构建村民休闲交流空间、乡村产业产品美食展示体验空间、地域人文历史展示空间、现代文化生活空间（小图书馆等）、乡村美景共享空间（小步道、街角绿地、导视系统、文化宣传牌等各类观景空间），打造老人、孩子等各类人群均有获得感的服务设施，让集镇成为展示乡村资源、彰显地域特色、充满人文关怀、实现城乡共享的区域。
2.4 尊重乡村历史遗存“机理”
通过村镇历史文化可以直观感受到一个村庄的精神风貌、人文情怀以及历史底蕴。村镇历史文化具有独一无二的特性，是文化传承的载体，具有强大的生命力，其涵盖村庄内的所有内容，小到角落石子，大到精神气象。
诏安县梅岭镇在村镇建设规划过程中要尊重当地历史文化特征，在优化当地村民生活环境的同时，将当地特色的优良传统文化传承下去，将历史长河中积淀下来的文化内涵融入到新村镇现代化建设中，从而保留充满人文风情的建筑特色。
例如，诏安县梅岭镇对村内宗祠庙宇，典型的传统风貌建筑，历史环境要素古树、古井、传统民俗节日祖公诞辰、妈祖诞辰、祈安大赛等计入在册；
对古墓、牌坊等建立档案数据库；
以老带新、开展培训课程等培育村内传统建筑工匠、造船工艺等；
对村内闲置的古厝进行流转开发利用，可置入休闲餐饮、民宿等功能，使闲置古厝恢复生机；
充分利用婚庆习俗、祭祀祈福等风俗传统开展民俗风情旅游活动，延续村庄历史文脉。
城市更新是城市长远发展的必然选择。城市更新需要对城市空间、土地等资源进行合理规划，从而切实进一步提高城市发展效能，为城市健康可持续发展提供有效支撑。对新时期城市更新进一步思考发现，城市规划中应做好以下工作。
第一，将城市更新融入城市总体规划。一方面，统筹城市设计与规划，同步推进，具体内容：一是当地在城市总体发展规划制定中需要侧重城市更新，制定与城市总体形象相符的城市更新计划；
二是在城市更新方案设计过程中必须提高对地域文化设计的重视程度，将其作为核心内容；
三是制定施工期间的围栏方案，如若周围居民较多需要通知居民，保证居民的知情权。
第二，在针对历史街区改造过程中需要严格根据当地改造指南制定改造计划，例如，长沙地区具有较多的历史街区，在对某街区保护与发展过程中需要遵循长沙市外立面整治的美丽长沙、美丽社区的指导守则。
第三，保证有足够的资金支持。在城市更新中，要想保证改造成效，需要保证足够的资金支持。因为在实际改造过程中的环节较多，需要投入大量的人力、物力等资源，因此在此期间需要投入大量的成本，一旦成本不足将会导致诸多工作无法及时有效落地。基于此，一方面需要拓宽资金筹集渠道，在获取国家提供的必要资金的同时，当地政府应积极鼓励与引导当地企业进行资金投入，从而促使城市规划改造中具有充足的社会资金支持，进而保证各项工作顺利开展。例如，诏安县梅岭镇在村镇建设规划中县本级提前下达启动资金80万元用于梅岭镇集镇整治及垃圾干湿分类项目，县财政局、住建局筹集资金300万元专项用于集镇生活垃圾污水治理、污水管网建设及裸房整治项目等。另一方面实施“城市改造更新专项债券”，当需要改造的规模较大时，城市无法获取充足的资金，此时当地可以发行“城市改造更新专项债券”，以此来获取充足的资金，但此时还需要注意的是在发行“城市改造更新专项债券”，时必须结合项目具体情况，应将其作为保底工作。
第四，打造年轻人空间，避免年轻人外流。青壮年是乡镇发展的重要人才资源，但随着城镇一体化建设不断推进，年轻人外流问题较为严重，而出现这一现状的原因与乡镇缺乏年轻人空间息息相关。基于此，在乡镇更新改造过程中应关注年轻人群体，满足年轻人思想与生活需求。诏安县梅岭镇在村镇建设规划中针对当地传统村落产业环境太过传统，年轻一辈少了发展空间问题，提出了有效的规划对策：①规划建设人文街巷，以宗祠文化为着眼点建设起点村委会终点商业街，全程1 200 m，步行时间约30 min的街巷，形成了“特色突出、环境改善、文化传承、根脉延续的高质量闽南文化交融展示区”，是符合年轻人精神世界的空间。②规划建设夜间美食体验区，把当地夜间路边摆摊转移到商业街中间段南北两侧，不仅有助于整体夜间商业街整体消费氛围，还能够为年轻人群体休闲娱乐提供场所。
第五，遵守求同存异原则，实现地域文化和环境的结合。以诏安县梅岭镇集镇整治为例，在新农村规划建设中，对地域文化进行深入研究，利用求同存异原则，在对村庄原有的传统优秀文化保留的基础上进行地域文化创新。“再现”的宗旨是模仿和再创造，对具有重要意义的文化建筑或者场景进行重建，并通过农村文化研究，将其重现在以前的历史位置上，例如诏安县梅岭镇集镇当地的帝君庙。但是这种“再现”方法具有一定的局限性，因为，新农村规划建设中的“再现”需要将地域文化与历史文化相融合，进而实现新旧农村文化与环境相结合。
第六，针对村镇房屋结构杂乱破败、环境污染严重问题应优化房屋结构、改善生态环境。房屋结构不管是传统农村还是新农村，对村镇居民的作用都是尤为重要的，因此，房屋结构是村民生活质量的保证，相对于传统村镇房屋结构杂乱破败等问题，诏安县梅岭镇在村镇建设规划中，首先要优化村镇房屋结构：第一，精巧与精炼，在进行完村镇规划建设后的村民住宅面积一般会有所缩小，因此，在设计时就需要将旧庭院中存在的效用性较低的基础设施进行拆除，如旱厕、灶台等，同时将具有美化庭院的景观保留，如花草植被小园。第二，生活起居一体化，在传统村镇建设中，住宅和庭院位置较为松散，关联性较低，而在新村镇规划建设中，可以将庭院与住宅相融合，使其关联性更高。第三，可装饰性较高，在新村镇庭院规划中，除特定景观结构建造外，需要留足空间给予庭院主人，使其对庭院进行景观装饰，提高村民与村镇建设的紧密度。在此要求下，诏安县梅岭镇开展了一系列景观、旱厕、垃圾站等改造工作。
综上所述，开展城市更新中的管治困境与创新策略研究具有重要意义，基于研究可知，通过尊重乡村历史遗存“机理”、做好乡镇土地资源管理、完善村镇建设规划，调动居民参与积极性等多维度并进，渗透可持续发展理念、将城市更新融入城市总体规划，保证有足够的资金支持，打造年轻人空间，避免年轻人外流等措施能够确切保证城市更新效果。
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