PPP模式下地方政府隐性债务识别与风险防范——兼谈“四川板块”的运行及其对策研究
时间：2023-04-22 10:40:04 来源：千叶帆 本文已影响人
王 娟
（四川文理学院 财经管理学院,四川 达州 635000）
近年来,我国经济高速发展对基础设施需求日益增长,导致我国地方政府债务不断攀升,根据IMF测算,2018年末我国隐性债务达到30.9万亿,预测2024 年中国政府含隐性债务达到143 万亿。PPP 模式的推行,允许社会资本参与基础设施投资与运营,我国PPP 项目市场由快速增长的“提量”阶段过渡到规范发展的“提质”阶段,成为推动公共服务供给侧结构性改革,推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段,受到国内国际社会的广泛关注。但有些地方政府由于经济下行、财力有限、政治压力,PPP 项目运作不规范、形式变异、决策失误,反而产生新的隐性债务。因而,在后新冠疫情时代,如何有效防止PPP 项目中识别地方隐性债务,规范我国PPP 项目可持续高质量发展,防范化解地方政府隐性债务风险,显得尤为重要。
1992 年,哈维·罗森首次提出了隐性债务的概念。［1］在我国,“地方政府隐性债务”一词,在2017 年7 月中共中央政治局会议上被首次提及。［2］由于财政资金收不抵支,无法按期支付基础设施建设、社会保障、公共产品服务等财政支出,地方政府往往只能通过举借新债来延缓债务,容易发生违约风险。
（一）PPP模式概念
政府与社会资本合作（Public-Private Part-nership,简称PPP）是指政府部门和社会资本方对基础建设设施等项目所形成的合作关系,实现权力均衡、收益共享、风险共担。PPP 项目的设计、建设、运营、维护等由社会资本方负责,通过“使用者付费”和“政府付费”方式,实现利润。地方政府与社会资本签订平等的民事主体合同,社会资本方通过投资PPP 项目来实现企业收益最大化,政府则为了向民众提供更优质的公共产品或服务,以期达到双赢,将风险降至最低。
（二）地方政府隐性债务的概念
地方政府隐性债务隐匿在账外,严格来讲并不是地方政府债务,但需用财政资金偿还本息。哈维·罗森（1992）定义为政府对未来支出款项的支付承诺。徐倩（2020）定义为隐性债务基于公众期望、政治压力和社会对政府角色的理解,涉及政府的道德义务或预期责任。［4］张艳梅（2020）地方政府隐性债务是在法律规定之外需政府承担的债务或政府违法提供了担保而偿还的债务,会形成的未来年度政府财政支出责任。［5］
综上,学者们多从经济学角度阐述隐性债务形式。而债务属于负债,应从会计范畴进行定义,会计主体对支出负有偿还的责任。而我国政府会计准则明确负债是由过去的交易或事项承担的已发生的支出责任,不包括隐性债务和或有债务。隐性债务无法由政府部门对会计信息进行确认、计量和报告,属于资产负债表外债务,所以地方政府隐性债务是政府在法定负债以外的,由政府资金偿还或依靠政府补贴来偿还的表外债务。
（一）PPP模式运行机理
政府和社会资本方共同出资组建项目组织,资金注资少的作为小股东参与项目运营,资金注资多的作为控股股东决定项目决策,双方以股东身份参与PPP 项目管理,组织承担项目的设计、建设、运营,合同约定期限届满,组织终止运作并将所有权和运营移交给政府。
（二）PPP项目资金来源
PPP 项目资金,一般由地方政府和社会资本方注资,第一次资本金注入比例必须达到项目总投资的20%,地方政府出资比社会资本方略低。［5］也有些PPP 项目地方政府以土地使用权出资,如果项目除资本金外的资金缺口差距大,剩余资金可以采用债权和股权筹资。
（三）PPP模式回报机制
政府付费,政府利用财政资金直接购买公共产品和服务,公共产品和公共资源采用这种付费方式,付费主体是政府。
使用者付费,最终消费者使用公共产品或享受公共服务付费购买,付费主体是最终使用者。在这种回报机制下,由于PPP 项目公司收益取决于使用者的消费,如果消费者使用量未达到公司需求,市场风险由公司自行承担,在合同中公司要求政府承诺,近期内不得新建近似竞争的项目。
政府补助（可行性缺口补助）,是政府付费和使用者付费两者的折衷,当项目预期不能通过使用者付费收回成本或未达到预期收益,政府需给予补贴,使项目具有经济可行性。在这种回报机制下,地方政府补齐PPP 项目社会资本方的合理收益缺口,并不是使社会资本方获得超过合理的收益。政府经常采用土地出让、投资入股、税收优惠减免等这些形式补助。
（一）PPP模式下地方政府隐性债务的识别
项目识别阶段。PPP 项目招标时,对社会资本方经营范围、财务状况、经营成果考察明显不足；
混淆政府购买公共服务和PPP 模式,为了项目早日上马,规避PPP 项基础设施和公共工程类复杂认证,而变更为政府购买公共服务；
很多PPP 项目超过财政支出责任的10%红线,但为了项目顺利上马,在可行性分析报告中专门列入政府基金预算,而未列入财政一般公共预算。但政府基金预算受当地房地产行业波动、土地出让政策、经济运行等因素的影响,政府基金的不稳定导致PPP项目财政支出义务不一定兑现。［6］
项目准备阶段。地方政府对本地市场消费者需求过于乐观,主要是对项目的服务质量进行监管,忽视了对项目成本控制。在使用者付费模式合同中政府与社会资本方的风险未能准确划分,会导致社会资本方提高风险收益增加交易成本,产生债务风险。
项目采购阶段。PPP 项目合同中应该约定的事项没有约定,应该在行政事业单位财务报告中披露事项而没有披露,导致政府和社会资本方双方会计信息失真,对项目的真实情况无法了解,不利于做出科学决策。
项目执行阶段。PPP 项目债务筹资大多由国有企业采用发行专项债券,若国有企业财务状况不佳、经营亏损,债券到期无力支付本息,极易产生隐性债务。
项目移交阶段。在PPP 项目移交中,项目剩余的工程物资、剩余收益、对生态的恢复等处置不规范,对已经被清退项目的财产物资移交未按国有资产管理办法来处理,导致国有资产流失。
（二）PPP模式下地方政府隐性债务的估算
PPP 的动态数据在政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台公开,项目全过程录入了项目管理库。我国PPP 项目从2017 年至2020 年累计投资项目数和投资额趋于稳定,呈平缓上升趋势（如图1）,目前我国PPP 模式的发展进入了“新常态”,为了实现人民的美好幸福生活为目的向稳定高品质发展。
图1 2017-2020 年管理库累计项目数、投资额逐年变化情况
在PPP 模式回报机制下,PPP 项目分为政府付费、可行性缺口补助、使用者付费三种类型。使用者付费型,是由使用者支付享用公共产品或服务的责任,一般不会形成财政支出责任,但一旦社会资本方未达到预期收益,政府曾承诺收益,也会产生隐性债务；
而政府付费型、可行性缺口补助型,政府承担了支付责任,对于债务融资部分应形成隐形债务。［7］根据政府与社会资本合作中心项目库中不同行业、不同回报机制下的项目投资额,按照不同回报机制、不同行业债务融资比例,对PPP 模式下地方政府隐性债务规模进行综合测算,［8］如示:
其中:s 表示年度,h 表示PPP 项目所属行业,Ds 表示某年PPP 项目隐性债务规模,Kh 表示行业最低资金比例,Fs 表示政府付费PPP 项目,Qt表示可行性缺口补助PPP项目,Yt表示使用者付费PPP 项目,全部风险承担成本比例不大于20%赋值,使用者付费型PPP 项目风险的政府负担比例15%,政府付费型和缺口补助性PPP 项目,政府负担比例设定为100%。［9］
（一）四川省地方政府债务规模
2020 年,四川省国内生产总值（GDP）为48599 亿元,排在全国第6 位,从显性债务规模来如表 1 和图 2,从 2016 年 7812 亿元上升到 2020 年12742.8 亿元如表1,总体呈上升趋势,近五年显性政府债务均低于核定的地方政府限额,
图2 四川省2016-2020年显性债务规模图
显性债务风险总体可控。2020 年末四川政府与社会资本合作（PPP 项目）落地项目总投资7005 亿元,开工率达 88.1%,在库项目投资总额全国第三位。由于显性债务规模数据四川省财政厅官网获取,而隐性债务存在表外,其规模数据无法直接获取,只能用PPP 项目来进行估算。
表2 四川省地方政府2016-2020年显性债务余额及限额表
（二）四川省政府与社会资本合作（PPP 项目）实施情况
截至2020年末,四川省纳入财政部 PPP综合信息平台项目库784个,总投资15029亿元。其中:储备库2项目215个,总投资4151亿元;管理库3项目569 个,总投资10878 亿元。在项目管理库中,项目数排列前五（如图3）,分别是宜宾（63 个）、成都（59 个）、巴中（47 个）、凉山（44 个）、南充（37个）,五市合计250 个,达到全省管理库项目数的43.94%；
项目投资额排列前五（如图4）,分别是成都（2750 亿元）、凉山（1739 亿元）、宜宾（851 亿元）、资阳（628亿元）、乐山（579亿元）,五市项目合计投资金额6547 亿元,占管理库项目总投资的60.19%。主要分布在教育、生态建设和环境保护、城镇综合开发、交通运输、市政工程等行业,分别为29个、40个、48个、121个、229个,五行业项目合计467个,占管理库项目总数的82.07%。
图3 2020年末四川省管理库项目数量地域分布情况
图4 2020年末四川省管理库项目投资额地域分布情况
（三）PPP 模式下四川省地方政府隐性债务规模估算
四川省截至2020 年12 月末,PPP 项目中心管理库项目共569 个,使用者付费项目投资金额2240 亿元,项目数量13 个,分别占四川省管理库总投资和项目总数的21%和3%。政府补助（可行性缺口补助）项目投资金额达到6336 亿元,数量342 个,分别占四川省管理库总投资和项目总数的58%和60%。政府付费项目投资金额达到2302亿元,项目数量214个,分别占四川省项目管理库总投资额和总数的21%和38%。由于数据的有限性,无法取得每个项目所处的行业,所以统一假定行业最低资金比例为20%,经估算2020年末隐性负债额为1435.84亿元。
（一）PPP 规模的不断增长推高地方政府性隐性债务风险
截止2020 年年末四川省PPP 项目中心管理库中政府付费、可行性缺口补助付费项目投资额分别为2303 亿元、6336 亿元,投资项目数量分别为 214 个、342 个,两项累计投资额达到 8638 亿元、占投资总额的79.41%。由于政府付费和可行性缺口补助付费项目可能存在效率的不确定性,导致四川省地方政府也会承担一定的支付责任,如果社会资本方未达到预期收益,会要求政府财政补贴,从而增加财政支出［10］。一旦地方政府经济增速减缓,PPP 项目合格验收后财政无法及时支付,影响社会资本方的投资热情,从而对地方政府招商引资产生不利,地方经济发展受阻,地方经济进入低迷。因此,PPP 模式的过快推进可能造成隐性债务风险的不断积累。［11］
（二）PPP 模式隐性债务增加地方政府财政支出风险
经估算截止2020 年末四川省PPP 项目累计隐性债务达到1435.84 亿元,由于PPP 项目债务具有隐蔽性,在目前退出机制不完善的情况下,项目失败、清退或发生回购一旦发生,地方政府很可能需要承担隐性债务和或有债务。因此,PPP 模式在一定程度上能够引发隐性债务风险,从而增加地方政府财政支出。［12］
（三）PPP模式国企占比过高增加道德风险
截止2020年末,四川省管理库404 个执行阶段项目中由民营资本主导或参与的项目共计147个,投资金额1216.41 亿元,民营资本总体参与率为 36.39%（如图5）。PPP 项目社会资本方参与者主要应该以国营企业和民营企业为主,公平、平等参与PPP 项目,但四川PPP 项目管理库民营企业占比明显偏低,不足以体现政府管理制度及其PPP 项目契约竞争的公平、公正、公开原则。四川国营占比偏高,民营企业的参与热情降低,容易回流到政企不分,效率低下的“怪圈”。
图5 2020 年末四川省管理库民营资本主导或参与项目个数统计
（一）健全PPP 法规制度建设,引导PPP 模式规范发展
法规制度是PPP 模式规范发展的基本保障,目前针对PPP 模式的规章主要由财政部、发改委发布,但并没有一套专门的法律体系。PPP 是一种契约式合约,为了降低项目投入的风险,法律法规和相关政策需要配套,确保双方项目全过程中有法可依,有据可查,充分发挥PPP 的正效应。［13］同时建议将PPP 模式的主管部门分工,国家发展与改革委员会负责项目管理,财政部门风险负责识别和防范由的把控,并结合PPP 模式的实际情况和所处的法律环境制定高层级的基础法,完善政府会计准则PPP模式政府需要承担的全部支出责任,既包括显性债务又包括隐性债务,隐性债务在资产负债表外披露,显性债务在资产负债表内列示,编制配套的行政法规规章制度,这样既能将财政部和发改委的文件统一,也能引导地方政府政策的连贯性。建立健全有关的配套法规不仅能对项目进行规范和制约,同时对各级政府在实施PPP 项目中也能做到依法决策,在很大程度上届也充分保护了各参与方的利益。
（二）完善晋升激励机制,遏制PPP 源头增量风险
在地方政府官员任期中,5年是关键点。在任期第5 年,面临晋升或平调,所以在任期的第3-4年,为了政绩卯足马力,大快干,不顾当地政府财政支付的承受力,把遗留问题留给了下一任。对地方政府领导的晋升考核GDP的权重越大,地方政府在财力不足的情况下,为发展经济建立政绩,会更多倾向有风险的PPP 项目,特别是政府直接购买服务和政府补助缺口,为PPP项目兜底,从而有可能将社会投资的“股本”演变为政府的“债务”。［14］目前,优质的PPP 项目评价标准消费者需求稳定、市场对供求变化反映的敏感程度高、价格机制调整灵活。但在实际工作中,四川有些地方政府不管项目是否适合社会发展的需要,是否适合本地区的环境,经济性和社会效益是否双高,均包装成PPP项目,只追求高大上出政绩,导致盲目上马,增加债务风险。所以,我国应通过顶层设计,完善地方官员的晋升激励指标体系,不应以GDP 增长为作为唯一指标晋升激励,设计多层次考核指标,解除政府官员PPP 项目兜底、“刚性兑付”的动机。［15］在项目建设决策PPP 模式时,地方政府应结合实际认真评估自身财力,采用定性和定量分析方法合理预测未来财政承受能力,根据预测结果,按轻重缓急统筹安排PPP项目数量,确保政府财政有能力履行支出责任。
（三）加强PPP过程管理,强化PPP审计监督
在实施PPP 项目中,地方政府相关部门应加强对项目的管理,除及时对PPP 项目加强信息披露外,还应建立完善对项目的监督管理体系,加强对纳入PPP 项目数据库和地方政府债务情况,全过程、全方位、多角度的动态监管［16］。目前PPP 项目数据库已建成可财政部官网查询,完善了政府支出责任动态监测预警系统,但未涉及地方政府性债务成本、结构、使用绩效,隐性债务等。在完善监督管理体系中既要 促进政府和社会资本互相监督,也要发挥各部门的监督作用。同时要充分发挥政府审计和民间审计的监督,建立PPP 项目审计制度,独立地实施监督,实施审计全覆盖,客观、公正进行审计,这样既可更好的维护社会资本方的合法权益,也能保障了地方政府的权利,从而有利于增强社会资本参与PPP 的意愿,推进PPP 项目模式长远发展。同时,通过审计监督,可以发现和及时纠正PPP 项目实施中以PPP 名义违规举债、变相融资等违规违法行为,规范PPP项目健康、良好建设。［17］
（四）建立健全PPP 信息披露,规范相关主体行为
目前我国PPP 项目信息已经越来越透明,大量数据可以通过政府与社会资本合作官网PPP项目中心获取,但相关信息的公开还不够完善,四川省对各地市（州）及全省每年新增PPP项目投资数量、金额未公开,只是每季报告提供全省的累计投资数量和累计金额,特别是担保、承诺等可能引起或有债务,在信息公开上还有待提高。［18］因此,应进一步加强政府实施PPP 项目信息公开制度,提高项目全过程的监督。公开PPP项目信息会加强政府及有关部门对项目地方政府性债务风险的认识,项目决策的更科学性、更合理,保障项目的实施效果。披露的PPP 项目的信息越完善,有利于上级政府加强对下级政府实施的PPP 项目的监督,也能让媒体、人大代表、政协委员和社会公众充分参与监督,增强PPP 项目的决策效应。唯其如此,能有效防止伪PPP项目等的盲目上马,避免政府性债务积累过度而造成危害。
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