应急管理中的社会组织参与及其现代化
时间：2023-04-24 14:35:05 来源：千叶帆 本文已影响人
○陈志宇 容 志
社会组织又称“民间组织”“非政府组织”或“非营利组织”，泛指在法律范围内，由公民自发成立的、获得合法性认可的、在一定程度上具有非营利性、非政府性和社会性特征的各种组织形式及其网络形态①。社会组织参与应急管理与其自身发展一样，经历了从忽视到扶持、从排斥到合作、从抑制到培育的曲折发展历程，与党政部门的合作也逐渐形成了委托代理、外包购买、吸纳嵌入、党建引领等模式。具体而言：首先，在参与格局方面，2008年“汶川地震”救援成为中国社会力量参与重大灾害救援的历史转折点，逐渐形成了政府主导、社会协同的社会组织参与应急救灾格局。其次，在参与内容方面，由最初的物资、人力动员向情报提取、信息咨询、舆情挖掘、决策支持等智慧化方向发展。最后，在参与地位方面，社会组织参与应急救援经历了缺乏基本的法律支持，到作为“其他组织”写入“应急预案”和《突发事件应对法》，再到鼓励支持“社会组织”依法有序参与突发事件应对被写进《突发事件应对管理法（草案）》的发展历程。
应急管理体系是由政府和其他各类社会组织构成的一个应对突发事件的整合网络②。国家应急管理体系和能力的现代化，必然涵盖社会的现代化，而社会组织以现代化的理念、方式参与应急管理是其具体体现。可以说,社会组织的发展状况是衡量应急管理体系和能力是否成熟的一项重要标准。
一方面，从应急管理体系和能力建设层面来说，社会组织参与应急管理是应急管理“关口前移”的应有之义。社会组织尤其是社区社会组织是危机的“触角”，在早预防、早发现、早处理方面，有得天独厚的优势。社会组织参与应急管理也是应急管理“责任下沉”的重要基础。责任下沉意味着属地主责，最终则落在了街镇社区层面。当前基层应急力量还难以担负不断增多、日益复杂的外部风险，需要社会组织等志愿组织力量参与支持。比如，地方注册的应急救援促进中心、应急救援队、应急救援协会等。
另一方面，从国家社会的视域出发，由于城市安全风险具有叠加性、复杂性、动态性等特点，政府传统的单一中心管理模式难以适应日益复杂的风险治理需要③。具有组织灵活多样性和社会亲和力的社会组织往往更加靠近突发事件现场，也是应急管理的重要力量，不断促进其发展和增强合法性并鼓励支持社会组织参与突发事件应对具有必然性。
一是弥补政府市场失灵。政府单一中心的风险治理体系和治理能力受到严峻挑战，其治理能力有限、风险感知敏锐性迟钝、社会资源整合不足等方面的缺陷日益凸显，存在应急管理失灵风险④。所谓应急失灵是指，应急管理未发挥预期的功能。长期以来，社会组织并未真正纳入应急体系并作为影响应急管理的重要维度。因此，应急失灵也即意味着政府失灵，其中主要是政府系统自身的结构性因素影响了应急功能的发挥。而市场失灵则是其自身的脆弱性和日益严峻的外部风险共同引致的。在重灾面前，任何单一的主体维度都无法支撑现代社会的良性运转⑤。社会组织因其具备广泛动员与整合社会资源、灵活性组织活动、兼具跨域与属地功能、提供专业技术支持、独特的应急资源储备和渠道、供给多样化公共安全服务产品等功能优势，能弥补政府市场“应急失灵”的问题。
二是回应社会应急需求。近年来的危机事件表明，人们的信息需求日益凸显，民生保障需求日益紧迫。社会组织在需求与满足需求间扮演着“桥”的角色。一方面，不少社区居民、骨干、能人往往是社会组织的成员，社会组织由此能够深入基层和快速响应，具有在地的灵活性；
另一方面，社会组织往往与行政组织机构联系紧密，是一种依附式自主的发展道路⑥，成为社会与政府的纽带，能够作为第三方发挥信息沟通和利益表达的作用。此外，在突发事件下，弱势群体和特殊群体的需求具有个别性特征，社会组织表达他们的利益诉求也是其成立的初衷和应尽的责任。
三是拓展应急救援资源。政府资源是有限的，但应急资源需求具有多元性和动态性。社会组织的优势可以弥补这一不足。一方面，社会组织一般由各行各业的力量组成，关注领域多元化，可供给的应急资源具有多样性；
另一方面，社会组织的本质属性是志愿性和公益性，在突发事件发生后具备动员公众参与和整合社会资源的能力，可以在重大突发事件应对中发挥作用。因此，社会组织能在捐赠资源、技术资源和志愿资源三个方面缓解突发事件应对中的资源紧缺问题。比如，通过各种公益性、慈善性的募捐活动筹集善款和吸纳各种社会捐赠；
应急所需的专业行业协会和科技企业的基金会等提供必要的应急技术支持；
发动来自社会各个方面的志愿者有序参与突发事件应对活动中。除此之外，社会组织还可以利用信息优势，基于需求精确制导，实现资源点对点的精准满足。
四是普及公共安全知识。《“十四五”国家应急体系规划》中明确强调，要把群众观点和群众路线贯穿工作始终，鼓励社会应急力量深入基层社区排查风险隐患、普及应急知识、就近就便参与应急处置等。国务院安委会办公室《推进安全宣传“五进”工作方案》也提出，“推动安全宣传进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭”。扎根基层的社会组织，遍布在企业、社区、学校等单位中，可以打通渠道，因地制宜地推动公共安全文化知识普及。专业社会组织可以通过服务购买、联合党建、志愿活动或公益宣讲等方式，提供风险管理、自救互救技能培训，包括理论层面的政策解读、组织协作、致灾因子分析、风险诊断等，以及实操层面的预案演练、人员疏散、应急处置等，丰富和深化街道、社区干部与普通民众的应急知识和应急能力。
目前在应急活动中，社会组织参与的渠道、路径、保障、机制、法制等还不完善，应急管理的社会力量还有待激活。
第一，从制度视角来看，政策供给不够。虽然《“十四五”国家应急体系规划》提到，要与社会组织合作，健全灾害救助机制，但是在《中华人民共和国突发事件应对法》《国家突发公共事件总体应急预案》《中华人民共和国传染病防治法》等法律中还未提及社会组织的相关内容。不少提及的法律、条例又多是原则性和笼统性的，导致社会组织参与应急管理的法律法规针对性和可操作性不强，主体地位和权益缺乏合法性和基本保障。
第二，从资源视角来看，一是社会组织资金来源单一，自身抗风险能力弱。社会组织的资金来源主要有固定企业和机构支持、财政补贴、政府购买服务、内部成员投入、相关行业采购、社会募捐等。其中，政府购买服务是大部分社会组织的主要资金来源。但社会组织不能仅靠“输血”，更重要的是培育自身“造血”能力。二是应急专项资金投入和储备不足，必需的应急装备、场地设备和防护装备需要社会组织自筹。社会组织虽然不以营利为目的，但自身运转也需要足够资源。三是社会组织人才资源不足。在社会组织内部，防灾减灾救灾相关社会组织的人才缺口常年存在，且力量分布不均，应急救援力量还处在起步阶段。
第三，从机制层面来看，一方面，三社联动流于表面。社会组织在基层并非缺乏文化认同、价值认同和专业认同。往往是社区、社会组织和社工之间的联系缺乏纽带和机制。社区和社区社工由街道编制管理，而社会组织及其社工则需要自给自足或依靠项目运转。社区需要社会组织协助，但往往因为资金问题、人员问题和协调问题受阻。调研中不少社区反映，社会组织虽然是公益性组织，但是社区不可能要求社会组织来义务劳动，而且社会组织有自己的结构体系，社区缺乏资源和机制来与他们展开合同之外的合作。另一方面，社会组织与应急机构的联动多为临时性。社会组织参与突发事件管理一般是临时性、短暂性、随机性的行为，通常在突发事件发生后的紧急救援阶段表现突出，但在灾前预防、灾后恢复阶段参与度不高。
第四，从组织视角来看，一是，社会组织内部结构差异大。严格的内部监督，高效的财务、合理的人事、精简的行政，适应性的自治体系与能力等还未规范。项目化运作模式，以项目规划组织，以项目联结组织，导致其结构临时性和松散性，相关活动也缺乏连贯性，不利于形成长期的伙伴协作关系。二是社会组织与外部力量协同应急不足。参与突发事件应对的社会组织与综合性应急救援队伍、专业应急防治救灾队伍、武警消防力量协同不够，缺乏与各方力量协同应急演练。在复合性、连锁性、突变性复杂灾害和重大突发公共事件时熟悉程度和配合程度较低，往往削弱了应急管理中的社会力量。三是注重痕迹管理。在社会组织运营中，往往面临着“繁文缛节”的困境，使得专注材料工作的比专注实事工作的社会组织面临更有利的局面，导致一些务实的社会组织积极性受阻⑦。
全面提升应急管理体系的运行效能，需要从制度、资源、社会和治理四个方面来提升社会组织参与应急管理的韧性。
（一）制度层面：理念-规范-领导
要切实落实“全灾种、大应急”和总体国家安全观的理念，从理论上探析应急联动的科学依据，不断以先进的思想理念指导应急管理制度编制。制度是对社会行动最基本的约束和规范，也是社会组织参与应急管理行动的合法性来源。持续推进精细化立法，增强现有制度法规的科学性、可行性、灵活性、创新性和包容性，通过学习和创新，以制度活力来促进社会组织的活力。制定实施社会组织监管制度，规范应对突发公共安全事件。加紧完善并审议《突发事件应对管理法（草案）》，明确社会组织角色，并提出相应的可操作性的协同预案。应急管理需要依靠清晰、有序、高效的指挥体系，进一步完善法定的领导与策略部署职责，提高社会组织在集体行动下的组织效率和协同能力。
（二）资源层面：整合-赋能-行动
提高社会组织参与应急管理的科技信息化水平，充分借助信息技术的整合效应，重组人力、物力、财力资源，改善社会组织与其成员之间以及其他应急部门之间的信息沟通能力和资源传输能力，在应对各种复杂与不确定性冲击的过程中，提升资源需求的精炼程度，促进有效资源的精准分配，增进应急系统承受和抵御风险以及稳定运行的水平。拓展社会组织参与应急管理的渠道，培育应急管理类社会组织，搭建共享平台，形成汇聚社会需求与志愿资源的服务网络，引导社会组织全过程参与应急管理活动。在资源整合和资源赋能的基础上，依靠敏捷的感知能力，着重提升风险感知和初期处突的及时性、精准性，防止事态扩大。
（三）社会层面：信任-凝聚-动员
政府、市场和人民群众对社会组织的认同度、信任度、支持度等，影响着社会组织参与应急管理的深度和广度。应及时、全面、准确公开风险信息和公益信息，健全监督管理机制，增强行动自觉，整合社会力量，强化社会组织协同应急的社会共识。建立政府与社会组织、社会组织与人民群众之间的信任关系，促进对社会组织协同应急的理解与支持，强化联防联控、群防群治。鼓励与支持服务型社区社会组织转型成具备应急管理的社会力量，实现常态治理与非常态应急的灵活转换。社会组织将资源链接能力强、联系面广、灵活机动、关注弱势群体的优势，转化为凝聚人心、组织动员、协同应急的治理效能。
（四）治理层面：联结-嵌入-共治
积极引导社会组织与当地政府、行业企业、学校联结，推动应急志愿服务。鼓励区域间的社会组织联动，健全区域协调联动机制，优化灾情通报、资源共享、跨域救援、联合互助、对口支援等参与机制。规范与完善社会组织内部治理，优化管理制度、管理结构，强化联培同训，提高专业知识和实际业务水平，形成协同合力。引导社会组织深入嵌入“社区治理”“网格化管理”“社会网络”“公共部门协商决议”等正式与非正式的组织机构和治理情景，推动应急管理新的发展格局。与此同时，积极推动党组织嵌入社会组织，通过政治领导、思想引领、带头示范、积极培育等引导社会组织有序发展，织密突发事件应对主体网络。
应急管理包括预防准备、预警监测、救援处置和善后恢复四个阶段，是应对突发事件的活动主线，形成一个危机治理的生命周期。社会组织可以在协同应急、科学应急、敏捷应急等方面发挥相应的功能。
（一）预防准备阶段
（1）科普宣传。社会组织贴近群众，了解安全知识需求与“短板”，可以有针对性的，以通俗易懂、易于接受的方式开展宣传工作。比如通过标语口号、投放公益广告、发送应急宣传册、发布科普短视频等方式，指导群众正确认识地震、洪涝、火灾、传染疾病等灾害风险的性质和特征。（2）预案演练。社会组织与政府组织、企业单位、社区组织合作，模拟灾害场景，优化协同流程。（3）风险评估。社会组织可作为独立于政府及其部门之外的第三方定期开展危险源辨识评估，制定安全防范措施。社会组织可以结合高校专家、专业公司、社会代表与民众代表，共同发挥专业、独立和权威的风险评估效能。（4）资源储备。社会组织拥有广泛的人际关系网和资源链接网，可以在日常运作经营中储蓄基本的应急资源。（5）培训。依托专业技术学会、资深应急救援队、专业研究会、科研机构、智库等社会组织，面向政府、市场和民众开展应急管理相关的制度解读、政策宣讲、专家讲座、案例剖析、风险想象等培训活动。（6）规划。协同政府主体和市场主体，开展应急场所、应急路线规划，应急设施投放与维护，组织架构优化与基层预案优化等。
（二）预警监测阶段
（1）信息传达。发挥社会组织尤其是社区社会组织的基层优势，观察、捕捉、预测自然灾害、事故灾难和公共卫生事件，并通过求助热线等方式获取信息、搜集情报，做到早发现、早报告、早预警，发挥“第一响应人”的作用。（2）先期处理。发挥社会组织灵活机动和深入基层的优势，配合基层组织做好突发事件的先期处理工作，比如疏散群众、救治伤员、疏导交通等。（3）决策支持。基于情报信息的资源优势和专业社会组织间的联动优势，为政府部门提供战略分析和辅助决策支持。
（三）救援处置阶段
（1）救援。依照需求信息和响应等级，通过协调机制有序参与应急处置和救援工作。协助负责人员转移、疏散、撤离、封闭管理、基础设施抢修、应急救护所搭建与维护等。（2）物资保障。发挥社会组织公益募捐优势，保障应急救援车辆、舟艇、发电机、急救包等装备物资供给和食品、饮用水、衣物等基本生活必需品的供给。（3）协调。发挥社会组织桥梁纽带作用，尤其是充分利用枢纽型社会组织的中间角色，建立组织网络，整合社会功能，快速汇集同类型、同领域社会组织及其资源和协调不同类型社会组织之间的应急协作。（4）技术处理。专业技术协会、专业救援队伍等利用专业技术储备、装备储备和人才储备，在信息服务、数据分析、运输储存、态势研判、新型救援等方面参与突发事件的调查、确证和救援技术支撑等任务。
（四）善后恢复阶段
（1）利益表达与协调。协助收集突发事件发生的危害程度、灾后资源需求等资料，明确救助、补偿、抚恤、抚慰、安置等需求，进行评估和规划，在此基础上确定恢复目标，协同有关部门共同完成。针对特殊需求，争取优惠政策和设立帮扶基金或开展社会援建。（2）监督。依法督促工伤、抚恤和保障政策的落实，监督善后恢复资源的分配与利用。同时，参与恢复秩序维护，协调矛盾纠纷，防止次生、衍生事故发生。（3）心理指导。发挥社工机构、心理咨询机构在灾后心理咨询和医疗咨询方面的专业优势，通过电话、走访、面谈、宣传等方式，在善后恢复阶段为社区居民提供相应的心理咨询和指导，逐步恢复受众信心，走出突发事件所带来的阴影。（4）就业再发展。政府可通过“购买服务”等方式向社会组织购买再就业培训服务，培训新兴技能，提高灾区民众灾后适应能力。联合企业开通就业服务平台，增加就业机会，帮助灾区民众签订劳动合同等。（5）事件评估。通过对公共安全事件发生原因、响应过程、处置措施及效果进行细致分析，参与事故责任评定及意见处理，总结经验教训及启示，不断提高应急管理水平。
注释：
①王名：《走向公民社会——我国社会组织发展的历史及趋势》，《吉林大学社会科学学报》2009 年第3 期。
②薛澜：《中国应急管理系统的演变》，《行政管理改革》2010 年第8 期。
③④董幼鸿：《社会组织参与城市公共安全风险治理的困境与优化路径——以上海联合减灾与应急管理促进中心为例》，《上海师范大学学报（哲学社会科学版）》2018 年第4 期。
⑤容志、陈志宇：《构建应对重大突发风险的城市韧性民生保障机制》，《理论与改革》2022 年第3 期。
⑥王诗宗、宋程成：《独立抑或自主：中国社会组织特征问题重思》，《中国社会科学》2013 年第5 期。
⑦卢文刚、郑薇：《社会组织参与应急管理的探索、困境及改进建议——基于广东省深圳市的调研》，《社会治理》2021 年第3 期。
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